بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 140009970905812524 الی 140009970905812526
تاریخ دادنامه: 16؍9؍1400
شماره پرونده: 9900008- 9900626- 9804403
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقایان غلامعباس قربانعلی زاده، سعید سراجی و میرصفدر مجلل رستمی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 6 ماده 1 و بندهای 1 الی 8 و 10 الی 12 ماده 2 و تبصره ماده 2 از دستورالعمل اجرایی بخشودگی سود تسهیلات تا سقف یک میلیارد ریال در سال 1398 (موضوع بند «ل» تبصره 16 قانون بودجه سال 1398 کل کشور) مصوب بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران
گردش کار: آقای سعید سراجی به موجب دادخواستی ابطال بند 6 ماده 1 دستورالعمل اجرایی بخشودگی سود تسهیلات تا سقف یک میلیارد ریال در سال 1398 ( موضوع بند «ل» تبصره 16 قانون بودجه سال 1398 کل کشور) مصوب بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" به استحضار می رساند: به موجب بند (ل) تبصره 16 قانون بودجه سال 1398 مقرر شده است: « حکم تبصره 35 قانون اصلاح قانون بودجه سال 1395 کل کشور تنفیذ می شود.» برابر تبصره مذکور قانونگذار بخشودگی سود وجریمه های متعلق به تسهیلات تا یک میلیارد ریال را تجویز نموده است بر همین اساس بند 4 تبصره 35 قانون اصلاح قانون بودجه سال 1395 بیان می دارد: « بخشودگی سود تسهیلات مذکور منوط به بازپرداخت اصل تسهیلات است و کلیه جریمه های متعلق به این تسهیلات در زمان تسویه بخشوده می شود.» بنابراین در صورت بازپرداخت اصل تسهیلات، سود تسهیلات و کلیه جریمه های متعلق به این تسهیلات (وجه التزام) بخشوده می شود وقانونگذار محدودیتی یا حد نصاب خاصی در خصوص میزان بخشودگی جریمه ها ( وجه التزام) قایل نشده است و در نتیجه اضافه نمودن هرگونه محدودیت و قیدی و تضییق حکم قانونگذار خلاف مقرره مذکور می باشد. با این حال متاسفانه بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در آخرین تصمیم خود موسوم به دستورالعمل اجرایی بخشودگی سود تسهیلات تا سقف یک میلیارد ریال در سال 1398 (موضوع بند «ل» تبصره 16 قانون بودجه سال 1398 کل کشور) از حدود و اختیارات قانونی خود خارج شده و برخلاف دستور صریح و بدون ابهام قانونگذار اقدام به تضییق و محدود نمودن حکم قانونگذار نموده است.
همان گونه که ملاحظه می شود عبارت « کلیه جریمه های متعلق به این تسهیلات» در بند 4 تبصره 35 قانون بودجه سال 1395 که مجدداً به موجب بند (ل) تبصره 16 قانون بودجه سال 1398 تنفیذ شده است، اطلاق دارد و محدود ومقید به هیچ حدنصابی نشده است، اما بانک مرکزی در دستورالعمل اخیر خود در بند 1-6 جریمه تاخیر تادیه دین را به مابه التفاوت نرخ سود تسهیلات تا نرخ وجه التزام تاخیر تادیه دین تغبیر و تفسیر نموده است، بنابراین بر اساس این مقرره جریمه تاخیر تادیه دین که در حال حاضر به موجب مقررات بانک مرکزی 6 درصد (6%) می باشد باقی می ماند و مشمول بخشودگی نمی گردد که تفسیر مسلماً خلاف مقصود و نیت قانونگذار می باشد. در همین خصوص لازم به ذکر می دانم جهت تشخیذ اذهان قضات هیات عمومی دیوان عدالت اداری بیان می نمایم در دعوایی مشابه با موضوع ابطال بند 1 بخشنامه شماره 213216-1397؍6؍21 بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 2805- 25؍10؍1398 به جهت آن که مقرره مورد شکایت مخالف بند (و) تبصره 16 قانون بودجه سال 1397 کل کشور بوده است اقدام به ابطال آن نموده اند. در این دادنامه هیات عمومی دیوان عدالت اداری بیان داشته است « بنابراین مقرره مورد شکایت که عبارت جریمه را صرفاً به (مازاد مابه التفاوت نرخ وجه التزام تاخیر تادیه دین یا نرخ سود قرارداد) محدود کرده، در حکم تضییق دامنه شمول حکم قانونگذار است و بند 1 بخشنامه مورد شکایت خلاف قانون و خارج از اختیارات قانون وضع شده و ابطال می شود.» علی ایحال با عنایت به عرایض فوق الذکر و با توجه به حکم صریح قانونگذار در بند 4 تبصره 35 قانون بودجه 1395 که مجدداً به موجب بند (ل) تبصره 16 قانون بودجه سال 1398 تنفیذ شده است ابطال مقرره مورد شکایت استدعا می گردد. "
آقای میرصفدر مجلل رستمی نیز به موجب دادخواستی جداگانه ابطال قسمتی از ماده 2 دستورالعمل اجرایی بخشودگی سود تسهیلات تا سقف یک میلیارد ریال در سال 1398 ( موضوع بند «ل» تبصره 16 قانون بودجه سال 1398 کل کشور) بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" اینجانب نسبت به قسمتی از بند 6-2 دستورالعمل اولویت های بانک مرکزی به بانکهای عامل که مغایر با قانون اساسی و قانون مصوب مجلس شورای اسلامی می باشد. قانون باید کلی و عام باشد، باید شامل کلیه افراد خواهان تسویه مطالبات برای تمام پرونده ها باشد نه اینکه پرونده هایی که از سوی بانک بر روی آنها اقدام حقوقی صورت گرفته است و مغایر با کلی و عام بودن قانون می باشد و همین طور شامل کلیه افرادی که بدهکارند بشود. قبل از اینکه بانک اقدام حقوقی نماید و برای حفظ آبرو و اعتبار خودشان بخواهند تسویه نمایند باید شامل حال همه باشد. حفظ آبرو و اعتبار مسلمان از نظر فقهای گرانقدر اسلام گناهی که حرمت آن بالاتر از حرمت تخریب خانه خدا نیست این نکته مغایر با اصل قانون بخشودگی سود و جرایم می باشد که هدف قانونگذار برای همه بدهکاران بانکی می باشد نه افرادی که به زور قانون و اجبار بخواهند تسویه بدهی نمایند. بنابراین هدف قانونگذار برای تمـامی بدهکاران بانکی می باشد اگر چنین باشـد مـورد سوء استفاده بانکهای عامل قرار می گیرد و فسـادزا می باشد که با اصل 3 و 40 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مغایرت دارد. لذا ابطال ماده 2 دستورالعمل مورد درخواست اینجانب می باشد که قانون عام را تخصیص داده است و محدود به موارد خاصی نموده است که بانک با توسل به آن ماده از اعمال تبصره 35 قانون بودجه سال 1395 کل کشور خودداری می نماید. "
آقای غلامعباس قربانعلی زاده نیز به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال ماده 2 دستورالعمل مذکور را خواستار شده و اعلام کرده است که:
" احتراماً همچنان که مستحضر هستید بر اساس اجرای مفاد ماده 2 آیین نامه اجرایی تبصره 35 قانون اصلاح قانون بودجه سال 1395 کل کشور و موضوع مصوبه شماره 125579ت53288 – 3؍11؍1395 هیات دیوان و تنفیذ آن طی بند 2 تبصره 16 قانون بودجه سال 1396 بند (ط) تبصره 16 قانون بودجه سال 1397 و بند (ل) تبصره 16 قانون بودجه سال 1398 که به صورت کلی می باشد و شامل وام بنده که کشاورز ورشکسته می باشم می شود که متاسفانه بانک مرکزی با دستورالعمل اجرایی بخشودگی سود تسهیلات تا سقف یک میلیارد ریال در سال 1398 بخشودگی را در ماده 2 دستورالعمل 1398 محدود نموده و بخشودگی شامل حال اینجانب نمی گردد و این در حالیست که بانک مرکزی حق محدود کردن مصوبه مجلس شورای اسلامی را ندارد و با صدور دستورالعمل فوق به صورت غیر قانونی عمل کرده است. "
متن بندهای مورد شکایت دستورالعمل اجرایی بخشودگی سود تسهیلات تا سقف یک میلیارد ریال در سال 1398 (موضوع بند «ل» تبصره 16 قانون بودجه سال 1398 کل کشور) به شرح زیر است:
" الف- بند 6 ماده 1:
ماده 1- در این دستورالعمل عناوین ذیل در معانی مشروحه به کار می روند: … 1-6- جریمه تاخیر تادیه دین، مابه التفاوت نرخ سود تسهیلات تا نرخ وجه التزام تاخیر تادیه دین
ب- ماده 2 دستورالعمل مذکور به استثنای بند 9:
بانک عامل می تواند در صورت بازپرداخت مانده بدهی بابت اصل تسهیلات توسط مشمولین به طور یکجا و نقدی، نسبت به بخشودگی سود تسهیلات (از محل اجرای قانون) و همچنین بخشش جریمه تاخیر تادیه دین توسط خود بانک عامل، منحصراً برای مشمولین موارد قابل پذیرش ذیل اقدام نماید:
2-1- تسهیلات اعطایی یارانه ای مورد حمایت دولت بابت حوادث غیرمترقبه و مسکن روستایی و همچنین مانده مطالبات منتقل شده به حساب دولت بابت موضوع یاد شده تا سقف یک میلیارد ریال ( رقم اصل تسهیلات مندرج در قرارداد).
2-2- تسهیلات امهال شده آسیب دیدگان ناشی از حوادث غیرمترقبه مشمول بند (د) تبصره 11 قانون بودجه سال‌‌های 1393 و 1394 و بند (و) تبصره 13 قانون بودجه سال 1395 که تسهیلات آنها به دلیل حوادث قهری امهال شده و تاکنون تسویه نشده است. بر اساس قرارداد اولیه متقاضی با بانک عامل و تا سقف یک میلیارد ریال (رقم اصل تسهیلات مندرج در قرارداد).
2-3- تسهیلات طرح های پرورش میگو، صیادان و شیلات که به دلیل حوادث غیرمترقبه و بیماری نتوانسته اند نسبت به تسویه بدهی خود اقدام نمایند ( به تشخیص بانک عامل) در کلیه استانهای کشور، بر اساس قرارداد اولیه متقاضی با بانکهای عامل و تا سقف یک میلیارد ریال ( رقم اصل تسهیلات مندرج در قرارداد).
2-4- تسهیلات آسیب دیدگان ناشی از زلزله شهرستان بم که قبل از وقوع زلزله تسهیلات دریافت نموده اند (موضوع مصوبه شماره 135720؍ت51502هـ- 12؍11؍1393 هیات وزیران) تا سقف یک میلیارد ریال (رقم اصل تسهیلات مندرج در قرارداد).
2-5- تسهیلات اعطایی قبل از زلزله به آسیب دیدگان از زلزله منطقه ارسباران در سال 1391 ( با تایید شمولیت متقاضی از سوی ستاد حوادث غیرمترقبه استان) تا سقف یک میلیارد ریال (رقم اصل تسهیلات مندرج در قرارداد)
2-6- تسهیلات اعطایی به اتحادیه مرکزی تعاونی های عشایری ایران، حتی بالاتر از سقف یک میلیارد ریال(رقم اصل تسهیلات مندرج در قرارداد).
2-7- تسهیلات افرادی که حکم محکومیت آنها به دلیل عدم بازپرداخت اقساط قطعی گردیده و زندانی شده اند و تا سقف یک میلیارد ریال (رقم اصل تسهیلات مندرج در قرارداد) در خصوص تسهیلاتی که به علت عدم ایفای تعهدات اشخاص حقوقی در قبال بانک، یکی از مدیران شرکت زندانی باشد ( که بابت تسهیلات مشمول بخشودگی سود، زندانی شده اند)، بخشودگی سود تسهیلات برای این گونه موارد نیز می تواند تا سقف یک میلیارد ریال (رقم اصل تسهیلات مندرج در قرارداد) مورد اقدام قرار گیرد.
2-8- تسهیلات افراد دارای معلولیت (مطابق با تعریف معلولیت در بند (الف) ماده 1 قانون حمایت از حقوق معلولان) با معرفی از سوی سازمان بهزیستی کشور، تا سقف یک میلیارد ریال (رقم اصل تسهیلات مندرج در قرارداد) لازم به ذکر است بر اساس ماده قانونی اشاره شده، فرد دارای معلولیت، شخصی است که با تایید کمیسیون پزشکی- توانبخشی تعیین نوع و تعیین شدت معلولیت سازمان بهزیستی کشور یا انواع معلولیتها در اثر اختلال و آسیب جسمی، حسی (بینایی و شنوایی)، ذهنی، روانی و یا توام با محدودیت قابل توجه و مستمر در فعالیتهای روزمره زندگی و مشارکت اجتماعی، مواجه می باشد.
2-10- تسهیلات مسکن مهر برای هر شخصیت حقیقی و حقوقی صرفاً برای یک واحد مسکونی تا سقف یک میلیارد ریال (رقم اصل تسهیلات مندرج در قرارداد).
2-11- تسهیلات اعطایی بابت پرورش دهندگان موز گلخانه ای، پرورش دهندگان میگو، شهرکهای گلخانه ای، طرح های آب و خاک و طرح های پرورش ماهی تا سقف یک میلیارد ریال اعطایی از سوی آن بانک ( در داخل کشور)، از ارقام کمتر به بیشتر و تا سقف سهمیه ابلاغی به آن بانک را دارند.
تبصره- در صورت وجود منابع سایر موارد قابل پذیرش مشمول اجرای این قانون پس از شناسایی عنداللزوم متعاقباً توسط بانک مرکزی به بانکهای عامل ابلاغ خواهد شد."
در پاسخ به شکایت مذکور، کارشناسان اداره دعاوی حقوقی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به موجب لایحه شماره 204080؍99- 31؍6؍1399 توضیح داده اند که
" حسب تبصره 35 قانون اصلاح قانون بودجه سال 1395 به دولت اجازه داده شده است از محل حساب مازاد حاصل از ارزیابی خالص داراییهای خارجی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، پس از کسر منابع لازم برای اجرای ماده 46 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1؍2؍1394 و کسر مازاد تسعیر ناشی از منابع ارزی بلاوصول و یا بلوکه شده و یا مصادره شده بانک مرکزی و پیش بینی منابع لازم برای تامین هزینه های یکسان سازی نرخ ارزی ( در صورت اجرا)، مطالبات بانک مرکزی از بانکها را برای تسویه مطالبات قانونی این بانکها از دولت و افزایش سرمایه دولت در بانکهای دولتی و همچنین بخشودگی سود تسهیلات تا یک میلیارد ریال حداکثر تا سقف 450 هزار میلیارد ریال تسویه نماید. مطابق بند 7 ذیل تبصره 35 قانون فوق‌‌الذکر مقرر گردید، تعیین نحوه اجرای این تبصره بر اساس آیین نامه ای باشد که به پیشنهاد مشترک وزارت امور اقتصادی و دارایی سازمان برنامه و بودجه کشور و بانک مرکزی به تصویب هیات وزیران می رسد. همچنین بر اساس ماده 2 دستورالعمل اجرایی آیین نامه اجرایی تبصره 35 قانون اصلاح قانون مذکور مقرر گردید: « به بانکهای عامل اجازه داده می شود در چارچوب دستورالعملی که بانک مرکزی تهیه می کند، نسبت به بخشودگی سود تسهیلات تا یک میلیارد ریال و حداکثر تا سقف یکصد هزار میلیارد ریال اقدام نمایند.»
بر اساس بند (ل) ذیل تبصره 16 قانون بودجه سال 1398 مقرر گردید « سقف بخشودگی سود هرگونه تسهیلات با مبلغ یک میلیارد ریال و کمتر از آن مشروط به بازپرداخت اصل تسهیلات و بخشش جریمه های متعلقه، 200؍73 میلیارد ریال تعیین می شود. همچنین هر یک از مشمولین بخشودگی سود تسهیلات با مبلغ یک میلیارد ریال و کمتر از آن می توانند از زمان تصویب این قانون تا سقف یک میلیارد ریال از بخشودگی سود تسهیلات موضوع این بند استفاده کنند. بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران موظف است بدون رعایت مبلغ حداکثر مطالبات بانک مرکزی از بانکها به تفکیک هر بانک مندرج در جدول ضمیمه تبصره 35 قانون اصلاح قانون بودجه سال 1395 کل کشور به اجرای طرح بخشودگی سود تسهیلات زیر یک میلیارد ریال اقدام کند. تسهیلات اتحادیه مرکزی تعاونی های عشایری ایران در صورت بازپرداخت اصل آن، مشمول بخشودگی سود و جریمه و استفاده از مفاد این حکم می شود.» با توجه به اینکه کلیه مطالبات کمتر از یک میلیارد ریال سیستم بانکی تا سال 1395، بالغ بر 26 میلیون پرونده با مانده اصل بدهی بیش از 478؍2 هزار میلیارد ریال و سود متعلقه آن به میزان بیش از 438 هزار میلیارد ریال مشمول قانون یاد شده می گردید و با عنایت به محدودیت منابع در نظر گرفته شده در مفاد تبصره 35 قانون اصلاح قانون بودجه سال 1395 حسب مباحث مطروحه در کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی، بانک مرکزی ناگزیر شد تا موارد قابل پذیرش را در مفاد دستورالعمل اجرایی مربوطه مد نظر قرار دهد و بر همین اساس دستورالعمل مذکور در اسفند ماه سال 1395 به بانکهای عامل ابلاغ شد. ضمن اینکه در ادامه اجرای طرح نیز حسب بررسی های به عمل آمده و به مقتضای تصمیمات متخذه و منابع قابل تخصیص برای اجرای این قانون، موارد قابل پذیرش خاصی مورد تاکید قرار گرفته و به بانکهای عامل ابلاغ شد.
با عنایت به آخرین دستورالعمل اجرایی بند قانونی مذکور و با توجه به عدم تنفیذ بند قانونی یاد شده در قانون بودجه سال 1399 و توجهاً به شرایط پیش آمده مربوط به بیماری کرونا و تبعات آن در پایان سال 1398 مهلت اجرای بند قانونی مذکور تا پایان خرداد ماه سال 1399 تمدید گردید که طی نامه شماره 35626؍99- 15؍2؍1399 به بانکها عامل ابلاغ شد. ضمناً با توجه به اتمام سهمیه های اغلب بانکهای عامل و عدم تنفیذ بند قانونی یاد شده در سال جاری، هرگونه تغییر در دستورالعمل های قبلی ابلاغی بانک مرکزی، نمی تواند در سال جاری از سوی بانکهای عامل مورد اقدام قرار گیرد. با عنایت به مراتب فوق از یک سو بانک مرکزی تکلیف قانونی خود مبنی بر تدوین و ابلاغ دستورالعمل بخشودگی سود تسهیلات زیر یک میلیارد ریال موضوع تبصره 35 قانون اصلح قانون بودجه سال جاری را ایفاء نموده است. لذا توجهاً به اینکه هیچ گونه تخطی از قوانین و مقررات و قصور یا تقصیری در عملکرد این بانک وجود ندارد، صدور رای شایسته مبنی بر رد شکایت و بی حقی شاکی مورد استدعاست. "
در خصوص بند 9 ماده 2 دستورالعمل اجرایی بخشودگی سود تسهیلات تا سقف یک میلیارد ریال در سال 1398 (موضوع بند «ل» تبصره 16 قانون بودجه سال 1398 کل کشور) به جهت اینکه موضوع پیشتر در هیات تخصصی مالیاتی، بانکی دیوان عدالت اداری رسیدگی شده و به موجب دادنامه شماره 1220- 17؍9؍1399 رای به رد شکایت و عدم ابطال بند 9 ماده 2 دستورالعمل مذکور صادر شده است، بنابراین معاون قضایی دیوان عدالت اداری در اجرای ماده 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 2392- 14؍9؍1400 قرار رد شکایت به واسطه رسیدگی قبلی و انتفاء رسیدگی مجدد، صادر کرده است.
رسیدگی به تقاضای ابطال بند 6 ماده 1 و بندهای 1 الی 8 و 10 الی 12 ماده 2 و تبصره ماده 2 دستورالعمل اجرایی بخشودگی سود تسهیلات تا سقف یک میلیارد ریال در سال 1398 (موضوع بند «ل» تبصره 16 قانون بودجه سال 1398 کل کشور) مصوب بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 16؍9؍1400 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
براساس بند «ل» تبصره 16 قانون بودجه سال 1398 کل کشور مقرر شده است که : «حکم تبصره (35) قانون اصلاح قانون بودجه سال 1395 کل کشور تنفیذ می‌شود. سقف بخشودگی سود هرگونه تسهیلات با مبلغ یک میلیارد ریال و کمتر از آن مشروط به بازپرداخت اصل تسهیلات و بخشش جریمه‌های متعلّقه، هفتاد و سه هزار و دویست میلیارد ریال تعیین می‌شود. هر یک از مشمولین بخشودگی سود تسهیلات با مبلغ یک میلیارد ریال و کمتر از آن می‌توانند از زمان تصویب این قانون تا سقف یک میلیارد ریال از بخشودگی سود تسهیلات موضوع این بند استفاده کنند. بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران موظّف است بدون رعایت مبلغ حداکثر مطالبات بانک مرکزی از بانکها به تفکیک هر بانک مندرج در جدول ضمیمه تبصره (35) قانون اصلاح قانون بودجه سال 1395 کل کشور به اجرای طرح بخشودگی سود تسهیلات زیر یک میلیارد ریال اقدام کند. تسهیلات اتحادیه مرکزی تعاونیهای عشایری ایران در صورت بازپرداخت اصل آن، مشمول بخشودگی سود و جریمه و استفاده از مفاد این حکم می‌شود.» با توجه به اینکه بند (6) ماده (1) و بندهای 1 الی 8 و 10 الی 12 ماده 2 و تبصره ماده (2) از دستورالعمل اجرایی بخشودگی سود تسهیلات تا سقف یک میلیارد ریال در سال 1398 در اجرای حکم بند (ل) تبصره (16) ماده واحده قانون بودجه سال 1398 کل کشور و در راستای تخصیص عادلانه منابع موضوع بند مزبور وضع شده و صرفاً متضمن تعیین اولویتهای بخشودگی سود تسهیلات تا سقف یک میلیارد ریال در سال 1398 بوده و دایره حکم مقرر توسط قانونگذار را در بند (ل) تبصره (16) ماده واحده قانون بودجه سال 1398 کل کشور محدود نکرده و مغایرتی با قانون ندارد، بنابراین ابطال نشد./
حکمتعلی مظفری
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
