بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 140009970905812675 الی 140009970905812678
تاریخ دادنامه: 14؍10؍1400
شماره پرونده: 9901523
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: خانم زهرا حسین پور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 5 بخشنامه شماره 93770؍98؍900-15؍7؍1398 رییس سازمان بهزیستی کشور
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند 5 بخشنامه شماره 93770؍98؍900-15؍7؍1398 رییس سازمان بهزیستی کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
" اینجانب در سال 88 مرکز مددکاری بهزیستی تاسیس کرده ام؛ در حال حاضر سازمان تصمیم به تاسیس «مراکز مثبت زندگی» کرده و از افرادی که مرکز دارند خواسته مجوز این مرکز را اخذ کنند در غیر این صورت به مراکز قبلی اعتباری تعلق نمی گیرد؛ اینجانب مراحل اولیه ثبت مرکز را انجام داده و در مرحله مصاحبه امتیازات لازم را کسب کرده و تایید شده ام اما چون برادرم در شهرستان دیگری غیر از محل فعالیت بنده رییس بهزیستی است مشمول بخشنامه تعارض منافع شده ام در حالی که برادرم 5 سال بعد از افتتاح مرکز بهزیستی کارمند بخش دولتی شده است؛ با توجه به اینکه بند 1 این بخشنامه مغایر با اصل 28 قانون اساسی است تقاضای ابطال آن را دارم. "
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی خانم زهرا حسین پور ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره 99-1523-2 تا 4- 26؍6؍1399 ثبت دفتر هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری شده توضیح داده است که:
" در خصوص رفع نقص پرونده اینجانب مربوط به بند 1 بخشنامه شماره 93770؍98؍900- 15؍7؍1398 می‌‌باشد در خصوص بند 2 اینجانب نه وکیل حقوقی می باشم و نه اطلاع کاملی از قوانین دارم ولی تا آنجا که می‌‌دانم این بخشنامه مغایر با اصل 28 قانون اساسی که مبتنی بر آزادی انتخاب شغل است می باشد. من این شغل را 14 سال پیش با علاقه شخصی شروع کرده ام و کارم نیز غیردولتی بوده و در تمامی این سالها با جان و دل کار کرده ام و فرصت های شغلی زیادی را از دست داده ام. در حال حاضر من در یک شهر مرکز بهزیستی غیردولتی دارم و همان طور که می دانید روال اداری هر شهر از شهر دیگر مجزاست تعارض منافع می شود برای افرادی که با هم زندگی می کنند مثل زن و شوهر یا پدر و فرزند مجرد نه خواهر و برادر متاهل که جدا از هم در دو شهر متفاوت زندگی و کار می کنند، خواهشمندم رسیدگی بفرمایید. "
متن بخشنامه مورد شکایت به شرح زیر است:
" مدیران کل محترم بهزیستی استان ها
با احترام، پیرو بخشنامه شماره 93035؍98؍900-14؍7؍1398، با عنایت به لزوم برخی تغییرات لازم در مفاد بخشنامه مذکور، ضمن انجام اصلاحات ذیل تاکید می نماید بخشنامه حاضر ملاک عمل و اقدام می باشد. در راستای اجرای سیاستهای کلان سازمان، ضـمن تاکید هر چه بیشتر بر مدیریت تعارض منافع و شـفاف سازی فعالیت های جاری، برابر مصوبه هجدهمین جلسه شورای معاونین سازمان مورخ 12؍6؍1398، مقتضی است دستور فرمایید نسبت به انجام موارد ذیل اقدام لازم معمول گردد.
1- از تاریخ ارسال این بخشنامه، از صدور هرگونه موافقت اصولی، پروانه فعالیت و پروانه تاسیس مراکز بهزیستی مندرج در بندهای 13 گانه ماده 26 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت برای اشخاص ذیل خودداری گردد:
رییس و معاونین سازمان، مشاوران رییس و مشاوران معاونین سازمان، مدیران کل ستادی و استانی، معاونین و مشاورین مدیران کل ستادی و استانی، روسای بهزیستی شهرستانها و معاونین ایشان، کارشناسان ناظر و کارشناسان مسیول، مدیرکل حراست، معاون و کارشناسان مربوطه، مـدیرکل مـدیریت عملکرد، معاون و کارشـناسان مربوطه، روسای واحـد های اداری مالی و اشـتغال، مسیولان و کارشـناسان مدیریت عملکرد، مسیولان و کارشناسان حراست، مدیرکل حقوقی و کارشناسان مربوطه و مسیولان امور حقوقی و کارشناسان آنها در بهزیستی سراسر کشور.
2- چنانچه افراد فوق الذکر در حال حاضـر مجوز فعالیت از بهزیستی اسـتان مربوطه و یا بهزیستی کشور را دارند، باید نسبت به واگذاری امتیاز مرکز در حال فعالیت خود، حـداکثر ظرف مدت 3 ماه، به موسسات خیریه ای که قبل از تاریخ ابلاغ این بخشنامه به ثبت رسیده اند، اقدام و در صورت عدم تمایل به واگذاری مرکز می بایست از سمتهای مذکور کناره گیری نمایند.
3- عضویت افراد مورد اشاره در بند 1 در موسسات خیریه در قالب هیات امنا، هیات مدیره و مدیرعامل ممنوع بوده و چنانچه در هیات امناء، هیات مدیره و یا مدیرعامل موسسه یا موسسات خیریه عضویت دارند می بایست از عضویت مذکور کناره گیری نمایند.
4- افراد مورد اشاره در بنـد 1 می بـایست از هرگونه فعـالیت (تخصصـی، اداری، خـدماتی و …) در مراکز غیردولتی (مراکز حقیقی یا حقوقی) سازمان بهزیستی تحت عنوان مسیول فنی، به صورت تمام وقت و یا پاره وقت خودداری نمایند.
5- صدور مجوز برای بستگان درجه یک افراد ذکرشده در بند 1 شامل پدر، مادر، خواهر، برادر، پسر، دختر و همسر ممنوع می باشد.
6- از تاریخ ابلاغ این بخشنامه، نامه شماره 15422؍92؍700-17؍2؍1392 کان لم یکن تلقی می گردد.
مسـیولیت نظارت بر حسن اجرای این بخشنامه در سطح کشور به عهده معاونین و مدیران ستادی و در سطح استانها به عهده مدیران کل استانی می باشد. لازم به ذکر است کمیته ای به سـرپرستی مدیرکل دفتر مدیریت عملکرد متشـکل از مدیر دفتر مرکزی حراست و معاون مشارکتهای مردمی توانمنـدسازی و امور مجلس سازمان، مسـیولیت نظارت عالی بر اجرای مفاد این بخشـنامه را بر عهـده خواهنـد داشت و ضروری است مدیران کل استانی گزارشی از روند اجرای این بخشنامه را در دوره های سه ماهه به کمیته مذکورارسال نمایند. -معاون وزیر و رییس سازمان بهزیستی کشور "
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل امور حقوقی سازمان بهزیستی کشور به موجب لایحه شماره 86267؍99؍900- 28؍7؍1399 توضیح داده است که:
" 1- سازمـان بهزیستی کشور درجهت تحقق مفاد اصول 21 و 29 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و به منظور تـامین موجبـات برنـامه ریزی، هماهنگی، نظارت وارزشـــیابی و تهیه هنجارها و اســـتانـداردهای خـدماتی و توســعه دامنه اجرای برنامه های بهزیستی در زمینه حمایت خانواده های بی ســرپرست و نیازمنـد و ارایه خـدمات مختلف به کودکان و تدارکات امکانات پیشـگیری و توان بخشـی حرفه ای و اجتمـاعی معلولین جســـمی و روانی و تجـدیـد تربیـت منحرفیـن اجتمـاعی و حمـایت و نگهـداری از کـودکـان و اطفـال بی ســـرپرست و معلـولین غیرقابل توانبخشـی و سالمنـدان نیازمنـد و آموزش نیروی انسانی خدمات بهزیستی و توانبخشــی و تامین موجبات تشویق، جلب مشــارکت و فعـالیت گروهی داوطلب و موسـسات غیر دولـتی و به موجب لایحه قـانونی راجع به تشـکیل سازمـان بهزیستی کشور مصوب 24؍2؍1359 شورای عـالی انقلاب تشکیل شده است.
2- با اسـتناد به ماده 26 قـانون تنظیم بخشـــی از مقررات دولت مصوب 27؍11؍1380 مجلس شورای اسلامی کـه در مـاده 122 قانون برنامه پنجساله شــشم توسـعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسـلامی ایران نیز تنفیـذ شـده است سازمـان بهزیسـتی کشور موظف است پس از بررســـی هـای کارشناســی برای متقاضیان فعالیت:
1-تاسیس مهدهای کودک
2- تاسیس مراکز نگهداری شبانه روزی کودکان بی سرپرست و خیابانی
3-تاسیس خانه سلامت دختران و زنان
4-تاسیس مجتمع ها و مراکز خدمات بهزیستی
5-تاسیس کلینیک و اورژانس های مددکاری اجتماعی
6-تاسیس مراکز خدمات مشاوره اجتماعی
7-تاسیس مراکز توانبخشی معلولین
8-تاسیس مراکز حرفه آموزی
9- تاسیس مراکز توانبخشی و نگهداری سالمندان
10- تاسیس مراکز توانبخشی و درمانی بیماران روانی مزمن
11-تاسیس مراکز خدمات مشاوره ژنتیک
12- تاسیس مراکز درمانی و بازتوانی معتادین
13-تاســیس انجمن ها و موســسات غیر دولتی و خیریه که در راسـتای اهداف سازمان بهزیستی کشور فعالیت می‌‌نماینـد، پروانه فعـالیت صـادر نمـایـد و همچنین سازمـان بهزیستی مجـاز است در مقابل صـــدور پروانه برای آن تعـداد از فعالیت هایی که جنبه انتفاعی دارند براســــاس تعرفه های که توســـط سازمـان بهزیستی کشور تعیین و به تصــویب هیـات وزیران می رســــد، وجوهی را به عنوان هزینه صـــدور یـا تمـدیـد پروانه فعـالیت دریافت و به حسـاب درآمـد عمومی کشور (نزد خزانه داری کـل) واریز نمـایـد. همه سـاله معـادل وجوه واریزی از محل ردیف اعتباری که در قوانین بودجه سالانه پیش بینی می گردد در اختیارسازمان بهزیستی قرار می گیرد تا در جهت نگهـداری و اداره مراکز تحت پوشش خود هزینه نماید.
3- با اسـتناد به جزء 8 بنـد (پ) ماده 58 قـانون احکام دایمی برنامه های توســـعه کشور مصوب 20؍1؍1396 مجلس شورای اسـلامی سازمان بهزیستی کشور متولی سلامت اجتماعی بـا رویکرد پیشـگیری از آسـیب های اجتمـاعی و مـداخله در بحران هـای اجتمـاعی، ارایه خـدمـات حمایتی و توانبخشـی به کلیه معلولان، مددجویان و گروه های آسـیب پذیر از قبیل زنان، کودکان، سالمندان نیازمند جامعه می باشد. همچنین مرجع صدور پروانه تاسـیس و فعالیت در امور زیر می باشـد: مهدهای کودک، مراکز نگهداری شـبانه روزی کودکان بی سـرپرست و خیابانی، خانه سلامت دختران و زنان، مجتمع ها و مراکز خدمات بهزیستی، کلینیک ها و اورژانس های مددکاری اجتماعی و روانشناســی، مراکز خدمات مشاوره اجتماعی و روان شـناختی اجتماعی، مراکز توانبخشـی معلولان، مراکز حرفه آمـوزی معلولان، مراکز توانبخشی و نگهداری سالمندان، مراکز توانبخشـی و درمانی بیماران روانی مزمن، مراکز خدمات مشاوره ژنتیک، مراکز درمـانی و بـازتوانی معتادان و نیز انجمن ها و موســسات غیردولتی و خیریه که در راســتای اهـداف سازمان بهزیستی کشور فعالیت می کنند می باشد.
4-بر اساس ماده 87 قانون مدیریت خدمات کشوری ساعات کار کارمندان دولت چهل و چهار ساعت در هفته می‌‌باشـد و ترتیب و تنظیم ساعات کار ادارات با پیشـنهاد سازمان امور اسـتخدامی کشور و تصویب هیات وزیران تعیین می گردد و تغییر ساعات کار کارمندان در موارد ضــرور با رعایت ســقف مذکور با دسـتگاه ذی ربط می‌‌باشــد و همچنین بر اساس ماده 90 همان قانون کارمندان دســتگاه های اجرایی موظف می باشند وظـایف خود را بـا دقت، سـرعت، صـداقت، امانت، گشاده رویی، انصاف و تبعیت از قوانین و مقررات عمومی و اختصاصـی دسـتگاه مربوطه انجام دهند و در مقابل عموم مراجعین بطور یکسان و دســتگاه ذی ربط پاسـخگو باشند و هرگونه بی اعتنایی به امـور مراجعین و تخلف از قوانین و مقررات عمومی ممنوع می باشـد، اربـاب رجـوع می تواننـد در برابر برخورد نامناسـب کارمندان با آنها و کوتاهی در انجام وظایف به دسـتگاه اجرایی ذی ربط و یا به مراجع قانونی شکایت نمایند.
5- بر اساس بنـد (الف) ماده 1 قانون ارتقاء سلامت نظـام اداری و مقابله با فساد مصوب 29؍2؍1390 مجلس شورای اسلامی، فسـاد در این قـانون هرگونه فعل یا ترک فعلی است که توسط هر شـخص حقیقی بـا هـدف کسب هرگونه منفعت یا امتیاز مســتقیم یا حقوقی به صورت فردی، جمعی یـا سازمـانی که عمـدا غیرمســتقیم برای خود یـا دیگری، با نقض قوانین و مقررات کشوری انجام پـذیرد یا ضــرر و زیانی را به اموال، منافع، منابع یا سلامت و امنیت عمومی و یـا جمعی از مردم وارد نمـایـد نظیر رشــاء، ارتشـاء، اختلاس، تبانی، سوءاســتفاده از مقام یا موقعیت اداری، سیاسی، امکانات یا اطلاعات، دریـافت و پرداختهای غیرقانونی از منابع عمومی و انحراف از این منابع به سـمت تخصیص های غیرقانونی، جعل، تخریب یا اختفاء اسناد و سوابق اداری و مالی می باشد.
6-همانگونه که بیان شـد بر اساس ماده 87 قانون مـدیریت خدمات کشوری ساعات کار کارمندان دولت چهل و چهار ساعت در هفته می باشـد و همچنین بر اساس ماده 90 همان قانون کارمندان دستگاه های اجرایی موظف می‌‌باشــند وظایف خود را بادقت، سرعت، صداقت امانت، گشاده رویی، انصاف و تبعیت از قوانین و مقررات عمومی و اختصاصـی دسـتگاه مربوطه انجام دهند و در مقابل عموم مراجعین بطور یکسان و دستگاه ذی ربط پاسـخگو باشند و هرگونه بی اعتنایی به امور مراجعین و تخلف از قوانین و مقررات عمومی ممنوع می باشــد و همچنین بر اساس ماده 1 قانون ارتقاء سلامت نظـام اداری و مقـابله با فساد مصوب 29؍2؍1390 مجلس شورای اسلامی فساد در این قانون هرگونه فعل یا ترک فعلی است که توسط هر شـخص حقیقی یا حقوقی، صورت فردی، جمعی یا سازمانی که عمدا و با هدف کسب هرگونه منفعت یا امتیاز مســتقیم یا غیرمستقیم برای خود یا دیگری، با نقض قوانین و مقررات کشوری انجام پذیرد.
7-در همین راستا و با توجه به بخشنامه شماره 93035؍98؍900-14؍7؍1398 ریاست سازمان بهزیستی کشور و به منظور جلوگیری از تخلفـات قـانونی بیـان شــده رییس و معـاونین سازمان بهزیستی، مشاوران رییس و مشاوران معـاونین سازمان بهزیستی، مـدیران کل ســتادی و اســتانی، معاونین و مشاورین مـدیران کل سـتادی و اســتانی، روسای بهزیستی شهرسـتان ها و معاونین ایشان، کارشـناسان ناظر و کارشناسان مسیول، مدیرکل حراست، معاون و کارشناسان مربوطه، مدیرکل مدیریت عملکرد، معاون و کارشناسان مربوطه، روسای واحدهای اداری مالی و اشـتغال، مسیولان و کارشــناسان مدیریت عملکرد، مسیولان و کارشـناسان حراست، مدیرکل حقوقی و کارشـناسان مربوطه و مسیولان امور حقوقی و کارشـناسان آنها در بهزیستی سراسـر کشور از تاریـخ ارسال این بخشــنامه از صدور پروانه تاسـیس مراکز بهزیستی برای این اشخاص خودداری می گردد و در صورت داشـتن مجوز این افراد می‌‌بایست ظرف مدت 3 ماه نســبت به انتقال امتیاز خود به موسـسات خیریه ایی که قبل از تاریخ این بخشنامه به ثبت رسیده اقدام نماید.
با توجه به اینکه افراد احصاء شده در بخشــنامه شـماره 93035؍98؍900-14؍7؍1398 ریاست سازمان بهزیسـتی به اطلاعات، قـدرت و منـابع مـالی دسترسـی داشـته، در راسـتای اجرای قوانین، ریاست سازمـان بهزیستی به منظور جلوگیری از هرگونه فســاد اداری و ایجـاد هرگونه رانت و ارتباط و همچنین بســتن گلوگاه های فساد اداری اقـدام به صــدور این بخشـنامه کرده است تا کارمنـدان برابر قانون در ساعات اداری در محل کار خود حضور داشــته و در چارچوب قوانین به ارایه خدمات به اشـخاص اقدام نمایند و در صورتی که این افراد دارای پروانه فعـالیت از سازمان بهزیستی باشــند با توجه به ســمت و پست سازمانی و اداری خود، نظارت و بازرسـی به منظور تشـخیص میزان عملکرد و خـدمات رسانی و گزارش گیری از این مراکز خـدمات رسانی ویژه که از وظایف حـاکمیتی می‌‌باشــد کاهش یافته و باعث پـدیـد آمـدن فساد مالی، انتفاع از منابع کشور توسط اشــخاص خاص و پایین آمـدن سـطح رضایت منـدی افراد از خـدمات مراکز دارای مجوز از سازمان بهزیستی می شود.
9-نظر به اینکه تضـاد منافع یکی از شاخصه های مهم فساد در نظام اداری تلقی می شود و اشـخاص ممنوع شده در این بخشـنامه یا بسـتگان ایشان بعضا از نظر مالی یا حرفه ای و شغلی از تصمیمات، اقدامات یا دسـتورات ایشـان به نحو ناروا منتفع می شونـد و از طرفی وظایف نظارتی یا محاســباتی متوجه خود شــخص مشـمول این بخشـنامه یا اموال او یا بسـتگان او با مراکز و موسساتی می باشد که وی در آن به میزانی سهم دارد یا این اشخاص یا بستگان آنها مدیرعامل یا عضو هیات مدیره موسـسات می باشند یا بخشی از سرمایه مراکز یا موسسات متعلق به بستگان ایشان می باشد یا بعضا شـخص عهده دار وظایف نظارتی یا محاسباتی همزمان عضو یا بازرس یا حسابرس یا مشاور شخص حقوقی مورد نظـارت یا محاسـباتی می باشـد و در هر حال امکان تصـمیم یا اقـدام بی طرفانه در خصوص وظایف نظارتی خود ندارنـد لـذا به نظر می رسـد اشــخاص مـذکور ممکن است عمـدا موقعیت هایی ایجاد کننـد یا بطور ناخواســته با موقعیت هایی مواجه شوند که منافع شخصــی آنها در تعارض با منافع عمومی قرار گیرد و در نتیجه این تعارض، تامین منافع شخصی برمنافع عمومی ترجیح داشته می شود یا بر آن تاثیر ناروا می گـذارد. از طرفی با عنایت به وظایف و اختیارات کنترلی، نظارتی، بازرســی، محاســباتی، بعضا امور متقاضیان ارزیابی، ارزشیابی و ممیزی و صدور مجوز اشـخاص احصاء شده در بخشنامه و از طرف دیگر بعضا امور متقاضیان خدمت را به مراکز یا موسـسات خصوصــی یا هر مرکزی که در آن ســهیم یا ذینفع هســتنـد ارجاع می دهند و همچنین اختیـار اعطـای کمـک به افراد، مراکز و موســسـات غیر دولـتی برخوردارنـد و این امر موجبـات فسـاد گسترده را در نظـام اداری فراهم می‌‌نمایـد لـذا به منظور پیشــگیری از تعارض و تضاد منافع و نحوه رفتار بی طرفانه در وضـعیت‌‌های تعارض منافع و همچنین ایجـاد فرصت هـای شـغلی برای جوانان تحصـیل کرده و از طرفی اختیار مـدیریتی رییس سازمان بهزیستی کشور در تعیین و انتصـاب مـدیران میـانی چنین تصــمیمی با اجماع در شورای معاونین سازمان تصویب و از طرف رییس سازمان بهزیستی کشور ابلاغ شده است.
بـا عنـایت به موارد مطروحه و دفـاعیـات قـانونی صورت گرفته تقاضای صــدور رای مبنی بر بی حقی خواهان ها مورد استدعا می باشد. "
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 14؍10؍1400 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
نظر به اینکه اطلاق حکم مقرر در بند 5 بخشنامه شماره 93770؍98؍900-15؍7؍1398 رییس سازمان بهزیستی کشور مبنی بر عدم صدور مجوز برای بستگان درجه یک حایزین سمتهای ذکرشده در بند 1 بخشنامه (شامل پدر، مادر، خواهر، برادر، پسر، دختر و همسر)، بدون در نظر گرفتن حقوق افرادی که پیش از این و به موجب مقررات حاکم، مجوز مراکز مذکور را اخذ کرده‌اند، با حقوق مکتسبه گروه اخیر منافات دارد، بنابراین بند 5 بخشنامه مزبور خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود./
حکمتعلی مظفری
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
