بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1513
تاریخ دادنامه: 1400/06/09
شماره پرونده: 9901398
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای عطااله کشاورز
موضوع شکایت و خواسته: ابطال دستورالعمل مشترک سازمان تامین اجتماعی و بانک رفاه کارگران به شماره 45811/5000 – 22/5/1381
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال دستورالعمل مشترک سازمان تامین اجتماعی و بانک رفاه کارگران به شماره 45811/5000 – 22/5/1381 را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« احتراماً به استحضار می‌رساند اینجانب پس از تکمیل سوابق بیمه پردازی صندوق تامین اجتماعی به موجب ماده ۷۶ قانون تامین اجتماعی با رعایت ماده ۱۰۳ قانون مدیریت خدمات کشور بازنشسته شدم. خواندگان با اجبار و اکراه نسبت به اخذ وکالت نامه ای اقدام نمودند تا بتوانم جهت دریافت و برقراری مستمری بازنشستگی خود در بانک رفاه کارگران افتتاح حساب نمایم. در متن وکالت نامه به شماره 85420- 15/5/1398 شعبه ۱۰ تامین اجتماعی تهران بزرگ آمده است. اینجانب متعهد گردیده ام « … با تایید و قبول قرارداد بین سازمان تامین اجتماعی و بانک رفاه کارگران تا … ضمناً به بانک اختیار می دهم در صورت 4 ماه تاخیر در برداشت از حساب نسبت به اعاده مبالغ واریز شده به حساب سازمان تامین اجتماعی اقدام نماید…» اشخاص ثالث از مفاد توافق نامه اطلاعی ندارند، لذا متن توافق نامه و قرارداد به رویت اینجانب برای افتتاح حساب و دریافت مستمری نرسیده است. تامین اجتماعی و یا بانک هیچگونه حقی ندارند که اگر من وجه مستمری خود را ۴ ماه برنداشتم آن را که متعلق به حقوق بازنشستگی ام است اعاده نمایند. برداشت وجه و اعاده مستمری از حساب اشخاص بدون جلب نظر مقام قضایی جرم بوده و لذا توافق نامه مذکور به دلیل تضاد با منافع اشخاص و مخالفت با قوانین آمره از جمله ماده 10 قانون مدنی و ماده ۶۶۸ قانون مجازات اسلامی قابل اجرا نیست. با توجه به مبهم بودن قرارداد ذکر شده در وکالتنامه موخذه تقاضای ابطال قرارداد (توافق نامه) از آن هیات مورد استدعاست»
شاکی در پاسخ به اخطار رفع نقص به موجب لایحه تکمیلی که با شماره 99-1398-5 در دبیرخانه هیات عمومی دیوان عدالت اداری به ثبت رسیده اعلام کرده است که:
«سازمان تامین اجتماعی موظف است به استناد ماده ۷۶ قانون تامین اجتماعی حقوق بازنشستگی پرداخت کند و در صورت فوت بیمه شده بازنشسته موضوع ماده ۸۰ قانون بازماندگان وی از مستمری بازماندگان بهره‌مند خواهند شد. با توجه به مواد مذکور سازمان مکلف به پرداخت حقوق بازنشستگی و مستمری بازماندگان است هیچ اشاره‌ای به عدم پرداخت یا برداشت از حساب ذینفع حقوق بازنشستگی و یا مستمری بازماندگان در صورت عدم دریافت آن در مدت 4 ماه متصور نیست. با فرض انعقاد توافق نامه مذکور فیمابین تامین اجتماعی و بانک رفاه به استناد ماده ۱۰ قانون مدنی که مقرر می نماید « قراردادهای خصوصی نسبت به کسانی که آن را منعقد نموده اند در صورتی که مخالف صریح قانون نباشد نافذ است» همچنین بر اساس ماده ۶ قانون مدنی قراردادهایی که برای نظم عمومی مشکل ایجاد می‌کند و بر خلاف نظم عمومی می باشد قابل رسیدگی نمی باشد و نیز به موجب ماده ۹۷۵ قراردادهای خصوصی که بر خلاف نظم عمومی می باشد نمی توان اجرا نمود و از آنجا که سازمان تامین اجتماعی مکلف به پرداخت حقوق بازنشستگی و یا مستمری بازماندگان است نمی‌تواند راساً بدون مجوز مقنن با ایجاد محدودیت زمانی مصرف وجـوه واریزی به حساب بانکی بازنشستگان آن را مکلف به انجـام امـر نماید و مهلت ۴ مـاه برای برداشت حقوق بدهد. دلایل و مجوز قانونی بانک صرفاً می تواند در خصوص برداشت از حساب را به دو دسته تقسیم نمود:
الف) دلایل قرار دادی ب) دلایل قانونی
اول- دلایل قراردادی: شامل ماده ۶ شرایط عمومی افتتاح حساب جاری یا شامل وکالت مندرج در قرارداد اعطای تسهیلات است که هیچ کدام از موارد مذکور به روش مندرج در قوانین توافق نامه مربوط نبوده و خارج از موضوع توافق می‌باشد.
دوم- دلایل قانونی: به موجب ماده ۱۰ قانون مدنی که مختصراً بیان شد لذا قراردادهای خصوصی نسبت به کسانی که آن را منعقد نموده اند در صورتی که مخالف صریح قانون نباشد نافذ است»
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
«دستورالعمل مشترک سازمان تامین اجتماعی و بانک رفاه کارگران
همانطوری که آگاهی دارند چگونگی پرداخت مستمری با در نظر گرفتن آرامش روحی و رفاه حال مستمری بگیران از جایگاه خاص و اهمیت ویژه ای برخوردار می باشد با نگرش به تعداد روز افزون این عزیزان، شیوه کنونی در پرداخت مستمری متناسب با نیاز حال و آینده آنان نبوده و ایجاد تغییرات در سطح وسیع و اتخاذ شیوه نوین را طلب می‌نماید. در همین راستا توافق هایی به عمل آمده تا با استفاده از کلیه امکانات موجود مستمری کلیه بازنشستگان و از کارافتادگان کلی و بازماندگان منبعد در نزدیکترین شعبه بانک رفاه محل اقامت و یا شعبه مورد نظر آنان پرداخت گردد. شایان ذکر است که این روش منحصراً در کلیه واحدهای اجرایی سازمان تامین اجتماعی در محدوده اداره کل تهران و بزرگ و به صورت پایلوت به مورد اجرا گذاشته می‌شود و در صورت موافقت طرح نسبت به تعمیم آن به سایر استان‌ها اقدام خواهد شد. مقتضی است دستور فرمایید واحدهای تابعه با رعایت دقیق مطالب مشروحه ذیل اقدامات لازم را معمول دارند:
۱- کلیه مستمری بگیران (به جز از کارافتادگان جزیی) در صورت تمایل می توانند به شعب تامین اجتماعی مراجعه و فرم وکالتنامه را دریافت نمایند.
۲- شعب تامین اجتماعی مربوطه موظفند پس از تنظیم فرم مورد نظر در دو نسخه، آن را مستقیماً به شخص مستمری‌بگیر تحویل تا با ارایه آن به شعبه بانک رفاه به منظور افتتاح حساب بانکی اقدام نمایند.
3- شعب بانک رفاه موظفند پس از افتتاح حساب قرض الحسنه پس انداز به نام مستمری بگیر، نام و کد شعبه افتتاح کننده حساب و شماره حساب را در هر دو نسخه وکالتنامه ثبت و پس از مهر و امضا، نسخه اول آن را به واحدهای اجرایی سازمان به منظور درج در لیست های پرداخت مستمری اعاده نموده و نسخه بعدی را نزد خود نگهداری نمایند.
تذکر- تخصیص شماره حساب و مستمری‌بگیران در هر شعبه بانک با کد کل ۲۰۹ و معین ۱۰ و شماره تفصیلی از ۶۰0۰۰۱ الی ۷۰۰۰۰۰ خواهد بود.
۴- شعب تامین اجتماعی موظفند پس از اخذ شماره حساب بانکی در شده در فرم وکالتنامه، سایر اطلاعات مورد نیاز مستمری بگیران را در سیستم ثبت و در موعد مقرر فهرست مربوطه را به صورت دیسکت همراه با مبالغ و فیش های پرداخت در اختیار بانک عامل قرار دهند.
تذکر- بانک عامل به بانکی اطلاق می گردد که شعب تامین اجتماعی ارتباط اداری خود را از نظر ارسال لیست، چک، مکاتبات، تسویه حساب و … با آن برقرار می‌نمایند. بدیهی است هر یک از شعب سازمان تامین اجتماعی منحصراً با یک شعبه بانک رفاه به عنوان بانک عامل ارتباط خواهند داشت.
۵- شعب بانک عامل موظفند حداکثر ظرف ۲۴ ساعت اطلاعات واصله را تفکیک و به شعب پرداخت کننده مستمری از طریق حواله بانکی و فاکس بدون اخذ کارمزد ارسال نمایند.
۶- شعب بانک پرداخت کننده مستمری موظفند پس از دریافت اطلاعات مربوطه از بانک عامل، در مورد مقرر و هماهنگ با سـایر شعب در سـاعات اداری و بدون ایجـاد محدودیت به محض مـراجعه مستمری بگیران نسبت بـه پرداخت مستمری، مطابق با لیست های مربوطه و توام با ارایه همزمان فیش پرداخت اقدام نمایند.
۷- شعب بانک عامل موظفند صورت اسامی مستمری بگیران را که چهار ماه متوالی جهت دریافت مستمری خود مراجعه ننمودنده اند از شعب پرداخت کننده مستمری جمع‌آوری و بانک اطلاعات مربوطه به واحدهای سازمان تامین اجتماعی (در ماه پنجم) اعلام نمایند.
در خاتمه متذکر می‌شود که چون حفظ شان و کرامت مستمری بگیران برای سازمان و بانک رفاه کارگران از ارزش و اعتبار بالایی برخوردار می باشد، لذا کلیه واحدهای اجرایی سازمان و شعب بانک رفاه مکلفند نهایت سعی و تلاش خود را در این امر مهم به کار بسته تا هر چه بیشتر رضایت مستمری‌بگیران عزیز را فراهم نمایند. مسیول حسن اجرای این دستورالعمل مدیرکل، معاونین بیمه‌ای و پشتیبانی، کارشناسان ارشد امور فنی مستمری ها و امور مالی اداره کل تهران بزرگ و روسا، معاونین بیمه‌ای و پشتیبانی، مسیولین امور فنی مستمریها و امور مالی واحدهای اجرایی اداره کل مذکور و سرپرستان و معاونین سرپرستی و روسا و معاونین شعب بانک رفاه کارگران در تهران بزرگ می باشند.- مدیرعامل بانک رفاه کارگران- رییس هیات مدیره و مدیرعامل سازمان تامین اجتماعی »
در پاسخ به شکایت مذکور، اداره دعاوی بانک رفاه کارگران به موجب لایحه شماره 1178614- 16/9/1399 توضیح داده است که:
«در پاسخ به شکایت مطروحه به استحضار می رساند، اولاً: به استناد مصوبه مجمع عمومی فوق‌العاده بانک رفاه کارگران تاریخ ۲۱/۱۲/۸۹ و تصویب اساسنامه جدید این بانک مورخ ۲/۷/۱۳۹۰ توسط شورای پول و اعتبار، بانک رفاه کارگران از ردیف بانکهای دولتی خارج و به بانک خصوصی تغییر شخصیت حقوقی داده است و مشخصاً به نحو خصوصی اداره می گردد که آگهی تغییرات این بانک نیز در تاریخ ۲۰/۳/۹۱ در اداره ثبت شرکتها و موسسات غیر تجاری تهران و در روزنامه رسمی به چاپ رسیده است. لذا با عنایت به مراتب مرقوم و به استناد بند (الف) از ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری رسیدگی به موضوع معنون نسبت به این بانک بلاشک خارج از صلاحیت دیوان عدالت اداری می باشد که در همین راستا شعبه ۶۶ بدوی دیوان مطابق دادنامه شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۱۶۰۱۶۹۸ – 4/5/99 دعوای مشارالیه به طرفیت بانک را رد و صرفاً در مورد سازمان تامین اجتماعی به جهت اینکه موضوع در صلاحیت و شایستگی هیات عمومی بوده، به استناد ماده ۱۲ قانون مرقوم قرار عدم صلاحیت به شایستگی هیات صادر نموده است.
ثانیاً: نظر به اینکه تعداد بی شماری از مستمری بگیران سازمان تامین اجتماعی سالیان سال از مبالغ مستمری خود تاکنون برداشتی ننموده و این موضوع به لحاظ موارد امنیتی ممکن است مخاطراتی برای بانک و سازمان در صورت نشت پول در حساب های راکد را فراهم بیاورد، لذا با عودت مبالغ مزبور به سازمان ضمن رعایت موارد احتیاطی، هیچگونه خللی به حقوق مستمری‌بگیران وارد نمی گردد چرا که با مراجعه مجدد آنان و در اسرع وقت وجوه مزبور به حساب ایشان به صورت تمام و کمال واریز می گردد. حالیه با امعان نظر به مراتب فوق تقاضای رسیدگی شایسته و صدور رای مقتضی مورد است.»
مدیرکل امور حقوقی و قوانین سازمان تامین اجتماعی نیز به موجب لایحه شماره 7132/99/7100-14/10/1399 توضیح داده است که:
«دستورالعمل مورد شکایت در جهت جلوگیری از سوء استفاده احتمالی و چگونگی پرداخت مستمری با در نظر گرفتن آرامش روحی و رفاه حال مستمری بگیران تصویب شده است. ضمناً طبق بند 1 دستورالعمل معترض عنه، مستمری بگیران (به جز از کارافتادگان جزیی) می توانند در صورت تمایل به شعب تامین اجتماعی مراجعه و فرم وکالتنامه را دریافت نمایند. بنابراین پس از تکمیل فرم با اراده و اختیار خود می توانند با ارایه فرم تکمیل شده به شعب بانک رفاه مبنی بر اعلام و تایید شماره حساب بانکی و در نهایت اعاده فرم تایید شده به شعب سازمان جهت واریز مستمری و مزایا متعلقه به حساب مربوطه اقدام نمایند. لازم به ذکر است که عقد وکالت یک عقد اذنی بوده و وکیل صرفاً می‌توانـد در محدوده عقـد و اختیارات اقـدام کند. ماده ۱۰ قانون مـدنی نیز ناظر بر حاکمیت اراده و اعتبار قراردادهای خصوصی نسبت به طرفین قرارداد در صورت عدم مخالفت صریح با قانون می‌باشد که موید این است که وکالتنامه واجد اعتبار قانونی است. دستورالعمل مورد شکایت از آن جهت که اراده و اختیار مستمری بگیران لحاظ کرده مغایرتی با قوانین ندارد. وکالتنامه نیز با توجه به اینکه برخلاف نظم عمومی نمی باشد و برای جلوگیری از سوء استفاده احتمالی و چگونگی پرداخت مستمری است، مغایر با ماده 795 قانون مدنی نخواهد بود. ضمن اینکه موارد مندرج در ماده ۶۶۸ قانون آیین دادرسی کیفری نیز باید با اعلام شکایت و در نهایت پس از رسیدگی منجر به حکم مبنی بر محکومیت مشخص گردند تا بتوان از آن استفاده کرد.
لازم به ذکر است که مطابق بند 7 دستورالعمل معترض عنه، به منظور جلوگیری از سوء استفاده های احتمالی و برداشت‌های من غیر حق از حسابهای مستمری بگیران و همچنین انباشت مبالغ واریزی به حساب مستمری بگیر با توجه به عدم برداشت به هر علتی (فوت مستمری بگیر و …) بانک رفاه کارگران موظف است هر ماهه فهرست مستمری بگیرانی که طی ۴ ماه از حساب خود مبلغی برداشت نکرده‌اند را به منظور بررسی انجام کنترل های لازم -از نظر استحقاق و استمرار شرایط دریافت مستمری- به سازمان اعلام کنند. همچنین این موضوع به منزله اسقاط حق مستمری بگیران نمی باشد و این حق نزد سازمان محفوظ است و در صورت تحقق بند ۷ دستورالعمل، در صورت مراجعه مستمری‌بگیر پس از ۴ ما به شعبه مربوطه، مستمری های معوقه به صورت یکجا به آنان پرداخت خواهد شد»
مدیرکل امور حقوقی و قوانین سازمان تامین اجتماعی همچنین به موجب لایحه شماره 2751/1400/7100- 28/4/1400 توضیح داده است که:
«موضوع اجرای توافق نامه مورد شکایت فیمابین سازمان و بانک رفاه و دستورالعمل و پرداخت آن با صدور بخشنامه تنقیح و تلخیص شماره 11580- 6/12/99 منتفی شده است و در سطر چهارم این بخشنامه تحت عنوان مبادی پرداخت مستمری طی بندهای ۲۳، ۲۴ و ۲۵ نحوه پرداخت مستمری از طریق بانک رفاه و سایر بانک ها به تفصیل تعیین شده است و در بند ۲۵ آن پرداخت مستمری از طریق سایر بانکها تسریع شده است و طی عبارت توجه ذیل بند ۲۴ آن صراحتاً لزوم مراجعه حضوری و اخذ وکالت نامه از مستمری بگیران منتفی شده است. بنابراین هر دو موضوع اعتراض شاکی یعنی اعتراض به اجباری بودن وکالت و نیز لزوم اجبار باز نمودن حساب بانکی صرفاً نزد بانک رفاه منتفی شده است. لذا بنابر انتفاع موضوعات مورد شکایت وتوافق نامه معترض عنه اساساً موضوع شکایت منتفی و رد شکایت از جهت مورد استدعاست. به علاوه صرف نظر از انتفاع موضوع شکایت به شرح فوق در توافق نامه معترض عنه نیز اجبار به اخذ وکالت صورت نگرفته است و در بند ۲ بخشنامه عبارت «چنانچه تمایل به دریافت مستمری از بانک را داشته باشد می‌تواند نسبت به تکمیل فرم وکالتنامه اقدام نماید» دلالت بر اختیار دارد و نه اجبار. همچنین در بند ۵ آن در ابتدا اعلام لیست اشخاصی که طی ۴ ماه مستمری دریافت ننمودند بر عهده بانک رفاه بوده و بررسی آن بر عهده سازمان تامین اجتماعی و در آن تصریح شده چنانچه به دلایل قانونی قطع مستمری صورت بگیرد سازمان تامین اجتماعی درخواست استرداد وجوه را از بانک خواهد نمود که در این امر هیچ نکته خلاف قانونی وجود ندارد. »
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 9/6/1400 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً: براساس ماده 76 قانون تامین اجتماعی مصوب 3/4/1354، مشمولین قانون مذکور در صورت دارا بودن برخی شرایط، حایز حق استفاده از مستمری بازنشستگی اعلام شده اند لیکن شرط امضای وکالتنامه و افتتاح حساب در بانکی مشخص به عنوان یکی از شرایط فوق تعیین نشده است و بر همین اساس، هرچند در بند 1 دستورالعمل مورد شکایت، واژه «تمایل» برای مستمری بگیران به کار رفته است، لیکن با توجه به اینکه از مفاد بندهای 2 و 3 دستورالعمل مورد اعتراض که برخورداری از مستمری را برای مستمری بگیران به امضای وکالتنامه و افتتاح حساب قرض الحسنه نزد بانک رفاه کارگران مشروط کرده، اجبار به اقدامات مذکور استنباط می شود؛ لذا دستورالعمل معترض‌عنه با ایجاد قیودی ماده 76 قانون تامین اجتماعی را فراتر از قانون محدود کرده است. ثانیاً: براساس بند 7 دستورالعمل مورد شکایت، شعب بانک پرداخت کننده مستمری مکلّف شده‌اند تا به جمع آوری و اعلام صورت اسامی مستمری بگیرانی که چهار ماه متوالی جهت دریافت مستمری خود مراجعه نکرده اند، بپردازند و ضمانت اجرای عدم برداشت مستمری توسط مستمری¬بگیر در این ماده بیان شده است و این در حالی است که توقیف حقوق مستمری بگیر و در نهایت اعاده آن به حساب سازمان تامین اجتماعی به صرف عدم مراجعه مستمری بگیر در بازه زمانی خاصی، فاقد دلیل و مستند قانونی بوده و مصداق تصرف غیرقانونی در اموال دیگران به شمار می رود. ثالثاً: هرچند دستورالعمل مورد شکایت وفق بخشنامه تنقیح و تلخیص به شماره 11580/99/1000 – 6/12/1399 سازمان تامین اجتماعی (با موضوع تلخیص و تجمیع بخشنامه¬ها، دستورالعملها و دستورهای اداری مربوط به مزایای متعلّقه به مستمری بگیران) اصلاح شده است، ولی با توجه به اینکه مفاد بندهای 23، 24 و 25 بخشنامه اخیرالذکر که طبق آن تنظیم و ارسال فرم وکالتنامه برای اشخاصی که از تاریخ 1/11/1378 مستمری¬بگیر شده¬اند، اجباری شده است و بدون آن، مستمری اشخاص واجد شرایط برقرار نمی شود و طبق بندهای 24- 5 و 25- 2 بخشنامه مذکور، ضمانت اجرای عدم برداشت مبلغ مستمری از حساب بانکی توسط مستمری بگیر، برگشت وجوه به سازمان تامین اجتماعی اعلام شده است و فراز پایانی بند 25- 1 بخشنامه یادشده که به تفاهم نامه های بین سازمان تامین اجتماعی و بانکهای دیگر اشاره نموده، واجد همان اشکالات و ایرادات قانونی وارد بر دستورالعمل مورد شکایت است، در نتیجه بندهای مورد اشاره، تاییدی بر اجباری بودن تنظیم وکالتنامه برای مستمری¬بگیران و بازگشت مبالغ مستمری به حساب سازمان تامین اجتماعی پس از گذشت بازه¬ای مشخص هستند. بنا به مراتب فوق، دستورالعمل مشترک سازمان تامین اجتماعی و بانک رفاه کارگران به شماره 45811/5000 – 22/5/1381 خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.
حکمتعلی مظفری- رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
