بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 2176
تاریخ دادنامه: 27/7/1400
شماره پرونده: 0000495
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقایان علی ناظریان جزی و علیرضا طغیانی خوراسگانی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال قسمتی از تبصره 2 بند (ب) ماده 1 و تبصره 13 بند (ج) ماده 1 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال های 1395 الی 1399 شهرداری قم مصوب شورای شهر قم
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال قسمتی از تبصره 2 بند (ب) ماده 1 و تبصره 13 بند (ج) ماده 1 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال های 1395 الی 1399 شهرداری قم مصوب شورای شهر قم را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" با سلام و تقدیم احترام، بر اساس بند 1 ماده 12 و ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری، ابطال آن قسمت از تبصره 2 بند (ب) ماده 1 و تبصره 13 بند (ج) ماده 1 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال های 1395، 1396، 1397، 1398 و 1399 شهرداری قم مصوب شـورای اسلامی شهر قم که عبارات یا مقرراتی تحت عنـوان « در صورت عدم تامین پارکینگ، عوارض پذیره و زیربنای متعلقه به میزان دو برابر وصول خواهد شد» و « در صورت تامین پارکینگ برابر جدول مربوطه محاسبه خواهد شد» را به لحاظ مغایرت مصوبه مذکور با مواد قانونی مذکور و بند 9 و 14 اصل 3 قانون اساسی خارج از حدود اختیارات قانونی طرف شکایت می باشد به منظور جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص از تاریخ تصویب درخواست می نماییم:
1- هر چند طبق بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود، از جمله وظایف و مسیولیت های شورای اسلامی شهر محسوب شده و در تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد، با رعایت مقررات مربوطه تجویز شده است و وضع و اخذ عوارض صدور پروانه ساختمانی در تراکم پایه و مازاد بر تراکم توسط شوراهای اسلامی و شهرداریها طبق بند (ب) رای شماره 79-21/2/1395 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی تشخیص نگردیده است و همچنین جرایم مندرج در تبصره های ماده صد قانون شهرداری در واقع و نفس الامر به منزله مجازات تخلفات ساختمانی مورد نظر مقنن بوده و انواع گوناگون عوارض قانونی در حقیقت از نوع حقوق دیوانی ناشی از اعمال مجاز محسوب می شود و آراء شماره 587- 25/11/1383، 199-10/5/1390 و 786- 9/8/1396 (به منظور اعمال ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به رای (242- 1/4/1395) هیات عمومی دیوان عدالت اداری موید آن می باشد. لیکن تشدید عوارض و وضع عوارض اضافه بر عوارض قانونی و وضع عوارض بیش از یک برابر در عبارت « در صورت عدم تامین پارکینگ، عوارض زیر بنا و بنای متعلقه به میزان دو برابر وصول خواهد شد» در تبصره 2 بند (ب) ماده 1و تبصره 13 بند (ج) ماده 1 تعرفه عوارض و بهای خـدمات سال های 1395 و 1396 شهرداری قم مصوب شـورای اسلامی شهر قم که به وضع عـوارض 2 برابر ( 1 برابر بیشتر) عـوارضات قانونی اقدام نموده از جمله عوارض مضاعف محسوب و فاقـد وجاهت قانونی است.
2- مطابق اصل 36 قانون اساسی حکم به مجازات و تعیین جریمه صرفاً از طریق قانون ممکن است و وضع قاعده در این باب صرفاً در صلاحیت مقنن مجلس شورای اسلامی است. مقنن نیز در ماده 100 قانون شهرداری ها، مرجع تعیین مجازات بازدارنده و همچنین عین جریمه برای شهروندان متخلف را پیش بینی نموده و بر اساس این ماده صرفاً کمیسیون ماده 100 صالح رسیدگی به این موضوع و تعیین جریمه شده است. در خصوص تعیین مجازات و اخذ جریمه بابت کسری و حذف پارکینگ نیز در تبصره 5 ماده 100 قانون شهرداری ها تعیین تکلیف گردیده و شهروندان پس از پرداخت جریمه تعیینی توسط کمیسیون ماده 100 صرفاً مجاز به پرداخت عوارضات قانونی متعلقه به قسمت مورد تخلف می باشند، بنابراین هنگامی که شورای اسلامی شهرها، حقی در جریمه نمودن شهروندان ندارند، علی القاعده نسبت به آن نیز نمی تواند وضع قاعده نمایند و مصوبه معترض عنه در قسمتی که در صورت تامین پارکینگ یا عدم تامین پارکینگ اقدام به وضع ضابطه و قانونگذاری نموده، برخلاف اصل 36 قانون اساسی تصویب گردیده است.
با توجه به توضیحات مذکور و بر اساس بند 1 ماده 12 و ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری ابطال قسمتی از تبصره 2 بند (ب) ماده 1 و تبصره 13 بند (ج) ماده 1 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال های 1395، 1396، 1397، 1398 و 1399 شهرداری قم مصوب شورای اسلامی شهر قم که عبارات یا مقرراتی تحت عنوان « در صورت عدم تامین پارکینگ، عوارض پذیره و زیربنای متعلقه به میزان دو برابر وصول خواهد شد» و « در صورت تامین پارکینگ، برابر جدول مربوطه محاسبه خواهد شد» را تصویب نموده است و به لحاظ مغایرت مصوبه مذکور با مواد قانونی مذکور و بند 9 و 14 اصل 3 قانون اساسی خارج از حدود اختیارات قانونی طرف شکایت می باشد به منظور جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص از تاریخ تصویب درخواست می نماییم."
متن مقرره های مورد اعتراض به شرح زیر است:
" بند ب- عوارض مسکونی (صدور پروانه- ساخته شده- تجدید بنا- اصلاح پروانه- توسعه بنا- تعویض سقف) از سال های 1395 الی 1399:
تبصره 2: چنانچه بنای پیلوت به صورت غیر مجاز تغییر کاربری یابد، در صورت ابقاء توسط مراجع ذیصلاح و در صورت عدم تامین پارکینگ، عوارض پذیره، و زیربنای متعلقه به میزان 2 برابر وصول خواهد شد و در صورت تامین پارکینگ، برابر جدول مربوطه محاسبه خواهد شد.
*- این تبصره مشمول ساختمان هایی است که تخلف آنها از سال 1393 به بعد انجام می گردد.
تبصره 13: چنانچه بنای پیلوت به صورت غیر مجاز تغییر کاربری یابد، در صورت ابقاء توسط مراجع ذیصلاح، در صورت عدم تامین پارکینگ، عوارض پذیره، و زیربنای متعلقه به میزان 2 برابر وصول خواهد شد و در صورت تامین پارکینگ، برابر جدول مربوطه محاسبه خواهد شد.
*- این تبصره مشمول ساختمان هایی است که تخلف آنها از سال 1393 به بعد انجام می گردد. "
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر قم به موجب لایحه شماره 3322-3/6/1400 توضیح داده است که:
" در شرایطی که بسیاری از نابسامانی های ترافیکی و مشکلات تردد در معابر عمومی ناشی از تبدیل فضای پیلوت به مسکونی، تجاری و سایر کاربری هاست، سازندگان بنا از این رهگذر انتفاع برده و اهالی ساختمان و شهروندان را دچار مشکلات عدم دسترسی به پارکینگ نمایند و در تمامی مواردی که تخلف ساختمانی فوق (تبدیل به سایر کاربری ها) اتفاق می افتد شهرداری وفق قوانین و مقررات مربوطه ضمن جلوگیری از عملیات ساختمانی پرونده تخلف ساختمانی را به کمیسیون ماده 100 احاله و موکداً درخواست، برگشت به حالت اولیه (ابقاء پیلوت) می نماید و در صورت دعوت از نماینده شهرداری در کمیسیون ماده صد، نماینده شهرداری نیز اصرار بر ابقاء پیلوت (با ضرورت تخریب و برگشت به وضع اولیه به پیلوت می نماید) لکن از آنجایی که کمیسیون های ماده 100 به موضوع رسیدگی و با استقلال کامل نیز رای صادر می نمایند بعضاً رای به عدم تبدیل داده و به جریمه اکتفا می نمایند در این گونه موارد دو حالت به وجود می آید:
الف- مالک یا سازنده بنا فضای از دست رفته در پیلوت را به مسکونی، تجاری یا سایر کاربری ها تبدیل می نماید و در محل دیگری پارکینگ لازم را تامین می نماید. در این گونه موارد فضایی که به دلیل وجود پارکینگ معاف از پرداخت عوارض بوده با تبدیل شدن به کاربری جدید عوارض به آن تعلق می گیرد.
ب- مالک یا سازنده بنا فضای از دست رفته در پیلوت را به مسکونی تجاری یا سایر کاربری ها تبدیل می نماید و در بخش دیگری از ساختمان یا محل دیگری پارکینگ لازم را تامین نمی نماید به عبارتی فضایی را که باید پیلوت می شده، مسکونی، تجاری و غیره نموده و فضای دیگری را که باید پارکینگ تامین می نمود تامین نکرده و انتفاع برده است. بدیهی است طبق قاعده (من له الغنم فعلیه الغرم) چون سازنده بنا یا مالک انتفاع بیشتری می برد، ضریب عوارض 2 خواهد بود. لازم به توضیح است شورای اسلامی شهر وفق تبصره 1ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده بند 16 ماده 71 (80 جدید) قانون شوراها حق وضع عوارض را دارند و مکان فوق که ارزش افزوده بیشتری می یابد عوارض متناسبی با (ضریب دو) به آن تعلق می گیرد و خارج از حدود اختیارات شوراها عمل نگردیده و مغایرتی با قانون ندارد لذا با شرح مراتب فوق درخواست رد شکایت مطروحه را دارم. "
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 27/7/1400 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
براساس آرای هیات عمومی دیـوان عـدالت اداری از جمله دادنامه شماره 1030 مورخ 12/10/1396 و شماره 1748 مورخ 18/11/1399 این هیات، وضع عوارض برای بناهای احداثی ابقاء شده در کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری صرفاً در رابطه با عوارض صدور پروانه ساخت مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات نیست و علاوه بر آن مانند یک و نیم برابر یا دو و یا چند برابر از مصادیق عوارض مضاعف محسوب شده و دریافت آن فاقد وجاهت قانونی و برخلاف مفاد آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره 786-9/8/1396 این هیات است. با توجه به مراتب فوق، عبارت مورد شکایت از تبصره 2 بند «ب» ماده 1 و همچنین تبصره 13 بند «ج» ماده 1 تعرفه عوارض و بهای خدمات سالهای 1395، 1396، 1397، 1398 و 1399 شهرداری قم که به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود./
حکمتعلی مظفری
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
