بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 140009970905812918
تاریخ دادنامه: 5؍11؍1400
شماره پرونده: 0000325
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای بهمن زبردست
موضوع شکایت و خواسته: ابطال عبارت « از ابتدای سال 1399» از تصویب نامه شماره 118646؍ت57915هـ- 17؍10؍1399 هیات وزیران
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال عبارت « از ابتدای سال 1399» از تصویب نامه شماره 118646؍ت57915هـ- 17؍10؍1399 هیات وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" به استحضار می رساند وفق جزء 1 بند (پ) ماده 32 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور، مصوب 1395 « شهرستانهایی که نرخ بیکاری آنها بالاتر از میانگین نرخ بیکاری کشور می باشد به عنوان مناطق غیربرخوردار از اشتغال تعریف می شوند. این مناطق با پیشنهاد سازمان برنامه بودجه کشور و وزارت تعاون، کار و راه اجتماعی و تصویب هیات وزیران در سال اول و نیز ششم هر دهه تعیین می شود.» در واقع از آنجا که بر اساس آمارهای رسمی، نرخ بیکاری همه شهرستانها و میانگین نرخ بیکاری کشور در هر سال مشخص است، مصادیق این امر جهت اجرای جز 3 همین بند مبنی بر اینکه دولت « معافیت مالیاتی واحدهای صنعتی، معدنی و خدماتی در مناطق غیربرخوردار از اشتغال را به میزان معافیت های منظور شده در مناطق آزاد تجاری- صنعتی اعمال کند. توسعه واحد و نیز تولید کالای جدید در این واحدها به میزان سهم خود مشمول این حکم می باشد « نیز از ابتدای سال 1396 امکان پذیر بوده، با این همه اقدامی جهت اعمال این معافیت قانونی صورت نگرفت. تا در قانون بودجه سال 1399 این متن نیز به جزء 1 بند (پ) مذکور افزوده شد. « شاخص های مناطق و شهرستانهای غیربرخوردار از اشتغال موضوع این جزء به پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه کشور به تصویب هیات وزیران می رسد». گرچه اعمال این معافیت در سالهای 1396 تا 1398 اصولاً نیازی به تعیین شاخص هم نداشت و مصادیقش هم کاملاً مشخص بود و مقنن صرفاً جهت نظم دادن به این امر زمانهای تعیین مصادیق توسط دولت را سال اول و نیز ششم هر دهه مقرر کرده بود، هیات وزیران هنگام تصویب شاخص های مذکور، بدون توجه به اینکه عدم اعمال معافیت مالیاتی مناطق غیربرخوردار از اشتغال، تنها به دلیل عدم اعلام نامشان توسط دولت بوده است، برخورداری از معافیت در شهرستانهای موضوع تصویب نامه را نیز منحصر به طرح هایی در این مناطق نمود که « از ابتدای سال 1399 به بهره برداری می رسند یا مجوز تاسیس می گیرند.» لذا از آنجا که در متن قانون اجرای آن مشروط به تعیین مصادیق آن نشده شهرستانهایی با نرخ بیکاری بالاتر از میانگین نرخ بیکاری کشور در سالهای 1396 تا 1398 نیز بر اساس آمارهای رسمی مشخصند و تاخیر دولت بر تعیین مصادیق، موجبات عدم برخورداری مشمولین این معافیت قانونی را فراهم نمی آورد. جهت رفع این محدودیت درخواست ابطال عبارت « از ابتدای سال 1399» از تصویب نامه شماره 118646؍ت57915هـ- 17؍10؍1399 هیات وزیران را به دلیل مغایرت با جزء 1 بند (پ) ماده 32 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور و خارج از حدود اختیارات بودن وضع چنین محدویتی داشته، همچنین از آنجا که حتی در صورت ابطال این عبارت فاصله زمانی میان تصویب مصوبه و ابطال آن موجبات تضییع احتمالی حقوق قانونی مـودیان ذیربط را فراهم خـواهد ساخت، درخـواست اعمال ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و ابطال از زمان صدور را نیز دارد. "
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی- سازمان برنامه و بودجه کشور
هیات وزیران در جلسه 14؍10؍1399 به پیشنهاد وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان برنامه و بودجه کشور و به استناد جزء 1 بند (پ) ماده 32 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور مصوب 1395 و جزء 1 بند (د) تبصره 6 ماده واحده قانون بودجه سال 1399 کل کشور تصویب کرد:
…….
2- شهرستانهای موضوع بند 1 این تصویب نامه در سال 1399 شامل 91 شهرستان به شرح فهرست پیوست که تایید شده به مهر دفتر هیات دولت است، تعیین می شوند.
3- کلیه طرح هایی که در شهرستان های موضوع فهرست پیوست این تصویب نامه از ابتدای سال 1399 به بهره برداری می رسند یا مجوز تاسیس می گیرند، می توانند از امتیازات موضوع این تصویب نامه در چهارچوب جزء 3 بند (پ) ماده 32 قانون احکام دایمی برنامه ای توسعه کشور برخوردار شوند.
تبصره- در صورت حذف شهرستان در سالهای بعد، امتیازات این جزء از قانون تا پایان دوره زمانی تعیین شده (بیست سال) از مبنای سال بهره برداری محاسبه می شود.- معاون اول رییس جمهور "
در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاونت امور حقوقی دولت ضمن ارسال نامه شماره 153194-6؍4؍1400 سرپرست امور حقوقی، قوانین و مقررات سازمان برنامه بودجه کشور به موجب لایحه شماره 114839- 28؍9؍1400 توضیح داده است که:
" مستند به ردیف 3 بند (پ) ماده 32 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور، معافیتهای مالیاتی پیش بینی شده در خصوص مناطقی است که وصف « مناطق غیر برخوردار از اشتغال» بر آنها مترتب باشد. لذا قانونگذار در رابطه با شمول وصف « غیر برخوردار از اشتغال» بر مناطق در ردیف 1 بند (پ) ماده 32 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور، معیار « نرخ بیکاری» را در نظر گرفته و مقرر داشته که شهرستان هایی که نرخ بیکاری آنها بالاتر از میانگین نرخ بیکاری کشور باشد به عنوان مناطق غیر برخوردار از اشتغال تعریف می شوند. با این حال متعاقباً به موجب عبارت الحاقی به ردیف 1 بند (پ) همین ماده که به موجب حکم جزء 1 بند (د) تبصره 6 قانون بودجه سال 1399 به آن اضافه شده است، مقرر داشته که « شاخص های مناطق و شهرستانهای غیر برخوردار از اشتغال موضوع این جزء با پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه کشور به تصویب هیات وزیران می رسد.» در راستای همین تکلیف قانونی نیز هیات وزیران اقدام به وضع مصوبه شماره 118646؍ت57915هـ- 17؍10؍1399 نموده و با توجه به سنواتی بودن قانون بودجه و احکام مقرر در آن حکم مندرج در بند (د) تبصره 6قانون بودجه سال 1399 کل کشور را ناظر بر سال 1399 تعریف نموده و بر اساس آن طبق بند 2 مصوبه شهرستان های غیر برخوردار از اشتغال در سال مذکور را تعیین کرده است. همچنین دولت در این مصوبه در مقام بیان بهره مندی از امتیازات برای طرح هایی برآمد که مشخصاً از ابتدای سال 1399 به بهره برداری می رسند یا مجوز تاسیس می گیرند و لذا اساساً مصوبه مزبور در مقام بیان حصر، تحدید و تعیین تکلیف برای سایر طرحها که در سالهای قبل به بهره برداری رسیده یا مجوز تاسیس گرفته بودند، نبوده است، چرا که تکلیف مقرر در قانون بودجه سال 1399 اجازه تعیین این شاخص ها را به دولت داده بود و هیات وزیران نمی توانست بدون اجازه قانونگذار و خارج از حدود اختیارات خود آن را معطوف به گذشته نماید. شایان ذکر است که نظر به تکرار مقرره جزء 1 بند (د) تبصره 6 قانون بودجه سال 1399 در جزء 1 بند (د) تبصره 6 قانون بوجه سال 1400 کل کشور و تجویز دوباره تعیین شاخص ها از سوی دولت، هیات وزیران در جلسه مورخ 15؍2؍1400 نیز اقدام به وضع تصویب نامه شماره 16197؍ت58753هـ با موضوع تعیین شهرستانهای غیر برخوردار از اشتغال نموده است که این مطلب خود موید تکلیف هر ساله دولت بر تعیین شاخص های مزبور در چارچوب قانون بودجه سالانه و عدم تسری احکام مقرر در قوانین بودجه سنواتی به سالهای ماقبل و مابعد است.
ضمناً مطابق جزء 1 بند (د) تبصره 6 قانون بودجه سال 1399 سازمان برنامه و بودجه کشور موظف گردید علاوه بر نرخ بیکاری که در قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور ذکر شده است سایر شاخص های مرتبط به تعیین مناطق و شهرستانهای غیر برخوردار را با مشارکت دستگاه های ذیربط به هیات وزیران پیشنهاد دهد. بر همین اساس با بررسی های کارشناسی و برگزاری جلسات متعدد در کمیسیونهای تخصصی دولت، علاوه بر نرخ بیکاری سایر شاخصها نیز مطابق الگوی موجود ملاک عمل قرار گرفت. لذا با توجه به اینکه شاخص های جدید مبنای محاسبه تعیین مناطق و شهرستانهای غیر برخوردار در سال 1399 قرار گرفته و در سال های قبل صرفاً نیز بیکاری ملاک عمل بوده است، لذا عبارت « از ابتدای سال 1399» به منظور اجرای مفاد قانون بودجه سال 1399 و تاکید بر تاثیر شاخص های جدید قید گردیده است. لذا با توجه به اولویت اجرای قانون لاحق (قانون بوجه سال 1399) نسبت به قانون سابق ( قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور) عبارت ذکر شده هیچ گونه منافاتی با اهداف قانونگذار ندارد."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 5؍11؍1400 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
براساس جزء 1 بند (پ) ماده 32 قانون احکام دایمی برنامههای توسعه کشور مصوب سال 1395 : «شهرستانهایی که نرخ بیکاری آنها بالاتر از میانگین نرخ بیکاری کشور می‌باشد به عنوان مناطق غیربرخوردار از اشتغال تعریف می‌شوند. این مناطق با پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و تصویب هیات وزیران در سال اول و نیز ششم هر دهه تعیین میشود» و به موجب جزء 1 بند (د) تبصره 6 قانون بودجه سال 1399 کل کشور نیز مقرر شده است که : «متن زیر به جزء (1) بند (پ) ماده (32) قانون احکام دایمی برنامههای توسعه کشور اضافه میشود : « شاخصهای مناطق و شهرستانهای غیربرخوردار از اشتغال موضوع این جزء با پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه کشور به تصویب هیات وزیران می‌‌رسد.» با توجه به اینکه تصویب‌نامه شماره 118646؍ت57915-17؍10؍1399 در جلسه مورخ 14؍10؍1399 هیات وزیران و به پیشنهاد وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان برنامه و بودجه کشور و برمبنای جزء 1 بند (د) تبصره 6 قانون بودجه سال 1399 کل کشور تصویب شده خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات هیات وزیران نیست و ابطال نشد./
حکمتعلی مظفری
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
