بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 2143
تاریخ دادنامه:1400/07/20
شماره پرونده: 9901532
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شرکت فرودگاه ها و ناوبری هوایی ایران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 2 قسمت (ب) ماده 6 مصوبه شماره 446- 25/10/1390 شورای اسلامی شهر بوشهر
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند 2 قسمت (ب) ماده 6 مصوبه شماره 446-25/10/1390 شورای اسلامی شهر بوشهر و بند 2 قسمت (ب) ماده 6 دستورالعمل نحوه تعیین بهای خدمات مدیریت پسماند شهری مصوب مرداد ماه 1385 وزارت کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«به استحضار می رساند وزارت کشور با اختیا رحاصل از ماده 8 قانون مدیریت پسماندها مصوب 20/2/1383 مبادرت به تصویب و ابلاغ دستورالعمل نحوه تعیین بهای خدمات مدیریت پسماند شهری در تاریخ مرداد ماه 1385 نمود که مطابق با بند 2 ماده 6 سراسر مخدوش دستورالعمل مذکور « بهای خدمات مدیریت پسماند کلیه اماکن اداری و مراکز و موسسات آموزشی و شرکتهای دولتی و خدماتی که صنف محسوب نمی گردند، معادل 100% عـوارض نوسازی ملک ( اعم از ملکی، اجـاره ای، رهنی یا وقفی) تعیین می گردد.» که تصویب مـاده مذکور از سوی وزارت کشور بنا به دلایل ذیل، خارج از حدود اختیارات قانونی صورت پذیرفته است و وزارت مذکور با تجاوز از حدود مشخص اختیارات قانونی خود اقدام به تحمیل هزینه مضاعف و زاید بر مقررات قانونی بر اماکن غیرصنفی نموده است:
1- وفق نص صریح ماده 8 قانون مدیریت پسماندها، تنها چیزی که باید از تولید کننده پسماند اخذ گردد، هزینههای خرج شده برای مدیریت پسماندها می باشد و اخذ هرگونه مبلغ زیاد بر آن، فاقد توجیه قانونی است. لازم به ذکر است اساساً تبادر عرفی و عقلی واژه « عوارض» در مقابل « خدمات» موضوعیت می یابد و به عبارتی مابه ازاء خدمات اریه شده هستند و اصولاً پرداخت کننده عوارض می باید از نوعی خدمات و انتفاع مستقیم، متناسب با عوارض اخذ شده برخوردار شود. مفاد رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 1818- 6/11/1393 نیز که تعیین نرخ خدمات را منوط به انجام خدمتی از سوی شهرداری دانسته است و شهرداری را در مواردی که خدمتی ارایه نمی کند مستحق اخذ هرگونه هزینه ای ندانسته است، گویای همین امر می باشد. بنابراین وزارت کشور نمی تواند به صرف اینکه اختیار وضع بهای مدیریت پسماند را دارد، هر نوع مبلغ غیر منطقی را جهت اخذ از تولید کننده پسماند تصویب نماید.
2- تعیین بهای مدیریت پسماند، باید متناسب با نوع پسماند تولیدی ( از جمله پسماند صنعتی، عادی و غیره) باشد، در حالی که در تصویب ماده معترض عنه، هیچ گونه توجهی به نوع پسماندهای تولیدی نگردیده است و چنین تبعیضی صرفاً با توجه به « ماهیت شخصیت اماکن غیر صنفی» اعمال گردیده است و همان گونه که مستحضرند، تبعیض قایل شدن بین اشخاص یا مناطق مختلف، برخلاف بند 9 اصل 3 قانون اساسی ( اصل عدم تبعیض) می باشد.
3- عوارض نوسازی که شامل مبالغ هنگفتی می گردد، یک بار از سوی شهرداری ها مستند به ماده 2 قانون نوسازی و عمران شهری مصوب 1347 اخذ می گردد و باتصویب ماده معترض عنه، مودیان عملاً مکلف به پرداخت دوباره آن تحت عنوان ثانی گردیده اند و این امر به طور واضح، وصول مجدد و دوباره عوارض نوسازی محسوب و مغایر با اصل عدالت وانصاف می باشد.
4- به منظور تبیین زوایای امر و نشان دادن تفاوت فاحش اخذ بهای مدیریت پسماند از اشخاص عادی و اشخاص غیرصنفی، نمونه محاسبه عوارض پسماند متعلق به فرودگاه بوشهر ایفاد می گردد. بدین شرح که چنانچه عوارض پسماند متناسب با هزینه های مدیریت پسماند باشد در سال 1389 ماهیانه مبلغ 700/506/1 ریال و سالیانه مبلغ 400/080/18 ریال محاسبه می گردد، لیکن محاسبه آن بر اساس عوارض نوسازی، به میزان 166/323/557 ریال می باشد.
5- نظر به اینکه شورای اسلامی شهر بوشهر به استناد بند 2 قسمت (ب) ماده 6 دستورالعمل نحوه تعیین بهای خدمات مدیریت پسماند شهری مصوب مرداد ماه 1385 وزارت کشور، با تصویب جزء 2 بند (ب) ماده 6 در مصوبه شماره 446- 25/10/1390، واحدهای غیرصنفی را موظف به پرداخت وجهی معادل عوارض نوسازی به انضمام هزینه مدیریت پسماند نموده است، درخواست ابطال آن را نیز دارد.»
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
بند 2 قسمت (ب) ماده 6 مصوبه شماره 446 مورخ 25/10/1390 شورای اسلامی شهر بوشهر:
«بهای خدمات مدیریت پسماند کلیه اماکن اداری، مراکز و موسسات آموزشی و شرکت های دولتی و خدماتی که صنف محسوب نمی گردد به صورت فرمول زیر محاسبه خواهد شد.
100% عوارض نوسازی ملک = A D=A+B
جدول پیوست 3 (مشاغل پر زباله) 5؍30 مدت ×(قیمت دفن+قیمت جمع آوری)× وزرن زباله (روزانه) = B »
علی رغم ابلاغ دادخواست و ضمایم آن به شورای اسلامی شهر بوشهر، تا زمان رسیدگی به پرونده در هیات عمومی، پاسخی از آن شورا واصل نشده است. با این حال رییس مرکز مدیریت عملکرد و بازرسی و امـور حقوقـی وزارت کشور در پـاسخ بـه شکایت مذکور، به موجب لایحه شماره 141841- 12/9/1399توضیح داده است که:
«عوارض پسماند وعوارض نوسازی دو مقوله جداگانه و هر کدام بابت خدمت و مصارف خاص خود می باشد و اینکه خواهان در شرح دادخواست ( بند 3) خود عوارض نوسازی را مستند قرار داده خروج موضوعی از موضوع دادخواست می باشد. حکم قانون مدیریت پسماندها مصوب 20/2/1383، در حقیقت حکمی عام و کلی است که شامل همه وزارتخانه ها و موسسات دولتی می شود و خواهان در حقیقت قسمتی از قانون را خارج و تفسیر نموده که این امر از حدود و صلاحیت ایشان خارج می باشد. زیرا طبق اصل 73 قانون اساسی تفسیر قانون در صلاحیت مجلس شورای اسلامی می باشد. به موجب قانون مدیریت پسماندها مرجع تصویب دستورالعمل نحوه تعیین بهای خدمات مدیریت پسماند شهری شوراهای اسلامی می باشند. بنابراین با توجه به اینکه حکم قانون مدیریت پسماندها یک حکم عام و کلی می باشد و اجرای آن در سطح کشور می باشد لذا موضوع آن محدود به حریم و خارج و داخل حریم نمی باشد.»
مدیرکل دفتر محیط زیست و خدمات شهری سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور نیز به موجب لایحه شماره 32208- 12/8/1399 توضیح داده است که:
«وفق ماده 7 قانون مدیریت پسماندها، مدیریت اجرایی کلیه پسماندها غیر از صنعتی و ویژه در شهرها و روستاها و حریم آنها به عهده شهرداری و دهیاری ها می باشد و بر اساس ماده 8 این قانون مدیریت اجرایی (شهرداریها) می توانند هزینه های مدیریت پسماندها را از تولیدکننده پسماند با تعرفه ای که طبق دستورالعمل وزارت کشور توسط شوراهای اسلامی بر حسب نوع پسماند تعیین می شود دریافت نمایند. با توجه به اینکه در بیشتر شهرها فرودگاه ها خارج از حریم شهرها واقع هستند و همچنین به علت ارزشمند بودن پسماندهای خشک تولیدی، اگر فرودگاه ها با بخش خصوصی بر اساس ارزش پسمانـد تولیدی قرارداد منعقد کرده و شهرداری هزینه ای در این خصوص دریافت نمی کند. همچنین بر اساس ماده 8 قانون یاد شده، وزارت کشور می تواند بر اساس خدمات ارایه شده و بهای خدمات نسبت به تعیین بهای خدمات اقدام نمایند. در زمان تدوین دستورالعمل تعیین بهای خدمات اطلاعات دقیقی از میزان پسماند تولیدی این مراکز در دسترس نبود بنابراین بهای خدمات این دستگاه ها با رعایت عدالت اجتماعی بر اساس 100 درصد عوارض نوسازی ملک که تابعی از چندین پارامتر من جمله مساحت ملک، قیمت منطقه ای، سطح خدمات ارایه شده و سایرعوامل می باشد، تعیین شده است که شوراهای اسلامی شهرها به عنوان مرجع تعیین و تصویب بهای خدمات، قابلیت بررسی و تعیین بهای خدمات را بر اساس شرایط ویژه هر شهر را خواهد داشت. شایان ذکر است مبلغ تعیین شده در این رابطه معمولاً کمتر از مقدار واقعی بهای خدمات ارایه شده توسط شهرداری می باشد به طوری که طبق بند 2 جدول پیوست مصوبه شماره 28510/ت51024هـ-9/3/1394 هیات وزیران، شوراهای اسلامی کلان شهرها و سایر شهرها موظف به افزایش تدریجی نرخ عوارض پسماند تا سقف قیمت تمام شده جمع آوری حمل و دفن پسماندهای شهری هستند و در این رابطه پیشنهاد می گردد موضوع از طریق شوراهای اسلامی شهرها پیگیری و مصوبات شوراهای اسلامی شهرها به عنوان مراجع تعیین کننده بهای خدمات ملاک عمل قرار گیرد.
دستورالعمل موضوع ماده 8 قانون انحصاراً در خصوص پسماندهای عادی که مدیریت اجرایی آن بر عهده شهرداریها و دهیاریها می باشد کاربرد داشته و مشمول پسماندهای صنعتی و ویژه نمی باشد. همچنین با عنایت به مفاد بند 1 ماده 2 قانون مدیریت پسماندها عبارت پسماندهای عادی تعریف شده و در کل دستورالعمل تبعیضی در این خصوص قایل نشده و شهرداریها طبق ماده 7 قانون مدیریت پسماندها هیچ گونه مسیولیتی در خصوص سایر انواع پسماندها (از جمله پسماندهای صنعتی و ویژه) ندارند. در خصوص انطباق هزینه های مدیریت پسماند، نحوه محاسبه عوارض پسماند متعلق به فرودگاه بوشهر ارایه نشده است. در این راستا جهت محاسبه و واقعی سازی بهای خدمات ارایه شده این سازمان مطالعات جامعی با همکاری شهرداریها طی سالهای گذشته انجام داده است که قابل ارایه می باشد. در خصوص بند 5 دادخواست شاکی، لازم به ذکر است که مصوبه چهارصد و چهل و شش (446) -25/10/1390 شورای اسلامی شهر بوشهر ارتباط محتوایی با دستورالعمل نحوه تعیین بهای خدمات مدیریت پسماندها شهری مصوب مرداد ماه 1385 ندارد و شهرداری بهای خدمات مربوط به نخاله و پسماندهای ساختمانی را بر اساس بهایی که شورای اسلامی شهرداری تعیین کرده محاسبه نموده است و بهای خدمات مشخص شده در این مصوبه بر اساس هیچ یک از بندهای دستورالعمل ابلاغی وزارت کشور نمی باشد.»
پرونده در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و این هیات به موجب دادنامه شماره 759- 1/6/1400، بند 2 قسمت (ب) ماده 6 دستورالعمل نحوه تعیین بهای خدمات مدیریت پسماند شهری مصوب مرداد ماه 1385 وزارت کشور را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
رسیدگی به تقاضای ابطال بند 2 قسمت (ب) ماده 6 مصوبه شماره 446- 25/10/1390 شورای اسلامی شهر بوشهر در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 20/7/1400 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
طبق ماده 8 قانون مدیریت پسماندها مصوب سال 1383 : «مدیریت اجرایی می‌تواند هزینههای مدیریت پسمانـد را از تولیدکننده پسمانـد با تعرفه‌هایی که طبق دستورالعمل وزارت کشور توسط شـورای اسلامی بر حسب نوع پسماند تعیین می‌شود، دریافت نماید» و براساس بند 2 بخش «ب» ماده 6 دستورالعمل نحوه تعیین بهای خدمات مدیریت پسماندهای عادی شهری مصوب 17/7/1385 وزیر کشور : «بهای خدمات مدیریت پسماند کلّیه اماکن اداری و مراکز و موسسات آموزشی و شرکتهای دولتی و خدماتی که صنف محسوب نمی‌گردند، معادل 100% عوارض نوسازی ملک (اعم از ملکی، اجـاره‌ای، رهـنی یا وقفـی) تعیین می‌گردد.» با توجه به اینکه براساس بند 2 قسمت «ب» ماده 6 مصوبه شماره 446 مورخ 25/10/1390 شورای اسلامی شهر بوشهر، علاوه بر عوارض نوسازی ملک، بخش دیگری با علامت اختصاری B و برمبنای محاسبه مقادیر مربوط به وزن زباله ضرب در قیمت جمع آوری به اضافه قیمت دفن و ضرب آن در مدت تعیین به عنوان مبنای تعیین بهای خدمات مدیریت پسماند کلّیه اماکن اداری تعیین شده و تعیین این بخش مغایر با مبنای محاسبه بهای خدمات پسماند کلّیه اماکن اداری به شرح مقرر در بند 2 بخش «ب» ماده 6 دستورالعمل نحوه تعیین بهای خدمات مدیریت پسماندهای عادی شهری مصوب 17/7/1385 وزیر کشور است، بنابراین تصویب بند2 قسمت «ب» ماده 6 مصوبه شماره 446 مورخ 25/10/1390 شورای اسلامی شهر بوشهر خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.
حکمتعلی مظفری-رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
