بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1304
تاریخ دادنامه: 1400/05/05
شماره پرونده: 9901911
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: خانم معصومه سادات سیادتی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (ب) ماده 10 آیین نامه بازنشستگی، از کارافتادگی و فوت ویژه بانکهای تجارت، ملت، صادرات ایران و رفاه کارگران
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند (ب) ماده 10 آیین نامه بازنشستگی، از کارافتادگی و فوت ویژه بانک های تجارت، ملت، صادرات ایران و رفاه کارگران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«1- آیین نامه های دولتی می بایست به استناد اصل 138 قانون اساسی و آرای متعدد هیات عمومی در حدود قانون باشد. 2- به موجب ماده واحده قانون بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت، دولت اجازه دارد ظرف مدت 3 سال کارکنان رسمی، پیمانی و قراردادی موسسات دولتی را که حداقل 25 سال سابقه خدمت قابل قبول داشته باشند با حداکثر 5 سال سنوات ارفاقی بدون شرط سنی در صورت تقاضای کارمند و موافقت دستگاه متبوع خود بازنشسته نماید. با توجه به قانون مذکور، بانوان با 5 سال سنوات ارفاقی و 20 سال خدمت می توانند بازنشسته شوند و در آیین نامه پیشین بازنشستگی بانک‌‌ها بانوان می توانند با سنوات 20 سال بازنشسته شوند و بند (الف) ماده 76 قانون تامین اجتماعی نوید بازنشستگی بانوان با سنوات 20 سال خدمتی و حداقل 40 سال سن می باشد در حالی که مقرره مورد شکایت مغایر با اصل 138 قانون اساسی و قوانین مذکور بدون رعایت شرط سنی 20 سال بازنشستگی بانوان را 25 سال اعلام کرده است که موجب تضییع حقوق شده است.»
متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:
«ماده 10- کارکنان دایم و موقت بانک می توانند با دارا بودن شرایط زیر و موافقت بانک بازنشسته شوند:
الف) کارکنان مرد با60 سال سن و 25 سال سابقه خدمت پذیرفته شده از لحاظ بازنشستگی در بانک با 25 روز حقوق
ب) کارکنان زن با 25 سال سابقه خدمت پذیرفته شده از لحاظ بازنشستگی در بانک با 25 روز حقوق»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرعامل صندوق بازنشستگی کارکنان بانک‌‌ها به موجب لوایح شماره 4285/17/1400-27/2/1400 و 20628/17/99-26/9/1399 اجمالاً توضیح داده است که:
«1- به موجب لایحه قانونی تشکیل و تاسیس این صندوق مصوب شورای انقلاب اسلامی مصوب 25/4/1359 «نحوه تشکیل این صندوق و میزان کسور بازنشستگی و نحوه بهره برداری از آن طبق آیین نامه ای است که مجمع عمومی بانک‌‌ها تصویب می کند، لذا به موجب صلاحیت تفویضی اعطاء شده از سوی قانونگذار به مجمع عمومی بانک‌‌ها ، اساسنامه صندوق درتاریخ 19/5/1361 تصویب و مجمع عمومی یاد شده (متشکل از 5 وزیر و یک نفر رییس سازمان برنامه و بودجه کشور) به عنوان رکن تصمیم گیرنده صندوق با حدود اختیارات مندرج در قانون اداره امور بانک‌‌ها مصوب 2/7/1358 انتخاب گردید. لایحه قانونی اداره امور بانک‌‌ها مصوب 2/71/1358، مجمع عمومی بانک‌‌ها را تشکیل، تعریف و وظایف و اختیارات آن را احصاء نموده است. به موجب بند 8 از ماده 6 از جمله وظایف مجمع عمومی تصویب آیین نامه های استخدامی، مالی، اداری و معاملاتی است. بنابراین آیین نامه مورد اعتراض در حدود صلاحیت و وظایف مجمع عمومی بانک‌‌ها تصویب شده است. به عبارت دیگر نظر به اینکه در متن ماده واحده قانونی تشکیل صندوق، مجمع عمومی تعیین تشکیلات صندوق و سایر امور مرتبط تعیین شده و اساسنامه مصوب ضمن تعیین مجمع عمومی به عنوان رکن تصمیم گیرند، کماکان دارای وصف و اعتبار بوده و تاکنون توسط مرجع عالی ذیصلاح ابطال نشده و اساسنامه دیگری نیز توسط مرجع ذیصلاح جانشین آن نشده لذا مجمع عمومی یاد شده در تاریخ 14/7/1398 با اعضا و صلاحیت های مندرج در قانون اداره امور بانک‌‌ها مصوب 2/7/1358 و در حدود صلاحیت و اختیارات خود مبادرت به تصویب آیین نامه مورد اعتراض نموده است.
2- مستند به ماده 17 قانون ساختار نظام جامع و رفاه و تامین اجتماعی (21/2/1383)، وزارت رفاه و تامین اجتماعی مکلف است حداکثر ظرف مدت یک سال از تاریخ تصویب این قانون نسبت به بررسی و اصلاح اساسنامه‌‌های کلیه دستگاه های اجرایی، صندوق‌‌ها و نهادهای دولتی و عمومی فعال در قلمروهای بیمه ای، حمایتی و امدادی (در چارچوب طرح جامع امداد و نجات کشور) نظام و سایر دستگاه هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است، اقدام و مراتب را پس از تایید شورای عالی رفاه و تامین اجتماعی به تصویب هیات وزیران برساند. در ماده فوق متولی اصلاح اساسنامه های صندوق های بازنشستگی و موعد اصلاح اساسنامه تصریح گردیده که تاکنون نه تنها فرایند اصلاح اساسنامه توسط وزارت رفاه و تامین اجتماعی طی نشده و اساسنامه ای در این خصوص جهت اجرا ابلاغ نگردیده بلکه از موعد مجاز اصلاح اساسنامه (لغایت 21/2/1384) بالغ بر 15 سال گذشته و علی‌‌الظاهر اجرای حکم این ماده پس از 15 سال از پایان مهلت مقرر نیازمند تنفیذ مجدد قانونگذار خواهد بود. لذا طبق اصول کلی حقوق مادامی که ضوابط مقرر در ماده 17 مورد اشاره تصویب نگردیده مقررات قبلی کماکان معتبر و قابل اجرا بوده و حتی در متن قانون مورد اشاره بالاخص در تبصره 3 ماده 3، بند (ل) ماده 6، بند 3 ماده 7 و بند (ج) ماده 7 به کرات به حفظ شخصیت مستقل حقوقی صندوق‌‌ها از نظر مالی و اداری و استقلال مالی آنها و تامین منابع مالی از طرف دولت در صورت کاهش و یا افزایش مصارف و تعهدات آنها، تاکید گردیده و لذا با در نظر گرفتن موارد فوق، عدم توجه به وصف اعتبار قانونی مصوبات مجمع عمومی بانک‌‌ها در خصوص صندوق، مغایر با ضوابط مقرر خواهد بود.
3- مقررات حاکم بر این صندوق نسبت به کلیه مشترکین اعم از کارکنان بانکهای دولتی و واگذار شده به صورت علی السویه و برابر بدون هیچ گونه تبعیض و تفاوتی لازم الاجرا می باشد وماهیت حقوقی بانک مربوطه در این خصوص موثر نمی باشد معهذا حکم دستوری قانونگذار به موجب بند (ب) و تبصره 1 ماده 103 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 8/7/1386 در مقام تبیین حداقل شرایط لازم برای نیل به بازنشستگی جهت اعمال اصلاحات پارامتریک در صندوق های بازنشستگی و با توجه به افزایش امید به زندگی در کشور بوده و مصوبه مورد اعتراض ( آیین نامه بازنشستگی، از کارافتادگی و فوت ویژه بانکهای واگذار شده مصوب 14/7/1398) همسو با این اصلاحات از حداقل سن بازنشستگی مقرر برای بانوان (25 سال سابقه خدمت) تبعیت نموده است. ضمن آن که مستند به ذیل ماده 31 قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی کارکنان بنگاه های دولتی می توانند در صورت ادامه اشتغال در واحدهای فروخته شده و با رعایت ضوابط پرداخت حق بیمه مقرر به تفکیک سهم بیمه شده و کارفرما همچنان تابع مقررات صندوق بازنشستگی مربوط باشند. لذا این صندوق در زمینه حداقل سن لازم جهت بازنشستگی بانوان مقررات یکسانی نسبت به کلیه مشترکین خود اعمال نموده و از این جهت اقدام مجمع عمومی بانک‌‌ها موافق با اصول حقوق عمومی از جمله حاکمیت قانون، تناسب، برابری، شفافیت، بی طرفی و … می‌‌باشد.
4- ضمن آن که علی الاصول فرض براین است که کلیه معیارهای سنجش صلاحیتهای گزینشی قابل اعمال توسط مقام اداری در قوانین پیش بینی نمی شود لذا هنگامی که نظارتی شکل می گیرد، همواره باید به توجیه پذیری و موجه بودن تصمیم توجه داشت و فقط در صورتی مداخله نمود که اداره به وضوح اختیارات خود را گسترش داده باشد. بدین ترتیب بازنگری قضایی دیوان عدالت اداری نسبت به صلاحیت گزینشی متخذه از سوی مقامات اداری به صورت حداقلی و در چارچوب اصل حاکمیت قانون است. اصل قانونی بودن در رابطه با اعمال و تصمیمات اداری دو وجه دارد، اول وجه ایجابی که بر اساس آن کلیه اقـدامات و تصمیمات مقامات اداری باید مطابق با قانون باشند و دوم وجه سلبی که مقامات اداری نباید خارج از چارچوب قانون اقدام کنند و در این راستا مجمع عمومی بانک‌‌ها منطبق با ماده 103 قانون مدیریت خدمات کشوری اقدام نموده است. در پرونده حاضر اعمال صلاحیت گزینشی توسط مجمع عمومی بانک‌‌ها جهت وضع قاعده در خصوص بازنشستگی کارکنان بانک‌‌ها ی واگذار شده، مشابه و در حدود وضعیت بازنشستگی کارکنان بانک‌‌ها ی دولتی برابر اذن لایحه قانونی شورای انقلاب و وفق قانون مدیریت خدمات کشوری بوده و از آنجا که طبق ماده واحده تاسیس و تشکیل این صندوق، مقررات حاکم می‌‌بایست مشابه و در حدود صندوق بازنشستگی کشور باشد لذا امکان اتخاذ رویه دیگر در این خصوص قانوناً متصور نمی باشد.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 5/5/1400 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً: بانکهای تجارت، ملّت، صادرات ایران و رفاه کارگران به عنوان بانکهای موضوع بند (ب) ماده 10 آیین‌نامه بازنشستگی، از کار افتادگی و فوت، از جمله بانکهایی هستند که به سبب واگذاری سهام دولتی آنها خصوصی شده‌اند. ثانیاً: به موجب تبصره 1 ماده 21 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 مقرر شده است : «در صورت واگذاری سهام شرکتهای دولتی به نحوی که شرکت مذکور غیردولتی شود، قوانین و مقررات قانون کار بر کارمندان شرکت واگذار شده اعمال می‌گردد و این افراد کارمندان کارفرمای جدید محسوب می‌شوند و در صورت تمایل می‌توانند کماکان تابع صندوق بازنشستگی قبلی خود باقی بمانند.» ثالثاً: به موجب ماده 23 قانون کار جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1369 : «کارگر از لحاظ دریافت حقوق یا مستمریهای ناشی از فوت، بیماری، بازنشستگی، بیکاری، تعلیق، از کارافتادگی کلی و جزیی و یا مقررات حمایتی و شرایط مربوط به آنها تابع قانون تامین اجتماعی خواهد بود.» رابعاً: زمان بازنشستگی به موجب قوانین و مقررات استخدامی حاکم بر روابط مستخدم و کارفرما تعیین می‌شود و صندوق بازنشستگی مبتنی بر قوانین و مقررات استخدامی مذکور مکلف به برقراری حقوق بازنشستگی است و هرچند به موجب ماده 31 قانون اجرای سیاستهای کلّی اصل 44 قانون اساسی کارکنان دستگاه های اجرایی واگذار شده می‌توانند تابع مقررات صندوق بازنشستگی قبلی خود باشند، لیکن حکم ماده مذکور نافی لزوم رعایت مقررات استخدامی حاکم بر روابط کارفرما و مستخدم نیست که در مورد بانکهای خصوصی شده مقررات استخدامی مذکور شامل قانون کار و بخشی از قانون تامین اجتماعی است. خامساً: به موجب تبصره 4 ماده 76 قانون تامین اجتماعی (الحاقی سال 1376) که حاکم بر وضعیت بازنشستگی کارکنان بانکهای خصوصی شده است، زنان کارگر می‌توانند با داشتن (20) سال سابقه کار و (42) سال سن به شرط پرداخت حق بیمه با (20) روز حقوق بازنشسته شوند. بنا به مراتب فوق، بند (ب) ماده 10 آیین‌نامه بازنشستگی، از کار افتادگی و فوت از حیث عدم پیش بینی حکم مقرر در تبصره 4 ماده 76 قانون تامین اجتماعی مبنی بر لزوم برخورداری زنان کارگر با 20 سال سابقه کار و 42 سال سن برای بازنشستگی، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.
مهدی دربین- معاون قضایی دیوان عدالت اداری
