بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 140109970905810907 و 140109970905810908
تاریخ دادنامه: 11؍5؍1401
شماره پرونده: 0003132-0003131
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقایان روح اله تقوایی و احسان عبدالکریم زاده
موضوع شکایت و خواسته: ابطال اطلاق قسمت اخیر ماده 12 ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1400 کل کشور مصوب 25؍1؍1400 هیات وزیران
گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ای ابطال اطلاق قسمت اخیر ماده 12 ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1400 کل کشور مصوب 25؍1؍1400 هیات وزیران را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:
” الف- خلاصه متن دادخواست آقای روح اله تقوایی
قسمت اخیر ماده 12 ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1400 کل کشور با بندِ 7 ماده ی 68 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1388مغایرت دارد.
مطابق ماده 80 قانون مدیریت خدمات کشوری آیین نامه اجرایی این فصل از تاریخ تصویب این قانون حداکثر ظرف مدت 3 ماه با پیشنهاد سازمان به تصویب هیات وزیران می رسد و دستگاه های اجرایی موظفند حداکثر ظرف مدت (3) ماه پس از ابلاغ آیین نامه ها و دستورالعمل های مربوط نسبت به صدور احکام اقدام نمایند. آیین نامه فـوق العاده روزانه موضوع بند (ث) مـاده39 قانون استخـدام کشوری مصوب سال 1352 بوده و شاید این منطقـی به نظـر آید که، احتمالاً با قـوانین بالادستی زمـان خـود، مغایرت و اشکال حقوقی نداشته است. اما این آیین نامه، از سال 1388، به موجب حکمِ صادره از بند 7 ماده 68 و نیز صراحت ماده 80 قانون مدیریت خدمات کشوری، دیگر عمر حاکمیتش به پایان رسیده و به اصطلاح منسوخ گشته است .مطابق ماده 3 آیین نامه فوق العاده روزانه موضوع بند(ث) ماده 39 قانون استخدام کشوری: فوق العاده روزانه ماموران قطارهای باری و مسافری بنگاه راه‌آهن دولتی بر اساس مقررات جاری راه آهن (فوق العاده کیلومتراژ) پرداخت می‌شود.
کاملاً محرز و مشخص است که در بند 7 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری، تصویب آیین نامه فوق العاده روزانه، اختصاصاً بر دوش هیات وزیران از سوی مجلس، نهاده شده است. به صراحت و وضوح مشاهده می شود که هیات وزیران، در این ماده 3 مورد دعوی، صلاحیت تکلیفی و اختصاصی خود را به هیات مدیره راه آهن، که مرجع واضع مقررات جاری راه آهن، می باشند احاله یا تفویض واگــذار نموده است که این مغایر با نص صریح حکم بند 7 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری مبنی بر صلاحیت تصویب مختص به هیات وزیران و اصول 3 و 50 قانون اساسی است. حق ماموریت یا همان فوق العاده روزانه کلیه کارکنان دولت، مستقیم با احکام استخدامی آنان، مرتبط است و با هر گونه افزایش و تغییر در حکم آنان به صورت خودکار، این فوق العاده آنان نیز تغییر پیدا می کند در حالیکه در آیین نامه کیلومتراژ راه آهن، رعایت چنین چیزی تـکـلـیـفِ قـانـونـی مدیران راه آهن نیست و نبوده است لذا با توجه به جمیع موارد فوق، تقاضای صدور حکم مبنی بر ابطال اطلاق قسمت اخیر ماده 12 ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1400 کل کشور در قسمت شمول بر فوق¬العاده¬هایی که تعیین آن¬ها به غیر از هیات وزیران تصویب شده است (مشخصاً ماده 3 آیین‌نامه فوقالعاده روزانه موضوع بند (ث) ماده (39) قانون استخدام کشوری) از زمان تصویبِ ضوابطِ اجرایی قانون بودجه سال 1400 کل کشور (به دلیل تضییع حقوق اشخاص ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری) مورد استدعاست.
ب- خلاصه متن دادخواست آقای احسان عبدالکریم زاده
” هیات وزیران در سال 1352 عملاً تعیین فوق العاده روزانه ماموران قطارها را به هیات مدیره راه آهن تفویض نموده است. این امر شاید در زمان تصویب آیین نامه فوق العاده روزانه موضوع بند (ث) ماده 39 قانون استخدام کشوری در سال 52 با منع قانونی مواجه نبوده است؛ لیکن در سال 1388 و با تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری مطابق حکم بند 7 ماده 68 این قانون، مبالغ مربوط به فوق العاده ماموریت روزانه باید با پیشنهاد سازمان، به تصویب هیات وزیران برسد و این هیات نمی تواند صلاحیت تصویب این موضوع را به شخص یا هیات دیگری واگذار نماید؛ لذا اطلاق قسمت اخیر ماده 12 ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1400 کل کشور، که مقرر نموده است: «سایر موارد مطابق آیین نامه فوق العاده روزانه موضوع بند (ث) ماده (39) قانون استخدام کشوری و اصلاحات بعدی آن خواهد بود.» با توجه به اینکه علاوه بر فوق العاده های مصوب هیات وزیران سایر فوق العاده هایی نیز که توسط هیات وزیران به غـیر تصـویب شـده است را نیز در بر می گیرد، مغـایر با حکم بند 7 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری و بند 10 اصل سوم قانون اساسی در زمینه ایجاد نظام صحیح اداری و نیز خارج از حدود اختیارات تفویضی به هیات وزیران مطابق حکم بند 7 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری می باشد؛ لذا صدور حکم مبنی بر ابطال اطلاق قسمت اخیر ماده 12 ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1400 کل کشور در قسمت شمول بر فوق العاده هایی که تعیین آن ها به غیر از هیات وزیران تصویب شده است (مشخصاً ماده 3 آیین نامه فوق العاده روزانه موضوع بند (ث) ماده 39 قانون استخدام کشوری) از زمان تصویب ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1400 کل کشور (به دلیل تضییع حقوق اشخاص ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری) مورد استدعاست.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
” ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1400 کل کشور:
ماده 12: فوقالعاده ماموریت روزانه داخل کشور به کارمندان دستگاه‌های اجرایی مشمول این تصویب‌نامه که به عنوان مامور برای انجام وظیفه موقت به خارج از حوزه شهرستان محل خدمت خود اعزام می‌شوند و ناچار به توقف شبانه هستند، تا میزان حداقل حقوق و مزایا در مورد مشمولین این تصویب‌نامه به ماخذ یک بیستم و نسبت به مازاد به ماخذ یک پنجاهم در سقف اعتبار ابلاغی دستگاه قابل پرداخت است. سایر موارد مطابق آیین‌نامه فوقالعاده روزانه موضوع بند (ث) ماده (39) قانون استخدام کشوری و اصلاحات بعدی آن خواهد بود.”
در پاسخ به شکایت مذکور، معاونت حقوقی رییس جمهور به موجب لایحه شماره 49000 مورخ 29؍3؍1401 توضیح داده است که:
” 1- شاکی قسمت اخـیر مـاده (12) ضوابط اجـرایی بودجه 1400 که ناظـر به ارجـاع برخی مـوارد در تعیین فوق العاده ها به آیین نامه اجرایی بند «ث» ماده (39) قانون استخدام کشوری است را از حیث احیای حکم موضوع مـاده (3) آیین نامه یاد شـده و از آن جهت که ماده (3) خود ناظـر بر ارجـاع موضوع به مقـرراتی است که مرجع تصویب آن هیات مدیره شرکت راه آهن و نه هیات وزیران است، مغایر بند (7) ماده (68) قانون مدیریت خدمات کشوری و تجاوز از حدود اختیارات قانونی هیات وزیران، ناشی از حکم قانونی اخیرالذکر، اعلام نموده است؛ این در حالی است که اختیار هیات وزیران موضوع بند (7) ماده (68) قـانون مـدیریت خدمات کشوری ناظر بر تعیین «فوق العاده ماموریت روزانه» است و اساساً مربوط به «فوق العاده کیلومتراژ» (موضوع ماده (3) آیین نامه اجرایی بند «ث» ماده (39)) نیست و ارجاع هیات وزیران به آیین نامه اجرایی بند «ث» ماده (39) صرفاً ناظر بر ارجاع به احکامی به نظر می رسد که ذیل موضوع «فوق العاده ماموریت روزانه» قرار دارد و نه سایر احکام آیین نامه (از جمله ماده (3) آن).
توضیح این که صرف نظر از کاربرد عبارت «فوق العاده روزانه» در ابتدای ماده (3) آیین نامه بند «ث» ماده (39) قانون استخـدام کشـوری، فوق العـاده کیلومتراژ به لحـاظ تخصصی و فنی، «فوق العاده مامـوریت روزانه» محسوب نمی گردد و در واقع مبلغی است که بابت انجام وظیفه شغلی ماموران قطارها در سیر و حرکت مداوم، به ایشان پرداخت می گردد و همچنانکه در تبصره ماده (28) آیین نامه استخدامی شرکت راه آهن نیز بر این نکته تاکید شده است، ولو در صورت توقف شبانه ماموران در خارج از محل خدمت، «پرداخت فوق العاده های ماموریت روزانه و اضافه کار ساعتی در روزهایی که فوق العاده کیلومتراژ به مستخدمین تعلق می گیرد، ممنوع است».
2- با توجه به تعریف «ماموریت» موضوع بند «الف» ماده (11) قانون استخدام کشوری که ماموریت را از جمله، ناظر بر «محول شدن وظیفه موقت به مستخدم غیر از وظیفه اصلی که در پست سازمانی خود دارد»، تعریف نموده است، به نظر می رسد که انجام وظیفه ماموران قطارها در طی مسیر به صورت شبانه روزی، وظیفه موقت ایشان نیست و در واقـع وظیفه اصـلی آنها محسوب می شـود و لذا عنوان «مامـوریت» بر آن صـدق نمی کند تا مستحـق دریافت فوق العاده ماموریت روزانه باشد؛ همچنانکه در همین راستا، در ماده (28) آیین نامه استخدامی شرکت راه آهن نیز تصریح شده است که: «به ماموران قطارها و وسایل نقلیه ریلی در قبال انجام وظایف محوله در امـور سیر و حرکت، فوق العاده کیلومتراژ پرداخت می گردد». به علاوه، طبق رای وحدت رویه شماره (697) هیات عمومی دیوان عدالت اداری، «فوق العاده ماموریت روزانه منوط به صدور حکم ماموریت است و بدون صدور حکم ماموریت پرداخت فوق العاده ماموریت در حکم تصرف غیرقانونی در اموال دولتی است». لذا، با توجه به عدم صدور حکم ماموریت برای ماموران قطارها، اطلاق عنوان «ماموریت» به سفرهایی که ایشان به تبع وظیفه اصلی خود انجام می دهند، موجه به نظر نمی رسد.
3- قطع نظر از نکته فوق، به طور کلی ارجاع به آیین نامه اجرایی بند «ث» ماده (39) قانون استخدامی کشوری در ماده (12) ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1400 کل کشور، در حدود اختیارات هیات وزیران بوده است و در این زمینه تجاوزی از حدود اختیارات یا نقض بند (10) اصل سوم قانون اساسی رخ نداده است. در فرض احیای ماده (3) آیین نامه اجرایی بند «ث» ماده (39) قانون استخدام کشوری نیز این امر از باب «تعیین ضوابط» صورت پذیرفته و ماده (3) دلالتی بر تفـویض اختیار هیات وزیران به هیات مدیره راه آهن یا هر مرجع دیگری ندارد؛ بلکه در این ماده مقررات جاری راه آهن یعنی آیین نامه کیلومتراژ به عنوان ضابطه مورد تایید هیات وزیران تعیین شده است و مسلم است که این امر نیز به لحاظ حقوق محل اشکال نیست.
4- ادعای شاکی ناظر بر عادلانه بودن تصمیمات هیات مدیره راه آهن در تعیین فوق العاده کیلومـتراژ و مغایرت آن ها با بندهای (6) و (9) اصل سوم قانون اساسی نیز به عنوان دلیل برای ابطال ماده (12) ضوابط اجرایی بودجه 1400قابل پذیرش نیست؛ چرا که مقرره مورد شکایت، خود اساساً دلالتی بر تعیین مبلغی، خواه عادلانه یا غیرعادلانه ندارد تا به این اعتبار، ابطال آن توجیه پذیر باشد و شاکیان چنانچه فوق العاده کیلومتراژ تعیین شده توسط هیات مدیره شرکت را ناعادلانه و تبعیض آمیز می دانند، باید ابطال مصوبه هیات مدیره شرکت راه آهن را تقاضا نمایند.”
هیات عمـومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 11؍5؍1401 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً: با عنایت به اینکه براساس بند 7 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 مقرر شده است که: «به منظور جبران هزینه سفر و ماموریت روزانه داخل و خارج از کشور، نوبت کاری، جابه‌جایی محل خدمت کارمندان با تشخیص دستگاه اجرایی، کسر صندوق و تضمین، مبالغی با پیشنهاد سازمان و تصویب هیات وزیران به کارمندان پرداخت خواهد شد»، لذا مبالغ فوقالعاده مذکور با پیشنهاد سازمان اداری استخدامی و تصویب هیات وزیران تعیین می‌شود. ثانیاً: به موجب ماده 3 آیین‌نامه فوقالعاده روزانه موضوع بند (ث) مـاده 39 قانون استخـدام کشوری مصوب 24؍6؍1352 هیات وزیـران مقرر شده است که : «فـوق‌العاده روزانه ماموران قطارهای باری و مسافری بنگاه راه آهن دولتی براساس مقررات جاری راه آهن (فوقالعاده کیلومتر از) پرداخت می‌شود» و در نتیجه در این ماده مرجع تعیین مبالغ فوقالعاده مذکور مشخص نشده، ولی با توجه به عبارت «براساس مقررات جاری راه آهن» ظاهراً مسیولین شرکت مذکور نسبت به تعیین این مبالغ اقدام می‌نمایند که این امر مغایر با بند 7 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 است. بنا به مراتب فوق، اطلاق عبارت قسمت اخیر ماده 12 ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1400 کل کشور مصوب 25؍1؍1400 هیات وزیران که مقرر داشته : «سایر موارد مطابق آیین‌نامه فوقالعاده روزانه موضوع بند (ث) ماده (39) قانون استخدام کشوری و اصلاحات بعدی آن خواهد بود» و تعیین (فوقالعاده کیلومتر از) شرکت دولتی راه آهن جمهوری اسلامی ایران را به ماده 3 آیین‌نامه فوقالعاده روزانه موضوع بند (ث) ماده 39 قانون استخدام کشوری مصوب 24؍6؍1352 هیات وزیران که متضمن حکمی مغایر با بند 7 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 درخصوص مرجع تعیین فوقالعاده مزبور است، احاله داده، با قوانین و مقررات مذکور مغایرت دارد و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
حکمتعلی مظفری – رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
