بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 140009970905812560
تاریخ دادنامه: 7؍10؍1400
شماره پرونده: 0001105
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای علی اصغر کاشفی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تصویب نامه شماره 24015؍ت58816هـ- 4؍3؍1400 هیات وزیران
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تصویب نامه شماره 24015؍ت58816هـ- 4؍3؍1400 هیات وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
" این مقرره مخالف دادنامه شماره 1028-30؍9؍1399 هیات عمومی دیوان عدالت اداری می‌باشد، زیرا سازمانهای مناطق آزاد تجاری-صنعتی منحصراً طبق قانون کار و قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی اداره میشوند لذا توافق مخالف، متجاوز یا مضیق از آن ممکن نیست و هر امر به ماموریتی در نظام استخدامی، با وجود امکان در نظام استخدامی دستگاه مامور پذیرنده، قابل تحقق است. بر اساس بند (الف) ماده 112 قانون برنامه پنجم تنفیذ شده در بند (الف) ماده 65 قانون احکام دایمی توسعه، از سال 1390 سازمان های مناطق آزاد تجاری- صنعتی منحصراً طبق قانون کار و قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی اداره می شوند.مرجع تعیین حقوق و مزایای کارمندان برابر مقررات قانون مدیریت خدمات کشوری براساس پیشنهاد سازمان امور اداری و استخدامی و برنامه و بودجه برعهده هیات وزیران است درحالی‌که برابر ماده 41 قانون کار وظیفه تعیین میزان حداقل مزد کارگران براساس خصایص پیش‌بینی‌شده قانونی برعهده شوراهای عالی کار قرارداد شده و از جمع این موارد در خصوص مامورین ناممکن است. شاغلین مناطق آزاد تجاری-صنعتی، حسب صراحت قانون کارگر محسوب میشوند و با توجه به اینکه مشمولین قانون مدیریت خدمات کشوری کارمند محسوب میشوند، ماموریت از جایگاه کارمندی و کارگری فاقد امکان و موضوعیت است، زیرا که طبقه‌بندی مشاغل و احراز آن در قانون مدیریت خدمات کشوری با طبقه‌بندی مشاغل و شرایط احراز کارگری در قانون کار اساساً متفاوت است. لذا همان‌طور که در رای دادنامه وحدت رویه شماره 40-4؍2؍1391 هیات عمومی دیوان عدالت اداری تصریح شده تبدیل وضعیت از کارگری به کارمندی صرفاً به طریق آزمون یعنی استخدام جدید ممکن است و در موضوع متنازع‌فیه نیز این امر جاری است به عبارتی امکان ماموریت از جایگاه کارمندی به کارگری و بلعکس ممکن نیست.
با توجه به مقررات حاکم بر استخدام کارمندان و همچنین مقررات حاکم بر عملکرد کارگران امکان ماموریت کارمندان به سازمانهای مناطق آزاد نمی‌تواند تکلیفی برای این سازمان‌ها در پذیرش مامور ایجاد کند. لذا مصوبه طرف شکایت از این حیث نیز خارج از حدود اختیارات خود، مازاد بر حکم مقنن در بند (الف) ماده 65 قانون احکام دایمی توسعه می‌باشد. در ماده 188 قانون کار آمده است: « اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قوانین و مقررات خاص استخدامی و …، مشمول مقررات این قانون نخواهند بود.» از آنجا که اشخاص در قوانین در دو تعریف حقیقی و حقوقی معنا یافته اند، بنابراین با در نظر گرفتن الزام اداره سازمان های مناطق آزاد، بر اساس قانون کار، اما شخص حقوقی دستگاه مامور دهنده و نیز مامور وی که قصد ماموریت به سازمان مناطق آزاد را دارد. تجویز به پرداخت مبتنی بر نظام پرداخت دستگاه مبدا مصرح در تصویب‌نامه معترض‌عنه مخالف با حصر پرداخت‌های مبتنی بر قانون کار بنا به الزام اداره کارگاه سازمان منطقه آزاد، مبتنی بر این قانون است. نظام رسیدگی به تخلفات کارگران در قانون کار شورای انضباطی موضوع ماده 27 قانون کار است، درحالی‌که کارمندان تابع قانون رسیدگی به تخلفات اداری هستند و وفق ماده 18 قانون کار از این قانون مستثنی هستند امکان اعزام مامور مشمول قانون مدیریت به سازمان منطقه آزاد که تابع قانون کار است عملاً منجر به تغییر نظام رسیدگی بـه تخلفات آن خواهد شد. درحالی‌که صرفاً مشمولین قانون کار از رسیدگی در هیات‌های موضوع قانون رسیدگی به تخلفات اداری مستثنی شده‌اند. با توجه به اینکه از حیث پرداخت کسورات بازنشستگی کارمندان تابع صندوق بازنشستگی کشوری هستند مدت ماموریت در سازمانهای منطقه آزاد، الزاماً وفق قانون کار و قانون تامین اجتماعی، به تادیه کسورات به صندوق تامین اجتماعی خواهد شد و پرداخت در این مدت ماموریت به ایشان ایجاد خلاء خدمتی از حیث کسورات بازنشستگی در حق صندوق بازنشستگی کشوری خواهد شد. برابر ماده 105 قانون مدیریت خدمات کشوری منظور از سابقه خدمت در این قانون برای بازنشستگی، آن مدت از سوابق خدمت کارمندان می‌باشد که در حالت اشتغال به صورت تمام وقت انجام شده و کسور مربوط را پرداخت نموده یا می‌نمایند… با توجه به اینکه شاغلین مناطق آزاد کارگر محسوب میشوند، بنابراین اقدام به اعزام کارمند به ماموریت در کارگاه‌های قانون کار و تصدی مشاغل کارگری، ایشان را از حالت کارمندی به کارگری تبدیل می‌نماید و به تبع آن سوابقشان حسب ماده یادشده حتی در صورت پرداخت کسورات کارمندی محسوب نمی‌شود. اگرچه در ماده 121 قانون مدیریت وضع آیین نامه ماموریت به سایر دستگاه های اجرایی بر اساس مصوبه هیات وزیران دانسته شده اما این آیین نامه نباید متعرض به قوانین استخدامی دیگر شده و برای آنها و تابعینشان تکلیف ایجاد نماید. در ماده 7 آیین نامه موضوع ماده 121 قانون مدیریت، ماموریت کارمند رسمی یا پیمانی از یک دستگاه اجرایی مشمول قانون به دستگاه های اجرایی مستثنی شده در ماده 117 قانون با حفظ پست سازمانی و … پیش بینی شده است. در واقع طرف شکایت با آوردن سازمان های مناطق آزاد در مصوبه معترض عنه خود به عنوان تبصره ماده 7 آیین نامه ماده 121 آنها را مشمول ماده 117 قانون مدیریت دانسته است. لذا با توجه به مراتب فوق و سایر ایرادات قانونی موجود عملاً امکان ماموریت کارمندان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری به کارگاه‌های تابعه قانون کار از جمله سازمانهای مناطق آزاد تجاری-صنعتی ماهیتاً و شکلش ممکن نبوده و از سوی دیگر اقدام به مصوبه فوق عملاً موجبات خنثی کردن دادنامه صدرالذکر هیا عمومی دیوان عدالت اداری را فـراهم می‌سازد و لذا ابطال مصوبه فوق را تقاضا نموده است. "
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" وزارت امور اقتصادی و دارایی- سازمان اداری و استخدامی کشور- دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی
هیات وزیران در جلسه 2؍3؍1400 به پیشنهاد شماره 8879- 26؍2؍1400 سازمان اداری و استخدامی کشور و به استناد اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب کرد: متن زیر به عنوان تبصره 3 به ماده 7 آییننامه اجرایی تبصره 2 ماده 21 و ماده 121 قانون مدیریت خدمات کشوری موضوع تصمیم نامه شماره 20461؍44295- 31؍1؍1389 و اصلاحات بعدی آن، موضوع تصویب نامه های شماره 241084؍ت45538ک- 25؍10؍1389 و 158179؍ت48187هـ- 14؍8؍1391 الحاق می شود:
تبصره 3- ماموریت کارمندان دستگاه های اجرایی به سازمان های مناطق آزاد تجاری- صنعتی، بدون حفظ پست سازمانی و با دریافت حقوق و مزایا بر اساس سطح پست سازمانی مورد تصدی سازمان مقصد از محل اعتبار سازمانهای یاد شده ومطابق قانون حاکم بر نظام پرداخت دستگاه مبدا مجاز است. در مواردی که سطح سازمانی مورد تصدی سازمان مقصد، در دستگاه مبدا وجود نداشته باشد، انطباق پست سازمانی مورد تصدی به پیشنهاد دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی، توسط شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی صورت خواهد گرفت.- معاون اول رییس جمهور "
در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاونت امور حقوقی دولت ( معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره 101723؍45955- 7؍9؍1400 توضیح داده است که:
" با بررسی و مداقه در شکایت واصله به نظر می رسد محل مناقشه برداشت شاکی از بند (الف) ماده 65 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور است که به موجب آن اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی باید منحصراً طبق قانون کار و قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی و اصلاحات بعدی آن صورت گیرد. شاکی بر اساس برداشت خود از این ماده فرض «ماموریت» به سازمان های مناطق آزاد را اساساً منتفی دانسته و به تبع آن تبصره 3 الحاقی به ماده 7 آیین نامه اجرایی تبصره 2 ماده 21 و ماده 121 قانون مدیریت خدمات کشوری به موجب مصوبه مورد اعتراض را مغایر قانون تلقی می کند. حال آن که در این باب نکات زیر قابل ذکر است:
1- مستند به ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری: « کلیه وزارتخانه ها، موسسات دولتی، موسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت های دولتی و کلیه دستگاه هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است …، دستگاه اجرایی نامیده می شوند.» همچنین وفق ماده 29 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه نیز «دستگاههای اجرایی»، «قوای سه گانه جمهوری اسلامی ایران اعم از وزارتخانه ها، سازمان ها و موسسات و دانشگاهها، شرکت‌‌های دولتی، موسسات انتفاعی وابسته به دولت، بانک ها و موسسات اعتباری دولتی، شرکت های بیمه دولتی، موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی، موسسات عمومی، بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی، مجلس شورای اسلامی، شورای نگهبان، … همچنین دستگاه ها و واحدهایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است اعم از اینکه قانون خاص خود را داشته و یا از قوانین و مقررات عام تبعیت نمایند» تعریف شده است. بر این اساس با توجه به اینکه به موجب ماده 5 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1373، ماهیت سازمان های مناطق آزاد، شرکت تعریف شده است، سازمانهای مناطق آزاد « دستگاه های اجرایی» محسوب می شوند که البته دارای قانون خاص بوده و با توجه به بند (الف) ماده 65 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور، مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری نیستند.
2- شاکی در درخواست خود بیان داشته است که شاغلین در سازمان های مناطق آزاد، به جهت شمول قانون کار بر آنها، خارج از شمول مفهوم «کارمند» موضوع ماده 7 قانون مدیریت خدمات کشوری بوده و مشمول تعریف «کارگر» مندرج در قانون کار می شوند و از این رو ماموریت افراد از دستگاه های اجرایی به سازمان های مناطق آزاد متضمن تبدیل وضعیت آنها از کارمندی به کارگری است. این در حالی است که به موجب ماده 7 قانون مدیریت خدمات کشوری « کارمند دستگاه اجرایی» عبارت است از: « فردی که بر اساس ضوابط و مقررات مربوط به موجب حکم و یا قرارداد مقام صلاحیت دار در یک دستگاه اجرایی به خدمت پذیرفته می شود.» لذا نظر به اینکه سازمانهای مناطق آزاد دستگاه اجرایی به شمار می آیند، کارکنان این دستگاه ها، حتی اگر نظام پرداخت حقوق و دستمزد متفاوتی داشته باشند و در چارچوب قانون کار با آنها از سوی مقام صلاحیتدار قرارداد کار منعقد شود کارمند دستگاه اجریی محسوب می شوند و در این باره شاهد مدعا آن است که در تبصره 4 ماده 117 قانون مدیریت خدمات کشوری نیز در تعریف مشمولین قانون کار در دستگاه های اجرایی از عبارت « کارمندانی که با رعایت ماده 124 مطابق قانون کار جمهوری اسلامی ایران در دستگاه های اجرایی اشتغال دارند»، یاد شده است.
3- بررسی قانون مدیریت خدمات کشوری مبین این مطلب است که ماموریت کارمندان رسمی دستگاه های اجرایی، صرف نظر از ماموریت آموزشی، در دو قالب کلی متصور است: الف- ماموریت از یک دستگاه اجرایی به دستگاه اجرایی دیگر، اعم از اینکه دستگاه اجرایی محل ماموریت تابع قانون مدیریت خدمات کشوری باشد یا خارج از شمول آن باشد. چه به موجب ماده 117 این قانون و چه بر اساس قوانین خاص مستثنی شده باشد. موضوع بند (د) ماده 120 قانون مدیریت خدمات کشوری. ب- ماموریت از یک دستگاه اجرایی به دستگاه های واگذار شده به بخش غیردولتی موضوع بند (هـ) و تبصره 2 ماده 21 قانون مدیریت خدمات کشوری، که در فرض اخیر نیز هر چند طبق تبصره 1 ماده مزبور « قوانین و مقررات قانون کار بر کارمندان شرکت واگذار شده اعمال می گردد»، لکن این امر نافی از آن نیست که «ماموریت کارمندان مربوط به بخش غیردولتی مجاز می باشد». لذا با توجه به مطلب اخیر ماموریت کارمند رسمی دستگاه اجرایی منصرف از قوانین و مقررات حاکم بر دستگاه محل ماموریت وی بوده و ماموریت از دستگاه های اجرایی به دستگاه هایی که حتی تابع قانون کار هستند، با ممنوعیت قانونی مواجه نیست چرا که شخص مامور کماکان مشمول قوانین دستگاه مبدا است.
4- چنانچه مصوبه مورد اعتراض، نظام پرداخت حقوق و دستمزد کارمندان مامور به سازمان های مناطق آزاد را مشمول مقررات جدیدی اعلام می نمود، با توجه به اینکه در قوانین و مقررات هیچ گونه اختیاری راجع به تغییر قانون ناظر بر مستخدم مامور در دستگاه دیگر مورد تصریح قرار نگرفته، ایراد شاکی وارد بوده در حالی که در مصوبه معترض عنه صرفاً دریافت حقوق و مزایا تابع قانون حاکم بر نظام پرداخت دستگاه مبدا دانسته شده است. لذا کارمندان مامور هر چند بر اساس سطح پست سازمانی مورد تصدی سازمان مقصد از محل اعتبار سازمان های مناطق ازاد، حقوق و مزایای خود را دریافت می کنند، اما از حیث مقررات مربوط به پرداخت حقوق و مزایا کماکان تابع قوانین دستگاه مبدا بوده و به تبع ماموریت در سازمان های مناطق آزاد، مشمول قانون کار قرار نمی گیرند.
5- برخلاف اظهارات شاکی در بند 4 دادخواست مصوبه تکلیفی برای سازمان های مناطق آزاد در پذیرش مامور ایجاد نکرده بلکه صرفاً در مقام بیان چگونگی ماموریت کارمندان دستگاه های اجرایی به سازمان های مناطق آزاد است. همچنین مصوبه مورد اعتراض نافی رسیدگی به تخلفات کارمند مامور به سازمان های مناطق آزاد بر اساس قانون رسیدگی به تخلفات اداری نیست و صرف تابعیت سازمان های مذکور از قانون کار دلالتی بر رسیدگی به تخلفات کارمندان مامور به این سازمان ها در مراجع انضباطی موضوع قانون کار ندارد.
6- ذکر این نکته نیز با توجه به اظهارات شاکی خالی از فایده نیست که درج تبصره 3 الحاقی به موجب مصوبه مورد اعتراض در ذیل ماده 7 آیین نامه اجرایی تبصره 2 ماده 21 و ماده 121 قانون مدیریت خدمات کشوری که ناظر بر ماموریت از دستگاه های اجرایی مشمول قانون به دستگاه های اجرایی مستثنی شده در ماده 117 قانون است. افاده این مطلب را نمی کند که حسب بند 13 دادخواست، هیات وزیران در رابطه با سازمان های مناطق آزاد، « با متداخل نمودن آنها در این ماده باعث توسعه دامنه ماده 117 قانون مدیریت» شده باشد که این امر « در حکم قانونگذاری است» هیات وزیران صرفاً نظر به اینکه در ماده 7 آیین نامه اجرایی، ماموریت از دستگاه های مشمول به دستگاه های مستثنی شده که غالب آنها در ماده 117 قانون مدیریت مورد اشاره قرار گرفته اند را مـوضوع حکم قرار داده بود، در صـدد آن برآمد تا در ادامه این بحـث در قالب تبصره وضعیت خاص ماموریت از دستگاه های مشمول قانون به سازمان های مناطق آزاد که به موجب بند (الف) ماده 65 قانون احکام دایمی برنامههای توسعه کشور تابع قانون مدیریت نیستند را موضوع حکم قرار دهد و ایراد حقوقی بر آن وارد نیست. "
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 7؍10؍1400 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً: براساس بند (الف) ماده 65 قانون احکام دایمی برنامههای توسعه کشور مصوب 10؍11؍1395: «… سازمانهای مناطق آزاد منحصراً براساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی و اصلاحات بعدی آن و قانون کار اداره میشوند.» ثانیاً: به موجب رای شماره 1028-30؍9؍1399 هیات عمومی دیوان عدالت اداری اعلام شده است که : «با توجه به فلسفه ایجاد مناطق آزاد تجاری و جذب سرمایه و نیروی انسانی و نظر به اینکه مناطق مذکور از شمول حاکمیت قوانین سرزمینی خارج بوده و تابع مقررات خاص اشتغال می‌باشند و مطابق ماده ۱۲ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی مصوب ۱۳۷۲ اختیار وضع مقررات مربوط به اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی به موجب آیین‌نامه‌های مصوب هیات وزیران خواهد بود و هیات وزیران مطابق اختیار قانونی مصوبه مورد شکایت را تصویب کرده است، بنابراین ماده ۱۱ و بند (ث) ماده ۱۲4 قانون استخدام کشوری و بند (د) ماده ۱۲۰ قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز ماده 5 آییننامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 13؍10؍1388 هیات وزیران، ماموریت را حالت استخدامی بیان کرده که مستخدم به طور موقت مامور به انجام وظیفه خاصی گردیده و مـاموریت کارمندان مشمـول قانون به دستگاه های دیگر مشمول قانون با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع و پرداخت حقوق و فوق العاده از دستگاه متبوع مجاز دانسته شده است و در قوانین و مقررات هیچگونه اختیاری راجع به تغییر قانون مشمول مستخدم مامور در دستگاه دیگر از جمله درخصوص حقوق و مزایا مورد تصریح قرار نگرفته که در موارد سکوت قانون اصل بر عدم اختیار است و مطابق ماده ۱۸۸ قانون کار اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قـوانین و مقررات خـاص استخـدامی مشمول مقررات قانون کار نیستند. بنا بر مراتب بند ۳ مصوبه مورد اعتراض مغایر قانون به شرح فوق‌الذکر است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود» و برمبنای رای مزبور، ماموریت کارمندان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 به دستگاههای دیگر با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع و پرداخت حقوق و فوق‌العاده از دستگاه متبوع مجاز دانسته شده و در قوانین و مقررات هیچگونه اختیاری درخصوص تغییر قانون مشمول مستخدم مامور در دستگاه دیگر از جمله در رابطه با حقوق و مزایا مورد تصریح قرار نگرفته است. بنا به مراتب فوق، تصویب‌نامه شماره 24015؍ت8816-4؍3؍1400 هیات وزیران که ماموریت کارمندان دستگاههای اجرایی را به سازمانهای مناطق آزاد تجاری- صنعتی، بدون حفظ پست سازمانی و با دریافت حقوق و مزایا براساس سطح پست سازمانی مورد تصدی سازمان مقصد از محل اعتبار سازمانهای یادشده و مطابق قانون حاکم بر نظام پرداخت دستگاه مبدا مجاز دانسته و متضمن تغییر قانون مشمول مستخدم مامور در دستگاه دیگر بوده، خارج از حدود اختیار و مغایر با قانون و مفاد رای شماره 1028-30؍9؍1399 هیات عمومی دیوان عدالت اداری است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود./
مهدی دربین
هیات عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری
