بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 2171
تاریخ دادنامه: 27/7/1400
شماره پرونده: 9902603
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ابلاغیه شماره 11739/1/م و/99 مورخ 2/9/1399 وزیر راه و شهرسازی با موضوع ابلاغ اسناد طرح تدقیق شده بازنگری محدوده جماران
گردش کار: معاون حقوقی، امور مجلس و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 269988/300 مورخ 3/10/1399 اعلام کرده است که:
" احتراماً ابلاغیه شماره 11739/1/م و/99- 2/9/1399 وزیر راه و شهرسازی در این سازمان از جهت انطباق با قانون مورد بررسی قرار گرفت که توجه جنابعالی را به مطالب زیر معطوف می دارد:
1- محله جماران تهران یکی از محله های ارزشمند فرهنگی و تاریخی شهر تهران می باشد. معابر منتهی به بیت امام (ره) و بافت پیرامون آن در سال های متمادی مکان رویدادی بوده است که بخش قابل توجهی از خاطرات ناب انقلاب اسلامی را برای ملت ایران و سراسر جهان در خود داشته و حفظ نموده است. مجموعه حسینیه جماران و بیت شریف حضرت امام (ره) در تاریخ 15/2/1376 طی دو پرونده ثبتی مجزا به شماره های 1853 و 1854 در فهرست آثار ملی ایران به ثبت رسیده است. محدوده ثبتی این دو اثر تاریخی و فرهنگی انقلاب اسلامی در زمان ثبت اثر محدود به معبر منتهی به حسینه جماران، صحن حسینیه، دفتر کار یادگار امام ( مرحوم حاج احمدآقا) و منزل همسر گرامی امام (ره) بوده است.
2- حسب بررسی ها مشاهده گردیده است، شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در سال 1380 در راستای اجرای بند (د) ماده قانونی فوق و به منظور حفظ بافت قدیمی و سنتی محله جماران ( محدوده منتهی به بیت و حسینیه حضرت امام خمینی (ره) و حریم بناهای واجد ارزش تاریخی به عنوان بخشی از تاریخ زنده انقلاب اسلامی، اقدام به تصویب و ابلاغ « طرح ویژه ساماندهی محله جماران» نمود. بر اساس طرح مذکور، محدوده بیمارستان بقیه ا…، بیمارستان جماران، باغ خسروشاهی و سرای محله جماران که در حریم آثار ملی ثبت شده در سال 1376 (آثار ملی شماره ثبتی 1853 و 1854) قرار داشته، به محدوده ثبتی مذکور افزوده شده و برای کنترل ساخت و ساز در مابقی محدوده محله جماران نیز ضوابط و محدودیت های ارتفاعی منظور شده است. در ماه های گذشته تخلف ساخت و سازهای محله جماران (خصوصاً تخلفات ساختمان منتسب به نهاد ریاست جمهوری) در رسانه های کشور بازتاب گسترده ای داشته و متعاقب فشار افراد و درخواست ساکنان این محله موضوع بازنگری طرح ویژه محله جماران مصوب سال 1380 در شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مطرح گردید و در نهایت « طرح تدقیق شده بازنگری محدوده جماران» طی نامه شماره 11739/1/م و/99- 2/9/1399 جهت اجرا به شهرداری تهران ابلاغ گردید.
3- در فرایند بررسی، تصویب و ابلاغ طرح بازنگری مذکور سوء جریاناتی به شرح ذیل مشاهده گردیده است:
الف- عدم تصویب طرح مذکور در شورای عالی شهرسازی و معماری ایران: بر اساس مفاد ماده 10 آیین نامه نحوه بررسی و تصویب طرح های توسعه و عمران محلی، ناحیه ای، منطقه ای و ملی و مقررات شهرسازی و معماری ایران مصوب 1378، طرح های ویژه می بایست به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران برسد. این در حالی است که شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، برخلاف آیین نامه فوق، اختیارات خود را به دبیرخانه شورای عالی تفویض و مقرر نمود، طرح تدقیق شده بازنگری محدوده جماران به شرح هر پلاک توسط مشاور ذیصلاح تهیه و توسط دبیرخانه شورای عالی جهت اجرا به شهرداری ابلاغ شود (بند 2 مصوبه شماره 118970/م و/99- 8/7/1399 شورای عالی) متعاقب آن و بدون بررسی و تصویب طرح تهیه شده توسط مشاور در شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، طرح مذکور جهت اجرا به شهرداری ابلاغ شده است.
ب- عدم لحاظ ملاحظات امنیتی و حفاظتی در طرح بازنگری محله جماران: در راستای بازنگری طرح مذکور و به منظور لحاظ مسایل امنیتی و حفاظتی محله جماران، معاون امنیتی و انتظامی و دبیر شورای امنیت کشور طی نامه‌‌های شماره 19129/م – 26/4/1399 و شماره 25795/م- 29/5/1399 اعلام نموده است: « این محدوده (جماران) در زمان حیات حضرت امام خمینی (ره) دارای رده حفاظتی حیاتی بوده است و بعد از رحلت ایشان مصوبه ای در شورای امنیت کشور جهت تعیین رده حفاظتی برای منطقه مذکور وجود نداشته و همچنین در مصوبه جلسه 690- 9/12/1396 شورای عالی امنیت ملی برای این منطقه رده حفاظتی تعیین نشده است و فاقد رده می باشد. طبق مصوبه جلسه 690 – 9/12/1396 شورای عالی امنیت ملی محل یاد شده ( محله جماران) فاقد رده حفاظتی می‌‌باشد. شایان ذکر است در حال حاضر هرگونه اقدام در زمینه حفاظت و تعیین حریم امکان و تاسیسات کشور بر اساس مصوبه مذکور انجام می گیرد.» این در حالی است که جانشین سپاه حفاظت انصار المهدی (عج) در جلسه مورخ 13/5/1399 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بیان داشته است: « مسیول امنیت تهران قرارگاه ثارالله است و توسط این قرارگاه مسایل امنیتی پایتخت تمهید می شود. از زمان حضور حضرت امام تا سال 1395 محدوده جماران با رده حیاتی تحت حفاظت سپاه بوده است. بر اساس آخرین ابلاغ در سال 1395 محدوده مذکور با رده حفاظت حساس تحت حفاظت قرار دارد. هرگونه اقدام در خصوص تقلیل رده یا تغییر محدوده باید رسماً به سپاه ابلاغ شود…» با عنایت به مراتب فوق تناقض در اظهارات مسیولین امنیتی کشور مشهود است.
ج- عدم لحاظ ملاحظات فرهنگی، تاریخی و میراثی در طرح بازنگری محله جماران: در راستای بررسی مسایل فرهنگی، تاریخی و میراثی محله جماران، نیز وزیر میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی طی نامه شماره 1736/1/13/م/خ- 1/5/1399 به وزیر راه و شهرسازی ( رییس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران) اعلام نموده است: « صرفاً عرصه و حریم بلافصل بیت امام خمینی (ره) و حسینیه جماران که در تاریخ 15/2/1376 به شماره 1853 در فهرست آثار ملی به ثبت رسیده است و هم اکنون در مالکیت موسسه تنظیم و نشر آثار حضرت امام خمینی (ره) می باشد، بقیه پهنه در محدوده ثبتی آثار ملی قرار ندارند.» این در حالی است که در مفاد بند (د) ماده 166 قانون برنامه پنجساله سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، صراحتاً به حفظ بافت قدیمی و سنتی منطقه جماران و تبدیل آن به مجموعه ای فرهنگی و خدماتی برای زایران و گردشگران داخلی و خارجی، اشاره شده است و از طرفی این محدوده بخش قابل توجهی از خاطرات ناب دوران انقلاب اسلامی را برای ملت ایران و سراسر جهان در خود داشته و حفظ نموده است و ارزش والای فرهنگی، تاریخی و میراثی محله جماران و لزوم حفاظت از آن به عنوان بخشی از تاریخ زنده انقلاب اسلامی امام راحل (ره) واقعیتی غیر قابل انکار است.
4- با عنایت به مطالب فوق با وزیر میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی مکاتبه گردیده که نامبرده در پاسخ طی نامه شماره 3349/1/13/م- 10/8/1399 در اظهار نظری مبهم و متناقض با نامه شماره 1736/1/13/م/خ- 1/5/1399 اعلام داشته است: « ابلاغ ( طرح ویژه ساماندهی محله جماران) (مصوب سال 1380 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران) و افزایش محدوده ثبتی اثر در سال 1380، عملاً ضوابط مورد نظر این وزارت برای حفاظت از عرصه و حریم بیت شریف امام خمینی (ره) و حسینیه جماران را مد نظر قرار داده و اعمال محدودیت های بیشتر از طرح ویژه خارج از نظریه کارشناسی این وزارت می باشد.» بنا بر اظهار نظر فوق صیانت از ارزش های تاریخی و میراثی محدوده مصوب سال 1380 کماکان مد نظر وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی بوده و لذا هرگونه تغییر در محدوده و ضوابط ارتفاعی طرح مذکور برخلاف نظر صریح وزارت مذکور بوده و واجد اشکال قانونی می باشد.
5- متعاقب آن طی مکاتبات شماره 235085 -28/8/1399 و 245311- 9/9/1399 به وزیر راه و شهرسازی اعلام گردید، پیش از ابلاغ طرح تفصیلی محله جماران، موضوع در شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بررسی و متعاقباً اتخاذ تصمیم شود، لیکن علی رغم ارسال مکاتبات مذکور تاکنون پاسخی از سوی وزارت مذکور به بازرسی امور راه و شهرسازی واصل نشده است.
6- با توجه به مطالب پیش گفته در تصویب و ابلاغ طرح تدقیق شده بازنگری محله جماران ایراداتی قانونی به شرح زیر مشاهده می شود:
الف- بر اساس مفاد ماده 10 آیین نامه نحوه بررسی و تصویب طرح های توسعه و عمران محلی، ناحیه ای، منطقهای و ملی و مقررات شهرسازی و معماری ایران مصوب 1378 طرح های ویژه می بایست به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران برسد که در ابلاغ طرح ویژه محله جماران، این فرایند طی نشده است.
ب- ملاحظات امنیتی و حفاظتی در طرح بازنگری محله جماران تعیین تکلیف نشده است. به نحوی که جانشین سپاه حفاظت انصارالمهدی (عج) اعلام نموده، قرارگاه ثارا… به عنوان مسیول امنیت تهران بوده و بر اساس آخرین ابلاغ در سال 1395 محدوده مذکور با رده حفاظت حساس تحت حفاظت قرا ردارد و این در حالی است که معاون امنیتی و انتظامی وزارت کشور عنوان داشته که محله جماران فاقد رده حفاظتی می باشد.
ج=- بر اساس اظهارات دوگانه و مبهم وزارت میراث فرهنگی ، گردشگری و صنایع دستی، ملاحظات فرهنگی، تاریخی و میراثی در طرح بازنگری محله جماران به درستی تعیین تکلیف نشده است. از این رو ابطال ابلاغیه شماره 11739/1/م و/99- 2/9/1399 وزیر راه و شهرسازی مورد درخواست می باشد. ضمناً به جهت اهمیت موضوع و این که اجرای ابلاغیه می تواند تاثیر جبران ناپذیری به دنبال داشته باشد، تقاضا دارد دستور موقت برای جلوگیری از اجرای ابلاغیه مطابق ماده 34 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری صادر گردد."
متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:
" جناب دکتر حناچی
شهردار محترم تهران
موضوع: ابلاغ اسناد طرح تدقیق شده بازنگری محدوده جماران
با سلام واحترام
در اجرای بند 2 مصوبه جلسه فوق العاده مورخ 31/6/1399 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران موضوع طرح بهسازی بافت پیرامون بیت و حسینیه امام خمینی ( ره) در محله جماران تهیه شده است، جهت اجرا ابلاغ می گردد. همچنین لازم می داند باعنایت به اهمیت موضوع بر موارد زیر تاکید نماید:
1- بیت امام خمینی (ره) و حسینیه و بناهای منظور در محدوده ثبت اثر ملی به صورت موکد تثبیت می گردد.
2- حفاظت از باغ های سزاوار و خسروشاهی و بهره برداری از آن در قالب فضای سبز متصل به اثر ثبتی فوق انجام پذیرد.
3- به جهت ضرورت حفاظت و صیانت از بافت سنتی و قدیمی محدوده جماران، پوسته محور حسنی کیا به عنوان اصلی ترین مسیر دسترسی به بیت و حسینیه امام خمینی (ره) شهرداری تهران طرح بهسازی معبر حسنی کیا را بر اساس پیشنهادهای این طرح در اولویت اجرا قرا ردهد.
4- پیرو تکلیف مقرر در بند 10 مصوبه 28/3/1380 شورای عالی شهرسازی تهران موظف است دسترسی بیمارستان جنب بیت امام (ره) را به خیابان شهید حسن پور حداکثر ظرف مدت 4 ماه تامین نماید.
5- در اجرای تکلیف مقرر در ماده 166 قانون برنامه سوم توسعه کشور، شهرداری تهران با همکاری شرکت بازآفرینی شهری ایران موظف است در جهت مساعدت به مالکین پلاکهای ریزدانه ( با مساحت کمتر از 300 مترمربع) واقع در حوزه دوم حسنی کیا ( حوزه B) مابه التفاوت حق انتقال توسعه را با فرض تراکم 240 درصد تامین و جبران نماید.
6- ضوابط ارتفاعی طرح پیوست در انطباق با آخرین اعلام نظر وزارت کشور ( نامه شماره 19129- 26/4/1399
و نامه شماره 25795- 29/5/1399) و وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی ( نامه 1736/1/13/م/خ-01/5/1399) حد نهایی طبقات مجاز قابل احداث در محدوده طرح است و کمیسیون ماده 5مجاز به تغییر تعداد طبقات و تراز ارتفاعی پلاکهای محدوده طرح نخواهد بود. بدیهی است در صورت هرگونه تغییر در ملاحظات حفاظتی- امنیتی و یامیراثی، ملاحظات جدید در طرح اعمال و ابلاغ خواهد شد.
7- اسناد ابلاغی طرح مشتمل بر موارد زیر می باشد:
مقاطع و جزییات اجرایی مربوط به بهسازی معبر حسنی کیا
نقشه معرفی انواع پلاک های واقع در محدوده طرح
تراکم ساختمانی ( خط آسمان پلاک ها در کل محدوده طرح)
الگوی نحوه توده گذاری در انواع پلاک ها و تراکم مجاز برای هر پلاک و به تفکیک طبقات نسبت به معابر پیرامونی- رییس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران"
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره 17112/13/م و/99 توضیح داده است که:
" 1- وضع هرگونه ضوابط در حوزه شهرسازی موجب افزایش قیمت برخی از املاک و یا کاهش قیمت آنها می‌‌گردد و افزایش قیمت املاک در قالب اخذ عوارض حق مرغوبیت و یا حق تشرف از طریق شهرداری وصول می‌‌گردد و بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 و تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 اخذ آن را تجویز نموده است و قبل از تصویب مقررات مذکور هم هیات عمومی دیوان عدالت اداری بر اساس آراء شماره 92-12/7/1376 و شماره 105- 1/7/1374 وصول آن را منطبق با مقررات اعلام نموده است. در مورد کاهش قیمت املاک که با اجرای طرحهای شهری حـادث می شود عملاً حقوق مالکین تـادیه نمی گردد. لـذا برای ترغیب مالکین بـرای همکاری در اجرای طرح های شهری مخصوصاً اماکن و املاک با ارزش تاریخی، حقوق مالکین در قالب حق توسعه ( TDR) باید تادیه شود و این موضوع در بند 13 سند ملی راهبردی احیاء، بهسازی و نوسازی و توانمندی سازی بافتهای فرسوده و ناکارآمد شهری موضوع تصویب نامه شماره 74900/4860- 2/7/1393 هیات وزیران مورد توجه واقع شده است. هنوز ساز و کار اجرای حق توسعه ( TDR) فراهم نگردیده و با اجرای آن مالکین واقع در طرحهای شهری ضمن حفظ مالکیت خود، بر اساس مساحت ملک خود حق توسعه در قالب زمین های دولتی و سایر امتیازات دریافت می نمایند. چون حق توسعه مالکین واقع در محله جماران پس از گذشت سالیان متمادی تادیه نگردیده و این امر موجب اعتراضات عمومی آنها شده در حال حاضر ملاحظات حفاظتی و امنیتی نیز منتفی گردیده لذا ایرادی به مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در مورد حذف محدودیت ساخت و ساز در طبقات بیشتر وجود ندارد.
2- برخلاف ادعای سازمان بازرسی کل کشور وضع محدودیت ساخت و ساز در محله جماران صرفاً تصمیم وزیر راه و شهرسازی نیست و یا برخلاف ادعا شورای مذکور ( شورای عالی معماری و شهرسازی) رفع محدودیت ساخت و ساز را به وزیر راه و شهرسازی تفویض ننموده است بلکه این تصمیم مربوط به خود شورای مذکور می باشد که در جلسه مورخ 31/6/1399 اتخاذ گردیده و طی نامه شماره 8970/4/م و/99-8/7/1399 وزیر و رییس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به کلیه دستگاه های ذیربط ابلاغ شده است و در صدر ابلاغ شماره 11739/1/م و/99- 2/9/1399 وزیر راه و شهرسازی نیز به مصوبه شورای مذکور تصریح گردیده است. اگر به بند 2 مصوبه جلسه مورخ 31/1/1399 شورای مذکور توجه شود، برابر آن صریحاً اعلام گردیده است چون بر اساس نظر وزارت کشور ملاحظات امنیتی برطرف گردیده و وزارت میراث فرهنگی ، گردشگری، صنایع دستی نیز اعلام نموده است که صرفاً عرصه و حریم بلافصل بیت امام خمینی (ره) و حسینیه جماران که در تاریخ 15/2/1376 در فهرست آثار ملی ثبت شده قرار دارد و بقیه اراضی و املاک خـارج از محـدودیت ثبت آثار ملی است لذا شورا ساخت و ساز حداکثر تا 4 طبقه با کاربری مسکونی را تصویب نموده و ابلاغ مورد اعتراض سازمان بازرسی کل کشور نیز دقیقاً در راستای مصوبه شورای مذکور بوده و از این جهت مغایر با قانون نیست.
3- دستور موقت شماره 6090- 6/11/1399 شعبه 13 دیوان عدالت اداری در مورد توقف اجرای ابلاغ وزیر راه و شهرسازی در واقع توقف اجرای مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران می باشد و دستور موقت خیلی عجولانه و بدون بررسی سوابق صادر گردیده و لازم می بود قبل از صدور دستور موقت توضیحات لازم از این وزارتخانه اخذ می گردید و متاسفانه سازمان بازرسی کل کشور درخواست ابطال ابلاغ وزارتخانه را به صورت نامه محرمانه تسلیم دیوان نموده و صرف نظر اینکه شکایت محرمانه جایگاه قانونی ندارد متاسفانه در مدتی کمتر از یک هفته از تاریخ ارجاع شکایت، دستور موقت صادر شده است و در مورد تعجیل در صدور دستور موقت و عدم توجه به سوابق موضوع مفاد دستور موقت قابل توجه است که در آن قید شده است. (دستور موقت مبنی بر توقف عملیات اجرایی رای معترض عنه تا پایان رسیدگی) صادر می شود واین قسمت از دستور موقت نشان می دهد که قاضی صادر کننده دستور از فرمهای کلیشه ای که مربوط به اعتراض به آراء کمیسیون های شبه قضایی از قبیل هیاتهای حل اختلاف مالیاتی و یا کارگری و نظایر آن استفاده نموده زیرا اساساً رای از این وزارتخانه صادر نشده است تا آن طوری که در دستور موقت قید شده است ( توقف عملیات اجرایی رای معترض عنه) موضوعیت داشته باشد.
با توجه به مراتب از آنجا که رفع محدودیت ساخت و ساز در محله جماران که خارج از محدودیت ثبت آثار ملی است به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران رسیده است و در صدور دستور موقت این مهم مورد توجه واقع نشده و توقف اجرای آن موجب نارضایتی مالکین بوده و در قریب مدت بیش از 40 سال از اعمال حقوق مالکانه خود محروم شده اند لذا تقاضا دارد در اجرای ماده 40 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به لغو دستور موقت اقدام لازم معمول گردد."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 27/7/1400 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
براساس ماده 2 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و ماده 10 آیین‌نامه نحوه بررسی و تصویب طرحهای توسعه و عمرانی محلی، ناحیه‌ای، منطقهای و ملّی مصوب سال 1378، بازنگری در طرحهای موضوع موازین مذکور باید به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری برسد و با توجه به اینکه طرح بازنگری محدوده محله جماران به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری نرسیده است، لذا ابلاغیه شماره 11739/1/م و/99 مورخ 2/9/1399 وزیر راه و شهرسازی با موضوع ابلاغ اسناد طرح تدقیق شده بازنگری محدوده جماران مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود./
حکمتعلی مظفری
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
