بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 140109970905810165

تاریخ دادنامه: 30؍1؍1401

شماره پرونده: 0002690

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای عبدالمطلب قاسمی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه های شماره 6022- 18؍1؍1400 و 6502- 20؍1؍1400 مدیرکل و دبیر ستاد انتخابات کشور

     گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال نامه های شماره 6022- 18؍1؍1400 و 6502- 20؍1؍1400 مدیرکل و دبیر ستاد انتخابات کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

  " در تاریخ 2؍4؍1398 به عنوان بخشدار مرکزی مرودشت منصوب شدم. به موجب ماده 36 اصلاحی 6؍7؍1382 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1؍3؍1375 با اصلاحات و الحاقات بعدی برای برگزاری انتخابات شوراهای اسلامی روستا هیات اجرایی بخش به ریاست بخشدار … تشکیل می‎شود. به موجب ماده 45 همان قانون «هیات اجرایی انتخابات شوراهای اسلامی مسیول صحت برگزاری انتخابات حوزه انتخابیه خود می باشند.» هیات اجرایی شخصیتی مستقل از وزارت کشور استانداریها، فرمانداریها و بخشداریها دارد. ماده 106 قانون حدود اختیارات وزارت کشور در انتخابات را مشخص کرده و عنوان می دارد: «وزارت کشور مسیول اجرای این قانون است.» توضیحاً معروض می دارد واضح است که مراد از وزارت کشور در ماده 106 منحصر به وزارت کشور مستقر در خیابان فاطمی تهران نیست و استانداریها، فرمانداریها و بخشداریهای سرتاسر کشور را شامل می شود. بخشداران در انتخابات دو نقش متفاوت، اما مرتبط ایفا می کند: از یک طرف، مریوس فرماندار و استاندار متبوع و نهایتاً وزیر کشور هستند و، از طرف دیگر، به عنوان رییس هیات اجرایی بخش مستقل از این مقامات ایفای نقش می کند. در نقش اول هم تابع و مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری هستند و هم به موجب ماده 106 مارالذکر مجری قانون انتخابات می باشد و در نقش دوم صرفاً مسیول صحت انتخابات در حوزه انتخابیه خود می باشند. به عبارت دیگر، بخشداران هم به موجب ماده 106 در انتخابات نقشی جز اجرای قانون ندارند. واقعیت این است که در اجرای انتخابات بخشدار فقط طبق ماده 48 قانون بنابر دستور وزارت کشور و بدون توجه به اصل سلسله مراتب اداری عمل می کند: «فرماندار و بخشدار هر حوزه انتخابیه مکلف است پس از وصول دستور وزارت کشور مبنی بر شروع انتخابات و همزمان با تشکیل هیات اجرایی تاریخ مراجعه داوطلبان عضویت در شوراهای اسلامی را ضمن انتشار آگهی به اطلاع کلیه اهالی حوزه انتخابیه برساند.» و در سایر موارد بخشدار برای برگزاری انتخابات و اجرای قانون منتظر دستور نماینده و طبق قانون عمل خواهد کرد. طبیعی است که وزارت کشور برای تبیین قانون و ارشاد و معاضدت فرمانداران و بخشداران دستورالعمل ها و بخشنامه های متعددی صادر می نمایند که راهگشای مجریان قانون و موجب برگزاری بهینه انتخابات خواهد بود. اما، اگر از سوی مقامات مافوق بخشنامه و دستورالعملی خلاف قانون به بخشداران ابلاغ شود. توجه چند نکته ضروریست: اولاً: از آنجا که در حقوق عمومی اصل بر عدم صلاحیت است و صلاحیت نیاز به نص صریح دارد- در حالی که طبق قانون شوراها مقام مافوق جز در مورد ماده قانون 48 اساساً صلاحیت صدور دستور ندارد- تبعیت از آن برای بخشداران منتفی است. ثانیاً: با توجه به اینکه بـر اساس ماده 45 قانون «هیات های اجرایی انتخابات شوراهای اسلامی مسیول صحت برگزاری انتخابات حوزه انتخابیه خود می با شند» و هیات های اجرایی شخصیتی مستقل از وزارت کشور دارند وزارت فوق برای صدور دستور به این هیاتها باید صلاحیت خود را از نص قانون گرفته باشند- که چنین نصی وجود ندارد- هیات های اجرایی هم ملزم به تبعیت از آن نمی باشند. ثالثاً: همانطور که معروض گشت، چون در انتخابات بخشدار رییس هیات اجرایی است و هیات اجرایی تابع قانون مدیریت خدمات کشوری نیست در مواجهه با دستورالعملها و بخشنامه های خلاف قانون طی تشریفات مندرج در ماده 96 قانون اخیرالذکر موضوعیت ندارد. رابعاً: مراد از « صحت برگزاری انتخابات» در ماده 45 قانون شوراها اجرای درست کلیه فرایندهای برگزاری انتخابات می باشد. خامساً: همانگونه که عقاب بلابیان عملی قبیح به حساب می آید، ایجاد حق همگانی بدون اعلان عمومی نیز که موجب اعمال تبعیض و دادن حق به گروهی که مطلع شده اند و محرومیت گروهی بزرگتر که به آنها اطلاع رسانی نشده می گردد امری مذموم و ناپسند است که باید از آن اجتناب کرد. این نوع ایجاد حق در انتخابات که فلسفه آن شناسایی حق مشارکت عامه مردم واجد شرایط برای انتخاب شدن و انتخاب کردن می باشد به طریق اولی مطرود است. سادساً: مدیرکل انتخابات و دبیر ستاد انتخابات وزارت کشور در نامه شماره 6502-19؍1؍1400 عنوان داشته «داوطلبان شوراهای اسلامی روستاها که به هر دلیل در زمان ثبت نام قادر به ارایه گواهی عدم سوء پیشینه نیستند می توانند برای انتخابات مذکور ثبت نام کنند مشروط به آن که متعهد شوند پیش از پایان مرحله بررسی صلاحیتها در هیات اجرایی، اصل گواهی عدم سوء پیشینه خود را تحویل نمایند.» 

در ششمین دوره انتخابات شوراهای اسلامی بر خلاف رویه و عرف پنج دوره انتخابات سابق ثبت نام داوطلبان انتخابات شوراهای اسلامی شهر از تاریخ 20؍12؍1399 و ثبت نام داوطلبان انتخابات شوراهای اسلامی روستا از تاریخ 16؍1؍1400 صورت گرفت که اقدامی مناسب و منطقی بود؛ با بررسی کاستیها و مشکلات مجریان در زمان ثبت انتخابات داوطلبان شوراهای اسلامی شهر وزارت کشور می توانست کاستیها و مشکلات احتمالی ثبت نام داوطلبان شوراهای روستا ها را پیش بینی و با ارایه راهکارهای مناسب به ارشاد و معاضدت بخشداران اقدام نماید تا از تکرار این معضلات خودداری نماید. عدم توجه به تجربه انتخابات شوراهای شهر و عدم تدبیر و چاره اندیشی برای عدم تکرار مشکلات مشابه از سوی وزارت کشور از مصادیق بارز ترک فعل می باشد و اگر برای جبران این ترک فعل بخشنامه و دستورالعملی مخالف قانون صادر گردد امری مذموم تر صورت گرفته است. تبصره 3 الحاقی 27؍1/1392 ماده 30 قانون شوراها در مقام تعیین یکی از تکالیف داوطلبان عضویت در شوراهای اسلامی عنوان می دارد «ارایه گواهی سوء پیشینه که از تاریخ صدور آن بیش از سه ماه نگذشته باشد در هنگام ثبت نام الزامی است.» منطوق ماده صریح است و نیازی به تفسیر ندارد و مفهوم آن این است که عدم ارایه گواهی سوء پیشینه در هنگام ثبت نام مانع ثبت نام است. تبصره 1 ماده 48 قانون شوراها هم «مهلت مراجعه داوطلبان به فرمانداری، بخشداری جهت اعلام داوطلبی هفت (7) روز از تاریخ مقرر در آگهی ثبت نام می باشد.» به عبارت دیگر، مفهوم جمع این دو تبصره این است که داوطلبان هفت روز فرصت دارند تا با مراجعه به فرمانداری؍بخشداری و ارایه [مدارک و از جمله] گواهی عدم سوء پیشنیه به عنوان داوطلب ثبت نام نمایند.

  در پنجمین دوره انتخابات شوراهای اسلامی (سال 1396)، وزارت کشور و هیات مرکزی نظارت بر انتخابات شوراها بدون توجه به اینکه تغییر زمان تحویل گواهی عدم سوء پیشینه خارج از صلاحیت قانونی آنهاست با صدور نامه ای فرمانداران و بخشداران را ملزم کردند تا در هنگام ثبت نام با اخذ تعهدی مبنی بر اینکه داوطلبان گواهی عدم سوء پیشینه را متعاقباً ارایه خواهند نمود از دریافت گواهی عدم سوء پیشینه در هنگام ثبت نام خودداری و به ثبت نام داوطلبان فاقد گواهی عدم سوء پیشینه مبادرت ورزند. این امر در آن زمان رخ داد. در هنگام ثبت نام داوطلبان ششمین دوره شوراهای اسلامی شهر این امر مجدداً تکرار شد. قانونگذار برای دریافت گواهی عدم سوء پیشینه مهلتی سه ماهه به داوطلبان داده است.. الزام صدا و سیما برای پخش برنامه های آموزشی انتخاباتی که وزارت کشور و شوراهای نظارت انتخابات تشخیص می دهد و نیز کلیه اعلامیه ها و اطلاعیه ها مربوط به انتخابات از شبکه سراسری یا محلی استانی که ماده 73 قانون به آن صراحت دارد و نیز الزام کلیه وزارتخانه ها و سازمانها و نهادها و موسسات دولتی همکاری با وزارت کشور برای توجیه و آگاه سازی مردم از چگونگی انتخابات شوراها که در تبصره ذیل آن ماده مورد تایید قرار گرفته موید این وظیفه وزارت کشور برای آماده سازی داوطلبان برای ثبت نام قانونی است.

   از دیگر اقـداماتی که وزارت کشور قـاعدتاً باید برای مساعـدت به داوطلبان برای اخـذ گواهی عدم سوء پیشینه می نمود هماهنگی با دستگاه قضایی بود تا با توجه به تعداد متقاضیان دریافت گواهی عدم سوء پیشینه در ایام ثبت نام آمادگی صدور فوری گواهی عدم سوء پیشینه داوطلبان را داشته باشد. علی ایحال، متاسفانه وزارت کشور با عدم توجه به ماده 73 و تبصره آن و عدم استفاده از تجربه خود در ثبت نام پنجمین دوره شوراهای اسلامی شوراهای شهر و روستا و نیز تجربه مکرر خود در ثبت نام ششمین دوره انتخابات شوراهای اسلامی شهر برای انجام قانونمند ثبت نام ششمین دوره انتخابات شوراهای اسلامی روستا در نامه شماره 6024-18؍1؍1400 (روز سوم از هفت روز مهلت ثبت نام) مدیرکل و دبیر ستاد انتخابات خطاب به نماینده پلدختر و رییس هیات مرکزی نظارت پیشنهاد داده که با توجه به اینکه عده ای از داوطلبان انتخاب شوراهای اسلامی روستا موفق به دریافت گواهی عدم سوء پیشینه نشده اند در قبال اخذ تعهد مبنی بر ارایه گواهی سوء پیشینه تا پایان فرایند رسیدگی در هیاتهای اجرایی ثبت نام از آنها صورت پذیرد و دبیر اجرایی هیات مرکزی نظارت بر انتخابات هم طی نامه 1341ه م-19؍1؍1400) حتی بدون ذکر اینکه موضوع در هیات مرکزی مطرح و مصوب گردیده موافقت با پیشنهاد مطروحه وزارت کشور را اعلام می دارد و سپس مدیرکل انتخابات وزارت کشور و دبیر ستاد انتخابات کشور طی نامه شماره 6502-20؍1؍ 1400 به بخشداران کل کشور دستور می دهد ثبت نام داوطبانی که در هنگام ثبت نام فاقد گواهی عدم سوء پیشینه هستند با اخذ تعهد فوق صورت پذیرد. این امر همان گونه که معروض گشت اولاً: در مغایرت کامل با نص صریح قانون است. ثانیاً: موجد حق برای داوطلبان است اما چون همه کسانی که با اطلاع از این امتیاز ممکن بود مبادرت به ثبت نام نمایند نرسیده بود تبعیض آمیز است. ثالثاً: هیات نظارت خود زاییده قانون و تابع قانون است و لذا نمی تواند نسبت به تغییر شیوه اعمال قانون یا نقض قانون نظر دهد. حتی اگر گفته شود اعضا هیات مرکزی  نظارت بر انتخابات نمایندگان مجلس هستند و لذا می توانند با این پیشنهاد وزارت کشور موافقت نمایند باز هم سخنی گزاف و ناصواب است چون به موجب اصل 85 قانون اساسی «سمت نمایندگی قایم به شخص است و قابل واگذاری به دیگری نیست. مجلس نمی تواند اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیاتی واگذار کند ولی در موارد ضروری می تواند اختیار وضع بعضی از قوانین را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیون های داخلی خود تفویض کند. در این صورت این قوانین در مدتی که مجلس تعیین می نماید به صورت آزمایشی اجرا می شود و تصویب نهایی آنها با مجلس خواهد بود.» طبیعی است که هیات مرکزی نظارت بر انتخابات شخصیتی متفاوت از کمیسیونهای موضوع این اصل دارد و اگر چنین هم نباشد برخورداری هیات مرکزی نظارت از اختیار قانونگذاری مستلزم تفویض اختیار مجلس است که در این مورد وجود ندارد. پذیرش نظرات خلاف قانون هیات مرکزی نظارت در دراز مدت استبدادی فردی نمایندگان عضو هیات را در پی دارد که با قانون اساسی و اساس جمهوری اسلامی در تضاد آشکار است. رابعاً: همانطور که قبلاً به استحضار رسید صرفاً در مورد ماده 48 و اطلاعیه های وزارت کشور در روز انتخابات عدم رعایت اصل سلسه مراتب اداری در انتخابات پیش بینی شده و لذا اساساً مرقومه مدیرکل انتخابات عنوان بخشداران ناقض اصل سلسه مراتب اداری است. خامساً: مدیرکل دفتر سیاسی انتخابات و تقسیمات کشوری استانداری فارس طی نامه شماره ص1400؍56؍21؍1495-21؍1؍1400 به ابلاغ نامه فوق الذکر مدیرکل انتخابات وزارت کشور اقدام نموده و در آن اقدام برابر قانون را خواستار شده و به صورت ضمنی عدم اجرای قانون را خواستار شده است. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تفکیک قوا و حاکمیت قانون را پذیرفته است. اصل 174 همان قانون اجرای صحیح قوانین در دستگاه های اداری را ضروری دانسته و اصل 138 عدم مغایرت آیین نامه ها و بخشنامه های صادره از سوی وزیران با متن و روح قوانین را مورد تاکید قرار داده است. " 

  متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:

 الف- متن نامه شماره 6022- 18؍1؍1400:

  " جناب آقای کاظمی

      نماینده محترم پلدختر و رییس هیات مرکزی نظارت  انتخابات شوراهای اسلامی

    سلام علیکم

  با احترام، پیرو مذاکره روز جاری، به استحضار می رساند تعدادی از داوطلبان انتخابات شوراهای اسلامی روستاها، تاکنون موفق به دریافت گواهی عدم سوء پیشینه نشده اند. لذا امکان ثبت نامشان وجود ندارد. پیشنهاد می گردد در هنگام ثبت نام از آنان تعهد گرفته شود که تا پیش از پایان مرحله تعیین صلاحیت، نسبت به ارایه گواهی مذکور به هیات های اجرایی و نظارت اقدام نمایند. لطفاً دستور فرمایید بررسی و اعلام نظر نمایند.- مدیرکل و دبیر ستاد انتخابات کشور " 

ب- متن نامه شماره 6502-20؍1؍1400:

  " بخشداران محترم سراسر کشور

   سلام علیکم

 با احترام، بر اساس نامه شماره 1341؍ه.م- 19؍1؍1400 هیات مرکزی نظارت، داوطلبان شوراهای اسلامی روستاها که به هر دلیل در زمان ثبت نام قادر به ارایه گواهی عدم سوء پیشینه نیستند می توانند برای انتخابات مذکور ثبت نام کنند مشروط به آن که متعهد شوند پیش از پایان مرحله بررسی صلاحیت ها در هیات اجرایی، اصل گواهی عـدم سوء پیشینه خود را تحویل نمایند. نمونه فرم تعهد داوطلبان یاد شده پیوست است.- مـدیرکل و دبیر ستاد انتخابات کشور" 

  در پاسخ به شکایت مذکور، رییس مرکز مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی وزارت کشور به موجب لایحه شماره 207606-4؍12؍1400 توضیح داده است که:

  " 1- بر اساس ماده 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری صلاحیت رسیدگی هیات عمومی دیوان، ابطال مصوبات هیات دولت می باشد، لذا نامه اداری مشمول مصوبات هیات دولت و یا وزیران نمی باشد و خروج موضوعی از مقرره مذکور دارد.

 2- به موجب ماده 2 قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب (در امور مدنی) هیچ دادگاهی نمی تواند به دعوایی رسیدگی کند مگر اینکه شخص یا اشخاص ذی نفع یا وکیل یا قایم مقام یا نماینده قانونی آنان رسیدگی به دعوا را برابر قانون درخواست نموده باشند. عنایت دارند که در دادخواست مذکور   ذینفعی وجود ندارد.

 3- عنایت دارند نامه از ستاد انتخابات وجهت برگزاری هرچه با شکوهتر و تسهیل در امر برگزاری و رفاه حال شرکت کنندگان صادر شده و امری و تحکمی و یا بخشنامه و دستورالعمل نبوده است می توان گفت ارشادی بوده است. 

4- مستحضر هستید که انتخابات برگزار شده و نتایج اعلام و فرایند آن نیز به پایان رسیده است و اگر چنانچه موضوع و یا مشکلی بوده می بایست در همان زمان از طریق مراجع ذیصلاح اقدام و رفع می گردید و لذا بعد از گذشت چندین ماه از انتخابات به نوعی می توان گفت، موضوع امر مختومه می باشد.

 5- ستاد برگزاری انتخابات چندین بار و مستند به قانون اشاره دارد که فرمانداران بخشداران در امر برگزاری انتخابات مستقل بوده و می بایست وفق مقررات اقدام نمایند و در موضوع اشاره نیز بخشدار و عوامل اجـرایی ستاد انتخابات بخشداری موارد مورد تاکید قانون را اجرا می نمایند. لذا اقدام و امری خلاف قانون صورت نگرفته است. علیهذا با عنایت به مطالب معنونه و فقد دلیل و مدارک و مستندات قانونی، تقاضای رد شکایت شاکی مورد استدعاست.  " 

     هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 30؍1؍1401 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

براساس بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها و موسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علّت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز و یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلّف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجـام وظایف مـوجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود، از جملـه صلاحیت ها و وظایف هیات عمومی دیوان عدالت اداری است. با توجه به اینکه نامه شماره 6022-18؍1؍1400 مدیرکل و دبیر ستاد انتخابات کشور صرفاً یک پیشنهاد است و متضمن وضع قاعده مستقل و الزام آور نیست و نامه شماره 6502-20؍1؍1400 مدیرکل و دبیر ستاد انتخابات کشور نیز صرفاً متضمن ابلاغ مفاد نامه شماره 1341؍ه. م-19؍1؍1400 هیات مـرکزی نظارت بوده و در مقـام وضع قـاعده مستقل و الزام آور صـادر نشده است، بنابراین نامه‌های مذکور از مصادیق مقررات موضوع بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 محسوب نمی‌شوند و رسیدگی به شکایت مطروحه درخصوص ابطال آنها در هیات عمومی دیوان عدالت اداری قابل طرح نیست. /

مهدی دربین

هیات عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری

Powered by Froala Editor