بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1305
تاریخ دادنامه: 1400/05/05
شماره پرونده: 9901222
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای امیرعباس زاده حصار به وکالت از خانم فاطمه شمس جاوی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 3-6 از شق (الف) ماده 3 آیین نامه اجرایی آموزشگاه های رانندگی موضوع تصویب نامه شماره 29797/ت52792هـ-9/3/1397 هیات وزیران
گردش کار: آقای امیرعباس زاده حصار به وکالت از شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند 3-6 از شق (الف) ماده 3 آیین نامه اجرایی آموزشگاه های رانندگی موضوع تصویب نامه شماره 29797/ت52792هـ-9/3/1397 هیات وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«همان طور که قضات دیوان مسبوق و مستحضر می باشند تعیین « حریم صنفی» برای افراد و یا واحدهای صنفی، موضوعی بوده که در « قانون نظام صنفی» در ادوار مختلف همواره مورد توجه قانونگذار بوده است یعنی امری بوده که از سال 1350 تا سال 1382 که آخرین « قانون نظام صنفی» از فرایند تصویب گذشته است. مطمح نظر قانونگذار بوده و به مناسبت های مختلف مقررات مربوط به آن در متون قانونی گنجانده شده و نسبت بدان تصریح شده است. معذلک گفتنی است که رویکرد قانونگذار از سال 1392 به بعد راجع به این امر به کلی دچار دگرگونی شده و هر آنچه را که سابقاً در این خصوص و در مقررات پیشین وضع کرده بود، در اصلاحات سال 1392، حذف و یا اصلاح نموده است. شاهد مدعا آن که قانونگذار به موجب بند (ل) ماده 37 و همچنین بند (الف) ماده 55 قانون نظام صنفی مصوب 1382، در خصوص شرح و تبیین وظایف و اختیارات « مجامع امور صنفی» و « هیات عالی نظارت» راجع به امر «تعیین حدود صنفی» نیز تعیین تکلیف نموده بود. لیکن به موجب آخرین اصلاحات انجام شده در قانون مرقوم، بندهای قانونی یاد شده در رابطه با موضوع مذکور ( حدود صنفی) به کلی حذف و از متن مقررات قانونی مزبور محو شده است و در واقع قضیه را در خصوص مورد به سکوت برگزار نموده است، سکوتی که « در مقام بیان» بوده و گویای تغییر موضع قانونگذار در باب رعایت فاصله صنفی می باشد و نشان از آن دارد که مقنن از موضع پیشین خود صرف نظر داشته و در راستای اشتغال زایی هر چه بیشتر و در امتداد اعمال مودای ماده 7 قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی دایر بر محدودیت زدایی و تسهیل در اخذ مجوزهای فعالیت و تاسیس واحدهای صنفی، گام بلندی برداشته و دست به اقدامات قابل توجهی زده است تا موانع دست و پاگیر و بی مورد را حذف نموده و تشریفات زاید را از میان بردارد کما اینکه در خصوص بحث آموزشگاه های رانندگی با عنایت تبلیغات وسیع در فضای مجازی و ایضاً با در نظر داشتن اینکه امروزه اغلب هنرجویان و مشتریان آموزشگاه منتخب خود را از راه دور و حتی با هماهنگی و ثبت نام الکترونیکی و مجازی به منظور دریافت خدمات رزرو می نمایند. دیگر فلسفه وجودی رعایت فاصله جغرافیایی واحدهای صنفی از یکدیگر از بین رفته و به تعبیر حقوقی شان نزول آن مرتفع گردیده است چرا که ارباب رجوع حتی پیش از مراجعه حضوری به محل جغرافیایی آموزشگاه ثبت نام خود را در آن موسسه انجام داده و دقیقاً می داند که می خواهد به کدام آموزشگاه و در کدام محل مراجعه و خدمات یادگیری مهارت رانندگی را دریافت کند.
بناء علیهذا کاملاً آشکار است که قانونگذار با عدول و انصراف از مقررات قانونی پیش گفته در صدد آن بوده تا رویکرد خود را نسبت به نفی موضوع « تعیین حدود صنفی» ابراز و اظهار بدارد و به مبادی و مراجع صدور مجوزهای فعالیت صنفی، چنین دستور بدهد که دیگر ضرورتی برای بقای مقررات راجع به محدودیت جغرافیایی ملحوظ نبوده و ترتیباتی تحت عنوان « حریم صنفی»، « حدود صنفی» و «فاصله جغرافیایی صنفی» به واقع امری بی فایده و بلاوجه بوده و با منویات و اهداف امروزین قانونگذار ضدیت دارد. با این وجود و علیرغم دیدگاه اخیر قانونگذار نسبت به موضوع مانحن فیه، هیات وزیران، به دلالت متن مصوبه معترض عنه مبادرت به وضع مقرره ای داشته که نه تنها خارج از حدود اختیارات و به دور از شان مصوبات دولتی بوده بلکه علاوه بر آن با روح قانون و رویکرد قانونگذار نیز مغایرت دارد چه اولاً: ایجاد ممنوعیت و یا محدودیتهای مربوط به آزادی صنفی و شغلی افراد صرفاً در حوزه صلاحیت قانونگذار است و هیات وزیران هیچ اقتداری نسبت به بدان ندارد ( اصل 22 قانون اساسی) توضیح آن که متن این مصوبه به وضوح، اقدام به «سلب حق» از شهروندان نموده و ناگفته پیداست که سلب امتیازات مدنی و اجتماعی از افراد جامعه منحصراً بایستی با تجویز قانون صورت پذیرد و البته شایان توجه است که مصوبات دولتی، اساساً چنین پتانسیل و خاصیتی ندارد. ثانیاً: مفاد مصوبات دولتی نبایستی برخلاف « متن» و یا حتی « روح» قانون باشد. در غیر این صورت محکوم به بطلان است (اصول 138 و 170 قانون اساسی) حال آن که متن مصوبه دولتی مارالذکر اساساً برخلاف آخرین خواست و اراده قانونگذار بوده و لذا شایسته است که بطلان آن اعلام و اعلان گردد. اضافه می نماید از آنجا که متن مصوبه معترض عنه در خصوص مورد ناقض حقوق صنفی فعالان و دارندگان حقوق مکتسبه بوده و محتمل است که ضرر و زیان جبران ناپذیری از محل اعمال و اجرای آن به بار آید لذا از آن هیات تقاضا دارد تا بدواً نسبت به صدور دستور موقت دایر منع اجرای آن مقرره تا زمان تعیین تکلیف نهایی و متعاقباً نسبت به ابطال آن ترتیب اثر مقتضی عنایت فرمایند.»
متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:
«آیین نامه اجرایی آموزشگاه های رانندگی (تصویب نامه شماره 29797/ت52792هـ-9/3/1397 هیات وزیران
ماده 3- آموزشگاه باید برای انجام آموزش مربوط، دارای شرایط و تجهیزات زیر می باشد:
الف- شرایط عمومی:
3-6- رعایت حداقل فاصله به شعاع (1000 متر) تا آموزشگاه هم نوع.»
علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمایم آن برای طرف شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده هیچ پاسخی واصل نشده است.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 5/5/1400 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً: بند «ل» ماده (30)، بند «ل» ماده (37) و بند «الف» ماده (55) قانون نظام صنفی مصوب 24/12/1382 که براساس آنها تعیین حدود صنفی و تعدادهای واحدهای صنفی مورد نیاز در هر منطقه مورد اشاره قرار گرفته بود، در اصلاحیه قانون نظام صنفی مصوب 12/6/1392 با هدف ایجاد بستر رقابت در بازار و تسهیل در فضای کسب و کار و صدور مجوزها حذف شده است. ثانیاً: دستورالعمل چگونگی برقراری حدود صنفی مصوب 25/4/1387 هیات عالی نظارت به موجب حکم مقرر در ماده 96 قانون اخیرالذکر ملغی‌الاثر شده و کلّیه مقررات ناظر بر حدود صنفی جاری در کشور که به اعتبار دستورالعمل مذکور برقرار شده، در حال حاضر فاقد اثر قانونی هستند. ثالثاً: به موجب تعریف «کسب و کار» مندرج در بند «ث» ماده (1) قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار مصوب سال 1390، تاسیس آموزشگاههای رانندگی از مصادیق کسب و کارها به شمار آمده و برمبنای ماده (7) قانون اجـرای سیاستهای کلّی اصل چهل و چهارم قـانون اساسی اصلاحی مصوب 15/11/1399 مراجع صدور مجوزهای کسب و کار موظّفند شرایط و فرآیند صدور مجوزهای کسب و کار را تا حد امکان تسهیل نموده و صادرکنندگان مجوز کسب و کار اجازه ندارند به دلیل اشباع بودن بازار از پذیرش تقاضا یا صدور مجوز کسب و کار امتناع کنند که آرای صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه های 807-14/10/1395، 2049-2047 مورخ 23/11/1397 و 1052-5/6/1398 نیز دلالت بر همین معنا دارد. بنا به مراتب فوق، بند 3-6 از شق «الف» ماده (3) آیین‌نامه اجرایی آموزشگاههای رانندگی (موضوع تصویب نامه شماره 29797/ت52792هـ-9/3/1397 هیات وزیران) که براساس آن رعایت حداقل فاصله به شعاع (1000 متر) تا آموزشگاه هم نوع به عنوان یکی از شرایط آموزشگاههای مذکور تعیین شده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.
مهدی دربین- معاون قضایی دیوان عدالت اداری
