بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 2349
تاریخ دادنامه: 18/8/1400
شماره پرونده: 9901852
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای محمدرضا شیخ غلامی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای 1 و 2 مصوبه مورخ 4/10/1396 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران موضوع بخشنامه شماره 300/52264- 10/10/1396 معاون شهرسازی و معماری و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بندهای 1 و 2 مصوبه مورخ 4/10/1396 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران موضوع بخشنامه شماره 300/52264- 10/10/1396 معاون شهرسازی و معماری و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" به استحضار می رساند بعد از صدور دادنامه شماره 176- 2/3/1396 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر ابطال بند 1-3 دستورالعمل اجرایی قانون تعاریف محدوده و حریم شهر و در کمتر از 4 ماه از تاریخ صدور آن شورای عالی شهرسازی و معماری ایران ( مشتکی عنه)، در جلسات مورخ 17/7/1396 و 4/10/1396، موضوع ساماندهی محدوده و حریم روستاهای واقع در حریم شهرها را مورد بررسی قرار داده، ضمن درخواست موکد از وزارتخانه های راه و شهرسازی، کشور و بنیاد مسکن مبنی بر اقدام در اصلاح تبصره 1 ماده 3 قانون تعاریف، محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوبه جدیدی وضع می نماید که ماحصل آن تعیین حریم هر روستای واقع در حریم شهرها، حداکثر تا میزان مساحت محدوده طرح هادی همان (یک به یک) روستا و برای روستاهای 3 استان شمالی کشور (گیلان، مازندران و گلستان)، صرفاً تا 20% محدوده هر روستا می باشد. این مصوبه طی نامه شماره 300/52264- 10/10/1396 معاونت شهرسازی و معماری و دبیرخانه شورای مذکور، عنوان استانداران ابلاغ گردیده است. این در حالی است که مصوبه اخیرالذکر نیز هم از جهت شکلی و هم ماهوی، دارای اشکالات فراوان به شرح ذیل است:
با کمی تامل واضح است که با ملاحظه اینکه محدوده روستاها در طرحهای هادی روستایی، تقریباً منطبق با منطقه مسکونی روستا تعیین گردیده، لذا مصوبه مذکور صرفاً برای هر روستا به اندازه محدوده مسکونی آن روستا قایل به حریم گردیده که نه تنها مستثنیاتی برای این گونه روستاها باقی نگذاشته، بلکه عملاً بخش عمده ای از اراضی کشاورزی و باغات روستا را نیز شامل نمی گردد. این در حالی ست که با توجه به نوع کارکرد و فعالیت هر روستا که مبتنی بر کشاورزی و دامداری می باشد، لذا طبیعی است که محدوده کشاورزی و باغات هر روستا حداقل تا 5 برابر و بعضاً تا 10 برابر محدوده مسکونی روستا وسعت داشته باشد. با این توصیف در واقع اراضی کشاورزی روستاهای مجاور شهرها، در محدوده حریم شهرها قرار گرفته و کمترین آسیب آن خطر نابودی کشاورزی است. علیهذا به نظر می رسد مصوبه اخیر شورای عالی شهرسازی … با کمی تعدیل، همان مصوبه قبلی است با این تفاوت که صرفاً محدوده ای به میزان زیربنای مسکونی روستا ( محدوده طرح هادی) را به عنوان حریم پذیرفته است.
بر اساس ماده 2 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری « روستا … از لحاظ محیط زیستی (وضع طبیعی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی) همگن بوده که با حوزه و قلمرو معین ثبتی با عرفی مستقل که حداقل تعداد 20 خانوار یا صد نفر اعم از متمرکز یا پراکنده در آنجا سکونت داشته باشند و اکثریت ساکنان دایمی آن به طور مستقیم یا غیرمستقیم به یکی از فعالیت های کشاورزی، دامداری، باغداری به طور اعم و صنایع روستایی و صید و یا ترکیبی از این فعالیتها اشتغال داشته باشند». لذا روستا بدون فعالیتهای فوق معنا و مفهوم پیدا نمی کند، بنابراین از این منظر نیز با صدور دستورالعمل جدید شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، عملاً فعالیتهای اصلی روستا سخت و بعضاً غیرممکن خواهد شد. مضافاً اینکه نظارت دهیاران روستاها، بر اراضی خارج از محدوده طرح هادی روستا، غیرممکن گردیده، تبعات ناشی از ساخت و سازهای غیرمجاز گریبانگیر روستا شده، شاکله روستا با ویژگیهای خاص خود دچار تحول منفی و ناهمگونی خواهد شد.
ماده 3 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، مقرر می دارد: « دهستان کوچک ترین واحد تقسیمات کشوری است که دارای محدوده، جغرافیایی معین بوده و از به هم پیوستن چند روستا، مکان، مزرعه همجوار تشکیل می شود که از لحاظ محیط طبیعی، فرهنگی، اقتصاد و اجتماعی همگن بوده و امکان خدمات رسانی و برنامه ریزی در سیستم و شبکه واحدی را فراهم می نماید». این در حالیست که با تعیین حریم یک برابر محدوده برای روستاها، عملاً به هم پیوستگی روستاها به عنوان یک دهستان نادیده گرفته خواهد شد و روستاها، دیگر نه به صورت به هم پیوسته فعلی بلکه نقطه به نقطه در نقشه دهستان نمایان می گردد. همچنین عملاً و برخلاف ماده فوق الذکر دهستان دیگر محدوده معینی نخواهد داشت.
مطابق نامه شماره 56393- 5/4/1397 وزیر کشور و بر اساس ماده 13 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، « هرگونه انتزاع، الحاق، تبدیل، ایجاد و ادغام و نیز تعیین و تغییر مرکزیت و تغییر نام و نامگذاری واحدهای تقسیمات کشوری، به جز استان بنا به پیشنهاد وزارت کشور و تصویب هیات وزیران خواهد بود» بنابراین دستورالعمل جدید مورد شکایت خارج از حدود وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری است.
همان گونه که مستحضرید مصوبه مورد شکایت برای روستاهای دارای طرح هادی، نسبت یک به یک را تعیین نموده این در حالیست کـه روستاهـای دارای جمعیت کمتر از 20 خـانوار، دارای طرح هـادی نمی باشند که در این صورت این گونه روستاها چنانچه در حریم شهر واقع باشند، در واقع موجودیت خود را به عنوان روستا از دست می دهند. مهمتر اینکه آنچه که در دستورالعمل اخیر شورای عالی شهرسازی و معماری مبنی بر اعلام میزان حریم هر روستا تعیین گردیده و هم اکنون مورد اعتراض است، خارج از حدود اختیارات آن شورا است کما اینکه در مصوبه قبلی ابطال شده در هیات عمومی دیوان نیز، بر این موضوع تصریح گردیده به طوری که در سطر پایان رای هیات، چنین آمده « خارج از حدود وظایف مرجع تصویب (یعنی شورای عالی شهرسازی و معماری) می باشد. "
متن بندهای مورد شکایت به شرح زیر است:
" مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون تعیین محدوده و حریم روستاهای واقع در حریم شهرها
استاندار محترم و رییس شورای برنامه ریزی و توسعه استان (کلیه استانها)
شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرو مباحث مطروحه در جلسه مورخ 17/7/1396 خود و با توجه به رای مورخ 2/3/1396 دیوان عدالت اداری در جلسه مورخ 4/10/1396 موضوع ساماندهی محدوده و حریم روستاهای واقع در حریم شهرها را مورد بررسی قرار داد و ضمن تاکید بر اقدام عاجل و مشترک وزارتخانه های راه و شهرسازی، کشور و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در اصلاح تبصره 1 ماده 3 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا، شهرک و نحوه تعیین آنها برای حذف حریم روستاهای واقع در حریم شهرها و تا زمان اصلاح آن به شرح زیر مصوب نمود:
1- حریم روستاهای واقع در حریم شهرها عبارت است از بخشی از اراضی بلافصل محدوده مصوب طرح هادی روستا که با اولویت اراضی زراعی، باغی، منابع آب سطحی و زیرزمینی و سایر عناصر مرتبط با ساختار فضایی روستا، با رویکرد صرفاً صیانت و حفاظت و جلوگیری از ساخت و ساز در آنها تعیین می گردد.
2- اندازه حریم روستاهای واقع در حریم شهرها بسته به ویژگی های طبیعی، اقلیمی، فرهنگی و جمعیتی روستا توسط مشاور تهیه کننده طرح هادی و یا سایر مهندسین مشاور ذیصلاح مشخص می شود و در هر صورت در سه استان شمالی ( گیلان، مازندران، گلستان) با توجه به تعدد و پراکندگی روستاها و نزدیکی آنها به یکدیگر حداکثر 20% محدوده مصوب روستا و در سایر استانهای کشور از یک برابر محدوده روستا بزرگتر نخواهد بود.
تبصره1- با عنایت به اینکه ماهیت تعیین حریم روستا صیانت از اراضی هم پیوند با ساختار فضایی روستاست، پهنه بندی آن همواره به عنوان پهنه حفاظت تعیین و ضوابط آن تابع پهنه مذکور خواهد بود.- معاون شهرسازی و معماری و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری"
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی، به موجب لایحه شماره 730/107361- 18/8/1399 توضیح داده است که:
" در راستای غیر واقعی بودن خواسته شاکی قابل ذکر است پهنه بندی حریم و مساحت حریم و محدوده روستاهای واقع در حریم شهرها، بر مساحت حریم شهر و پهنه بندی آن تاثیرگذار است. لذا نمی توان در بررسی و تصویب طرح جامع شهری و تعیین مساحت و پهنه بندی حریم شهرها، از روستاهای واقع در حریم شهر غافل ماند و این نافی در نظر گرفتن حریم و محدوده مستقل برای روستاهای واقع در حریم شهرها و عدم مداخله شهرداری شهر مجاور در ساخت و ساز و اداره امور روستا که در تبصره 1 ذیل ماده 3 قانون « تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها» نمی باشد. این امر بدین معناست که شورای عالی شهرسازی و معماری که مطابق ماده 2 قانون فوق الذکر مرجع تعیین حریم شهر و ضوابط آن در طرح های جامع شهری است، ضمن در نظر گرفتن حریم و محدوده مستقل برای روستاهای واقع در حریم شهرها و تاکید بر ضرورت عدم مداخله شهرداری شهر مجاور در ساخت و ساز و اداره امور روستا مطابق تبصره 1 ذیل ماده 3 قانون مذکور، این اختیار را دارد که به منظور تنظیم مساحت و پهنه بندی حریم شهر، ضوابطی را برای تعیین مساحت و پهنه بندی حریم روستاهای واقع در حریم شهرها تدوین و به مراجع ذیربط ابلاغ نماید، چرا که در غیر این صورت این امکان وجود دارد که عملاً بخش قابل توجهی از حریم شهر در اثر حرایم متعدد روستاهای واقع در آن و با در نظر گرفتن حریم و محدوده های غیر کارشناسی و غیر معمول برای این گونه روستاها غیر قابل استفاده گردد.
در بند 1 مصوبه مورد نظر شورایعالی شهرسازی و معماری برخی فعالیتها چون زراعی، باغی، منابع آب سطحی و زیرزمینی و سایر عناصر مرتبط با ساختار فضایی روستا برای حریم روستاهای واقع در حریم شهرها در اولویت قرار دارند. ضمناً این بند هیچ حکمی در زمینه فعالیتهای داخل محدوده روستاها نداده است، لذا بند فوق نه تنها هیچ گونه منافاتی با فعالیتهای مندرج در ماده 2 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری ندارد، بلکه قابل انطباق با ماده مذکور نیز می باشد.
حریم روستاهای واقع در شهر که در چارچوب مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری و در طرح هادی روستایی مشخص می گردد، حتماً باید با رعایت تقسیمات سیاسی دهستان باشد و یک برابر بودن حریم روستا نسبت به محدوده آن، منجر به نادیده گرفتن تقسیمات سیاسی دهستان مندرج در ماده 3 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری نخواهد شد. علی ایحال مصوبه مورخ 4/10/1396 شورای عالی شهرسازی و معماری در زمینه ساماندهی محدوده و حریم روستاهای واقع در حریم شهرها، هیچ حکمی در رابطه با انتزاع، الحاق، تبدیل، ایجاد و ادغام و نیز تعیین مرکزیت و تغییر نام و نامگذاری روستاها نداده و لذا مغایر با ماده 13 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری نیست، نهایتاً با عنایت به موارد معنونه اقدامات و تصمیمات موضوع شکایت برابر مقررات و با رعایت کلیه حقوق اشخاص ذینفع مصوب گردیده است که بر اساس آن از آن مقام رد شکایت حاضر مورد استدعاست. "
پرونده در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به هیات تخصصی اراضی و شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری ارجاع شد و این هیات، بند 1 مصوبه مورد اعتراض را به موجب دادنامه 213- 19/4/1400 قابل ابطال ندانسته و به شرح زیر رای به رد شکایت در خصوص بند فوق صادر کرد:
" پس از استماع گزارش و بررسی موضوع، اعضا به اتفاق بر این نظر بودند با توجه به اینکه مصوبه مورد درخواست ابطال به استثناء قسمت آخر بند 2 مبنی بر تعیین حریم برای سه استان کشور 20% و سایر استانها یک برابر نسبت به سایر بندها و تبصره های ذیل آن مستنداً به تبصره 2 بند 3 ماده 99 قانون شهرداریها و ماده 10 آیین نامه استفاده از اراضی احداث بنا برابر ساخت و ساز اراضی واقع در حریم روستاهای واقع در حریم شهر و ماده 8 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها در حدود مقررات قانونی وضع شده ومغایر قانون و خارج از اختیار نیست. لذا مستنداً به بند (ب) از ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری حکم به رد شکایت صادر و اعلام می گردد. رای صادره از تاریخ صدور ظرف مدت بیست روز از ناحیه رییس دیوان عدالت اداری یا ده نفر از قضات قابل اعتراض و رسیدگی در هیات عمومی می باشد. "
متعاقب صدور رای مذکور توسط هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری، رییس دیوان عدالت اداری با استدلال زیر به رای یاد شده اعتراض کرد:
" تعیین معیار و میزان حریم برای روستاها برخلاف تبصره 1 ماده 3 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب 1384 می باشد، زیرا برابر تبصره مذکور و روستاهایی که در حریم شهرها واقع می شوند مطابق طرح هادی روستایی دارای محدوده و حریم مستقل بوده و شهرداری شهر مجاور حق دخالت در ساخت و ساز و سایر امور روستا را ندارد. همچنین طرح هادی روستا عبارت از طرحی است که ضمن ساماندهی و اصلاح بافت موجود و میزان و مکان گسترش آتی و نحوه استفاده از زمین برای عملکردهای مختلف از قبیل مسکونی، تولیدی، تجاری، کشاورزی، تاسیساتی، تجهیزات و نیازمندی های عمومی روستایی را حسب مورد در قالب مصوبات طرح های ساماندهی فضا و سکونتگاه های روستایی یا طرح هادی جامع ناحیه ای تعیین می نماید، مضافاً بر اینکه حریم روستا عبارت است از مقدار زمین موات اعم از مرتع و غیره اطراف روستا که عرفاً به مصالح و منابع آن وابسته بوده و برای انتفاع و رفع نیازهای طبیعی مورد استفاده اهالی قرار می گیرند به نحوی که اگر از استفاده آن منع شوند نوعاً دچار زحمت و مشکل گردند، لذا بند 1 مصوبه مورد شکایت که حریم روستاهای واقع در حریم شهرها را صرفاً به اراضی محدوده مصوب طرح هادی روستا نموده مغایر با مواد قانونی فوق الذکر می باشد. "
پرونده با دستور رییس دیوان عدالت اداری در اجرای بند (ب) ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مجدداً به هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری ارجاع و پس از بررسی و صدور نظریه در این هیات به هیات عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع شد.
« رسیدگی به تقاضای ابطال بند 2 مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مورخ 4/10/1396 پیرامون تعیین محدوده و حریم روستاهای واقع در حریم شهرها ابلاغی به شماره 300/52264- 10/10/1396 و همچنین رسیدگی به درخواست اعمال مقررات بند (ب) ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به رای شماره 213- 19/4/1400 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر عدم ابطال بند 1 مصوبه مورد شکایت در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 18/8/1400 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
الف- مطابق تبصره 1 ماده 3 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب سال 1384 : «روستاهایی که در حریم شهرها واقع می‌شوند، مطابق طرح هادی روستایی دارای محدوده و حریم مستقل بوده و شهرداری شهر مجاور حق دخالت در ساخت و ساز و سایر امور روستا را ندارد.» با توجه به مفاد تبصره فوق، اطلاق حکم مقرر در بند 1 مصوبه مورخ 4/10/1396 شورای عالی شهرسازی و معماری که براساس آن : «حریم روستاهای واقع در حریم شهرها عبارت است از بخشی از اراضی بلافصل محدوده مصوب طرح هـادی روستا…»، در حـدی که منجر به همپوشـانی حـریم روستـاها با محـدوده روستا که مصوب طـرح هـادی روستا است می‌شود، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و برمبنای جواز حاصل از بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، ضمن نقض رای شماره 140009970906010213-19/4/1400 هیات تخصصی اراضی، شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری، مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 حکم به ابطال اطلاق بند 1 مصوبه مورخ 4/10/1396 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در حدی که اعلام شد، صادر می‌شود.
ب- حدود اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری در ماده 2 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب سال 1351 و آیین‌نامه نحوه بررسی و تصویب طرحهای توسعه و عمران محـلی، ناحـیه‌ای، منطقه‌ای و ملّی و مقررات شهرسازی و معماری کشور مصوب سال 1378 تعیین شده و مرجع تصویب طرحهای هادی روستایی نیز براساس ماده 7 اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و بند (الف) جزء 5 از ماده 26 قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، کمیته‌ای متشکل از رییس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان، فرماندار شهرستان، بخشدار بخش، نماینده سازمان مسکن و شهرسازی استان، رییس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی شهرستان، نماینده سازمان جهاد کشاورزی استان، نماینده معاون امور عمرانی استانداری و رییس شورای اسلامی روستا (به عنوان ناظر) است. با توجه به اینکه در بند 2 مصوبه مورخ 4/10/1396 شورای عالی شهرسازی و معماری برای تعیین حریم روستاهای واقع در حریم شهر جهت سه استان شمالی (گیلان، مازندران، گلستان) حداکثر 20% و سایر استانهای کشور یک برابر محدوده تعیین شده و تعیین ضوابط برای حریم روستاها در طرحهای هادی خارج از حدود اختیار شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است، بنابراین مفاد بند مذکور خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود./
حکمتعلی مظفری
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
