بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 140009970905813272 و 140009970905813273
تاریخ دادنامه: 14؍12؍1400
شماره پرونده: 0001438- 0001163
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: 1- کانون وکلای دادگستری مرکز با وکالت آقایان حسین طالع و محمود حبیبی 2- آقای فردین شمایی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (ج) مصوبه چهل و هشتمین نشست هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار ابلاغی به شماره 30622؍80-1؍3؍1400
گردش کار: آقایان حسین طالع و محمود حبیبی به عنوان وکیل کانون وکلای دادگستری مرکز به موجب دادخواستی ابطال بند (ج) مصوبه چهل و هشتمین نشست هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار ابلاغی به شماره 30622؍80-1؍3؍1400 را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:
” محور اصلی قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44 و قانون اصلاح مواد 1 و 7 آن ناظر بر دستگاه های اجرایی و نهادهایی است که از طریق تسهیل صدور مجوز کسب و کار و امور اقتصادی فعالیت دارند، در حالی که وکالت دادگستری اساساً از شمول فعالیت های اقتصادی خروج موضوعی دارد. در همین زمینه هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 19؍9؍1398 به موجب دادنامه شماره 2750 الی 2753 مقرر نموده است: « وکالت ومشاوره حقوقی از مصادیق تسهیل سرمایه گذاری در ایران محسوب نمی شود و از طرفی در رابطه با وکالت دادگستری و مشاوره حقوقی و نحوه صدور پروانه فعالیت در این حوزه ها در قانون وکالت، لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری و قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت مصوب 1376 تعیین تکیف شده است، بنابراین هیات مقررت زدایی که وظیفه تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار را دارد صلاحیت اتخاذ تصمیم در حوزه وکالت را ندارد». بند 21 ماده 1 قانون اصلاح مواد 1و 7 قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 4 قانون اساسی مورخ 15؍11؍1399 در تعریف مجوز کسب و کار بیان نموده است: « هر نوع اجازه الکترونیکی و غیرالکترونیکی اعم از مجوز، پروانه، اجازه نامه …» که برای فعالیت اقتصادی صادر می شود. در حالی که وکالت دادگستری اساساً از شمول این تعریف خروج موضوعی دارد. شورای رقابت به موجب دادنامه قطعی شماره 68؍99؍هـ ت- 24؍9؍1399 وکالت دادگستری را خارج از شمول فعالیت های اقتصادی تلقی نموده است، همچنان که در بخشی از دادنامه مقرر شده است: « امر وکالت با بهره گیری از قوانین خاص که در راستای کمک به استقرار عدالت انجام می گیرد یک حرفه اقتصادی نبود هرچند از قبل آن حق الوکاله اخذ و بابت تحصیل حق الوکاله مالیات هم اخذ شود.»
موضوع وکالت با موضوع «قضا» پیوند خورده و هر دو با مسیله پاسداری از حقوق ملت ارتباط مستقیم دارند. بر این اساس موضوع وکالت در اصل 35 قانون اساسی در کنار دادرسی عادلانه در اصل 34 و بیان هر دو در فصل حقوق ملت بیانگر نگاه عمیق تدوین کنندگان قانون اساسی به اهمیت نقض وکیل دادگستری به عنوان « تضمین کننده حقوق مردم» می باشد. در واقع وکالت دادگستری یک خدمت عمومی است و از نظر قانون اساسی به هیچ وجه کسب و کار محسوب نمی شود. در حالی که اصل 44 قانون اساسی در فصل چهارم آن با عنوان «اقتصاد و امور مالی» گنجانده شده است. به علاوه در تبصره 3 قانون انتخاب وکیل توسط اصحاب دعوا مصوب 11؍7؍1370 مجمع تشخیص مصلحت نظام که وکلا را در مقام دفاع از تامینات و احترامات شاغلین شغل قضا برخوردار دانسته دلیل مقننی بر پیوند ناگسستنی وکالت دادگستری با موضوع قضاوت است. هدف غایی وکیل دادگستری اولاً: و بالذات اجـرای عـدالت در پرتو حاکمیت قانون است، هر چند ثانیاً و بالعرض بابت فعالیت حقوق و اقـدام وکالتی که انجام می دهد از موکل دستمزد می گیرد لیکن اجرت و دستمزد هیچ گاه سبب تغییر ماهیت فعل وکیل دادگستری نمی گردد. همچنان که قضات دادگستری و اعضای هیات علمی دانشگاه نیز متناسب با کاری که انجام می دهند دستمزد دریافت می نمایند، اما هیچ کس اقدام آنها را فعالیت اقتصادی تلقی نمی کنند. در نگاه حقوق تطبیقی و بین المللی نیز وکالت دادگستری عمدتاً از عوامل موثر در دست یابی به کرامت انسانی و حقوق بنیادین تلقی شده است. نوع نگاه به وکیل دادگستری در عرصه بین المللی این است که در ازای دستمزدی که دریافت می کند یک خدمت عمومی ارایه می دهد. به همین دلیل وکیل دارای مسیولیت اجتماعی است و نمی تواند در برابر نقض قانون و بی عدالتی که در جامعه اتفاق می افتد بی تفاوت باشد. این اصل زیربنایی متکی به اجماع جهانی است.”
کانون وکلای دادگستری همچنین به موجب لایحه تکمیلی مورخ 6؍4؍1400 اعلام کرده است که:
” ضمن تبیین خواسته مبنی بر مغایرت مصوبه هیات مقررات زدایی با قانون به استحضار می رساند موضوع مغایرت با موازین شرع مورد نظر این کانون در دادخواست تقدیمی نبوده است و صرفاً به منظور تشحیذ اذهان قضات شریف دیوان عدالت اداری و تبیین اسباب موجهه دادخواست تقدیمی مطرح شده است. ”
آقای فردین شمایی نیز در راستای خواسته فوق الذکر، به موجب دادخواستی اعلام کرده است که:
” علاوه بر استناد به آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله شماره 1768 و 1769 – 21؍11؍1399 و 2750 الی 2753- 19؍9؍1398، مضافاً حکم شعبه دوم دادگاه عالی انتظامی قضات کلاسه پرونده 95؍38؍2ش دایر بر لزوم حد نصاب علمی برای داوطلبان وکالت و دادنامه شعبه 12 بدوی دیوان عدالت اداری شماره 1865-13؍7؍1399 دایر بر تجاری نبودن کاربری دفاتر وکالت و نظریه مشورتی اداره کل حقوقی قوه قضاییه شماره 5078؍7- 29؍11؍1362 دایر بر ارزش و اعتبار و شهرت طبیب یا وکیل دادگستری قایم به شخص است بنابراین به محل طبابت یا وکالت دادگستری سرقفلی تعلق نمی گیرد، ازجمله قراین مثبته شکواییه تلقی می گردند. چنانچه مقنن را حکیم و علیم در نظر بگیریم چون کانون ها و مراکز وکلا دارای قانون خاص هستند معهذا در صورت شمول کسب و کار بر وکالت دادگستری می بایست: الف- اسم مراکز و کانون های استانی وکالت دادگستری به صورت صریح در ماده 12 قانون اصلاح مواد 1و 7 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 مصوب 1399 بیان و ب- ماده 1 و تبصره ماده 1 قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری مصوب 1376 صراحتاً نسخ و ج- بند (الف) ماده 2، بند (ب) ماده 4، مواد 6، 10، 11 و 17 آیین نامه اجرایی ماده 187 قانون برنامه سوم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب 1397 نسخ می گردید، لکن هر سه اهم و مهم مارالذکر مفقود می باشند. ماهیت وکالت دادگستری، سرمایه گذاری و تجارت نیست و عقلاً و عرفاً باید نیازمند آزمون با کسب حدنصاب علمی مکفی، طی دوران 18 ماهه کارآموزی و اختبار نهایی باشد و مصوبه مورد شکایت با قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری مصوب 1376 بالاخص ماده 1 و تبصره ماده 1 آن و ماده 12 قانون اصلاح مواد 1 و 7 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 مصوب 1399 و بند (الف) ماده 2، بند (ب) ماده 4، مواد 6، 10، 11 و 17 آیین نامه اجرایی ماده 187 قانون برنامه سوم مصوب 1397 ریاست قوه قضاییه مغایرت آشکار دارد لذا ابطال آن مورد استدعاست. ”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
” مصوبات چهل و هشتمین نشست هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار
وزارت امور اقتصادی و دارایی- وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی- سازمان امور مالیاتی کشور- گمرک جمهوری اسلامی ایران- کانون وکلای دادگستری مرکز- قوه قضاییه
هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار در جلسه مورخ 23؍1؍1400 به استناد قانون اصلاح مواد 1و 7 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن مصوب 13؍12؍1399، در خصوص موارد زیر اتخاذ تصمیم نمود:
…………
ج – الزام کانون های وکلای دادگستری مرکز و مرکز وکلاء، کارشناسان رسمی و مشاوران خانواده قوه قضاییه به بارگذاری و تکمیل اطلاعات مربوط به عنوان مجوزهای صادره در درگاه ملی مجوزهای کشور:
1- در اجرای بند 24 ماده 1 قانون اصلاح مواد 1 و 7 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن مصوب 13؍12؍1399 کانون وکلای دادگستری مرکز و مرکز وکلاء، کارشناسان رسمی و مشاوران خانواده قوه قضاییه به عنوان مراجع صدور مجوز شناخته می شوند.
2- کانون وکلای دادگستری مرکز مکلف است حداکثر ظرف مدت زمانی مقرر در قانون مذکور، عنوان مجوزهای صادره را در درگاه ملی مجوزهای کشور بارگذاری و نسبت به تکمیل اطلاعات شناسنامه ای آنها اقدام نماید3- مرکز وکلاء، کارشناسان رسمی و مشاوران خانواده قوه قضاییه مکلف است پس از اخذ موافقت ریاست قوه قضاییه توسط دبیرخانه هیات مقررات زدایی و بهبود کسب و کار، حداکثر ظرف زمانی مقرر در قانون مذکور، عنوان مجوزهای صادره را در درگاه ملی مجوزهای کشور بارگذاری و نسبت به تکمیل اطلاعات شناسنامه ای آنها اقدام نماید- وزیر امور اقتصادی و دارایی و رییس هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار “
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت امور اقتصادی و دارایی به موجب لوایحی با شمارههای 98273؍91- 31؍6؍1400 و 129117؍91- 9؍8؍1400 توضیح داده است که:
” به استحضار می رساند آراء شماره 2750 الی 2753- 19؍9؍1398 و 1768 و 1769- 21؍11؍1399 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر ابطال بند 3 مصوبه مورخ 15؍2؍1397 و بندهای 1 و 2 مصوبه مورخ 2؍10؍1398 هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار مبنی بر اصلاح رویه های مرتبط با دریافت مجوز سردفتری و الزام کانون وکلای دادگستری مرکز به بارگذاری و تکمیل اطلاعات مربـوط به عنـوان مجوزهای کشور مربوط به قبل از تصویب و ابلاغ قانون اصلاح مواد 1 و 7 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن مصوب 15؍11؍1399 و ابلاغی 18؍12؍1399 بوده است و با تصویب این قانون، بخش پایانی بند 24 ماده 1 و تبصره 12 ماده 7 قانون مذکور، کلیه مراجعی که بنا به تشخیص هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب وکار مرجع صادر کننده مجوز قلمداد می گردند و همچنین نهادها و کانون های حرفه ای و تخصصی دولتی و غیردولتی و همچنین خدمات قوه قضاییه مکلف نموده تا شرایط و فرآیند صدور یا تمدید مجوزهای کسب و کار را به نحوی ساده کنند که هر متقاضی مجوز کسب و کار در صورت ارایه مدارک مصرح در درگاه ملی مجوزهای کشور، بتواند در حداقل زمان ممکن، مجوز مورد نظر خود را دریافت نماید. بنابراین مصوبه شماره 30622؍80- 1؍3؍1400 هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار در اجرا و هم راستا با مواد قانونی مذکور وضع گردیده و از این جهت استدلال مغایرت آن با مفاد آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری و رای وحدت رویه یاد شده دیوان عالی کشور، قابل پذیرش نبوده و فاقد جایگاه حقوقی و قانونی می باشد.
در خصوص ادعای مبنی بر عدم شمول عنوان کسب و کار بر وکالت دادگستری است بیان می دارد: طبق مفاد تبصره 12 ماده 7 قانون اصلاح مواد 1 و 7 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن مصوب 15؍11؍1399 حکم مقرر در ماده 7 این قانون علاوه بر مراجع صادر کننده مجوز، شامل آن دسته از فعالیت های دستگاه ها و مراجع مصرح در ماده 29 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 14؍12؍1395 از جمله وزارتخانه های آموزش و پرورش، علوم، تحقیقات و فناوری، بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، فرهنگ و ارشاد اسلامی و موسسات، مراکز، نهادها و کانون های حرفه ای و تخصصی دولتی و غیردولتی و همچنین خدمات قوه قضاییه و دستگاه های زیر مجموعه آن نیز خواهد بود. افزون بر این درباره سایر مراجع صادر کننده مجوز که در قانون مورد شناسایی واقع نشده اند نیز برابر بند 24 ماده 1 قانون مزبور، مرجع تشخیص مراجع صدور مجوز، هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کاسب و کار شناخته شده است. در همین راستا، کانون وکلای دادگستری مرکز و مرکز وکلا، کارشناسان رسمی و مشاوران خانواده قوه قضاییه به عنوان مراجع صدور مجوز شناخته شدند. بر همین پایه دو مرجع صدور مجوز شناخته شده فوق مکلف شدند حداکثر ظرف مدت زمانی مقرر در قانون مذکور عنوان مجوزهای صادره را در درگاه ملی مجوزهای کشور بارگذاری و نسبت به تکمیل اطلاعات شناسامه ای آنها اقدام نمایند. علاوه بر موارد فوق، مصوبه مورد اعتراض متکی بر مستندات قانونی دیگری از جمله قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و شیوه نامه های مرتبط با آن، قانون دایمی نمودن قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد، دادنامه شماره 1302- 13؍10؍1399 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و دادنامه شعبه بدوی دیوان عدالت اداری مبنی بر الزام کانون وکلای دادگستری به رعایت ماده 3 قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب سال 1390 می باشد. لذا رد شکایت مطروحه مورد استدعاست. ”
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 14؍12؍1400 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسـا و مستشـاران و دادرسـان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
براساس بند 21 ماده 1 قانون اجرای سیاستهای کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی (اصلاحی مصوب 15؍11؍1399) : «مجوز کسب و کار، هر نوع اجازه الکترونیکی و غیرالکترونیکی اعم از مجوز، پروانه، اجازه نامه، گـواهی، جواز، نماد، پاسخ به استعلام، مـوافقت، تاییدیه یا مصوبه و هر نوع سند مکتوبی است که برای شروع، ادامه، توسعه، انحلال یا بهره برداری فعالیت اقتصادی توسط مراجع ذیربط صادر می‌شود» و مطابق ماده 7 همین قانون (اصلاحی مصوب 15؍11؍1399): «به منظور تسهیل سرمایه‌گذاری در ایران، مراجع صدور مجوزهای کسب و کار موظّفند شرایط و فرآیند صدور یا تمدید مجوزهای کسب و کار را به نحوی ساده کنند که هر متقاضی مجوز کسب و کار در صورت ارایه مدارک مصرح در درگاه ملّی مجوزهای کشور بتواند در حداقل زمان ممکن، مجوز مورد نظر خود را دریافت کند. سقف زمانی برای صدور مجوز در هر کسب و کار، توسط هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار تعیین و در درگاه مذکور اعلام می‌شود» و همچنین به موجب تبصره 3 همین ماده : «این هیات موظّف است حداکثر تا مدت سه ماه پس از ابلاغ این قانون، شرایط و مراحل صدور مجوزهای کسب و کار در مقررات، بخشنامه‌ها، آیین‌نامه‌ها و مانند اینها را به نحوی تسهیل و تسریع نماید و هزینه‌های آن را به نحوی تقلیل دهد که صدور مجوز کسب و کار در کشور با حداقل هزینه و مراحل آن ترجیحاً به صورت آنی و غیرحضوری و راه اندازی آن کسب و کار در کمترین زمان ممکن صورت پذیرد.» براساس احکام قانونی مذکور، اولاً هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار مـوظّف شده است که بـه منظور تسهیل سرمایـه‌گذاری در ایـران شـرایط و فرآیند صدور یـا تمدید مجـوزهای کسب و کار را سـاده کند و مشاغل مربوط به وکالت و کارشناسان رسمی و مشاوران خانواده مصداق فعالیت اقتصادی مقرر در بند 21 ماده 1 قانون اجرای سیاستهای کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی محسوب نمی‌شوند و تحقّق هدف تسهیل سرمایه‌گذاری در ایران به شرح مقرر در ماده 7 همین قانون درخصوص آنها موضوعیت ندارد تا از کسب و کارهای مصرح در ماده اخیر محسوب شوند. ثانیاً: حکم مقرر در تبصره 3 ماده 7 قانون اجرای سیاستهای کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مبنی بر تکلیف هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار به تسهیل شرایط و مراحل صدور مجوزهای کسب و کار در مقررات، بخشنامه‌ها، آیین‌نامه‌ها و مانند اینها بیانگر این امر است که در مواردی که قانونگذار در قوانین عادی شرایط و مراحل صدور مجوزهای کسب و کار را تعیین کرده، هیات مزبور صلاحیت اجرای تکلیف مقرر در تبصره 3 ماده 7 قانون مزبور را ندارد و با عنایت به اینکه در رابطه با وکالت دادگستری، کارشناسان رسمی و مشاوران خانواده و نحوه صدور پروانه فعالیت در این حوزه‌ها در قانون وکالت، لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری، قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری، ماده 187 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و قانون کانون کارشناسان رسمی دادگستری تعیین تکلیف شده است، لذا مشاغل مزبور از شمول احکام مقرر در ماده 7 قانون اجرای سیاستهای کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی خارج هستند و هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز قبلاً و براساس آرای شماره 2750 الی 2753-19؍9؍1398 و 1768 الی 1769-21؍11؍1399 حکم به ابطال مقرراتی صادر کرده است که متضمن دخالت هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار در حوزه‌هایی بوده که قانونگذار شرایط و مراحل صدور مجـوزهای کسب و کار را در آنها مشخص کرده است. نهابنا بـه مراتب فـوق، تصویب بند (ج) مصوبـه شماره 30622؍80-1؍3؍1400 هیات مزبور که متضمن الزام کانونهای وکلای دادگستری مرکز و مرکز وکلاء، کارشناسان رسمی و مشاوران خانواده قوه قضاییه به بارگذاری و تکمیل اطلاعات مربوط به عنوان مجـوزهای صادره در درگاه ملّی مجـوزهای کشور است، از حـدود صلاحیت هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار خارج است و لذا مستند به حکم مقرر در بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، بند مذکور از مصوبه شماره 30622؍80-1؍3؍1400 هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار از تاریخ تصویب ابطال می‌شود./
حکمتعلی مظفری
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
