بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1299
تاریخ دادنامه: 1400/05/05
شماره پرونده: 9903147
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای کاظم دینکانی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره 4 ماده 6 آیین نامه اجرایی قانون ابطال اسناد و فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه اصلاحی 2/8/1380
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره 4 ماده 6 آیین نامه اجرایی قانون ابطال اسناد و فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه اصلاحی 2/8/1380 را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
«به استحضار می رساند مطابق رای وحدت رویه شماره 100-20/10/1376 و بر اساس ماده واحده قانون ابطال اسناد فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه، حق مکتسبه ای برای متصرف قانونی اموال غیرمنقول تبیین گردید که نام آن « حق اولویت در انعقاد عقد اجاره» در آن اموال است. با ابطال تبصره 4 (پیشین) ماده 6 آیین نامه فوق الذکر توسط رای وحدت رویه موصوف سازمان اوقاف و امور خیریه مجدداً در تاریخ 2/8/1380 در مقام تنظیم تبصره 4 جانشین، متن زیر را به عنوان تبصره 4 ماده 6 آیین نامه قانون ابطال اسناد فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه تصویب می نماید که می گوید: « در صورتی که موقوفات مزروعی موضوع این آیین نامه در محدوده خدمات شهری قرار گرفته و کاربری زراعـی آن تغییر یافته یا قابل تغییر باشد قبل از هرگونه اقدام در مـورد تفکیک و واگذاری آن اراضی، باید حقوق مکتسبه زارعان صاحب نسق با نظر کارشناس مرضی الطرفین و یا کارشناسان منتخب ادارات اوقاف و یا متولیان (حسب مورد) و زارع صاحب نسق به وسیله ادارات اوقاف و امور خیریه و یا متولیان شناسایی و به نحو مناسبی تامین و تادیه گردد. در صورت عدم توافق و تراضی در شناسایی و تقویم حقوق مکتسبه به درخواست هر یک از طرفین، موضوع توسط مراجع قضایی ذی صلاح مورد رسیدگی قرار گرفته و حقوق مکتسبه زارعان برابر نظر دادگاه پرداخت می شود. ادارات اوقاف و متولیان مکلفند در واگذاری اراضی تغییر کاربری داده شده، در صورت تقاضای زارع صاحب [نسق] به هر یک از افراد صاحب نسق برای اجاره یک قطعه از حداقل تفکیکی از همان اراضی اولویت قایل شوند.»
چنان که می بینیم این بار سازمان اوقاف و امور خیریه در پرتو متن اصلاحی تبصره 4 جدید ماده 16 منظور، یک بار دیگر «حق اولویت انعقاد عقد اجاره» برای متصرفین اموال غیرمنقول که هم در تبصره های 1، 2، 3 و 4 قانون ابطال اسناد فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه منصوص می باشدو هم در متن رای وحدت رویه صدرالذکر به آن تصریح شده است را با شیوه نگارش و تصویب متن اصلاحی تبصره 4 جدید ماده 6 آیین نامه مورد انکار قرار می‌‌دهد و به جای اطلاق « حق اولویت اجاره» برای متصرف، از پرداخت ریالی و پولی این حق مکتسب که ملازم و متضمن خلع ید زارع و متصرف می باشد سخن می گوید. این طرز رفتار به هیچ وجه با اراده قانون ابطال اسناد فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه منطبق نیست زیرا با این کار تنها یک هدف دنبال می شود و آن هم قطع دست زارعین صاحب نسق و صاحبان حقوق، از اراضی است. اما اقتضای انصاف و عدالت همچنین خواست قانونگذار در تبصره های ماده واحده قانون ابطال اسناد فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه و رای وحدت رویه فوق الذکر اطلاق « حق اولویت در عقد اجاره» است اگر اولویت اجاره یک حق قانونی مورد نظر قانون ابطال و رای وحدت رویه بالا هست، که هست، کاربری کشاورزی برای اراضی خصوصیتی ندارد که با تغییر آن به شهری باعث زوال حق اولویت اجاره آن اراضی گردد، چه تفاوتی دارد که تا پیش از تغییر کاربری، اراضی با شرایط کشاورزی موضوع عقد اجاره باشد و اکنون پس از تغییر کاربری با شرایط جدید شهری موضوع عقد اجاره قرار گیرد؟ بهتر آن است که به قاعده « الجمع مهما امکن اولی من الطرح» اکنون که کاربری اراضی به شهری و غیر زراعی تبدیل شده است به اقتضای روز و با در نظر گرفتن کاربری موجود شهری، با صاحب «حق اولویت عقد اجاره» قرارداد اجاره با شرایط مقتضی و با کاربریهای غیر کشاورزی منعقد گردد و نهاد وقف هم حقوق قانونی خود را وصول نماید، نه اینکه با قدر و قیمت پیدا کردن اراضی و تبدیل آن به اراضی شهری، حاصل عمر نسل های متمادی کشاورزان در لوای وقف و امور خیریه به ثمن بخش ارزیابی و پرداخت شود و با قطع ید کشاورز مضطر همه نتیجه زحمات او که در تفکیک ساخت و ساز اراضی خلاصه می شود نصیب سازمانی شود که نام امور خیریه بر تارک آن می درخشد و پس از یک سری اقدامات سطحی شامل تفکیک و قطعه بندی مجدداً با بهای گزاف به متقاضیان به اجاره واگذار گردد. تبصره 4 موضوع شکایت « حق اولویت اجاره» مطلق و عام مورد نظر قانون ابطال را به یک قطعه با مساحت حداقلی از قطعات تفکیکی محدود کرده که عین بی انصافی است. لذا نظر به مخالفت تبصره 4 اصلاحی 2/8/1380 ماده 6 آیین نامه اجرایی قانون ابطال اسناد فروش رقبات آب و اراضی موقوفه با قانون موصوف به استناد اصول 170 و 173 قانون اساسی تقاضای ابطال آن را دارم.»
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
«6- تبصره 4 ماده 6 آیین نامه به شرح زیر اصلاح می شود:
تبصره 4- در صورتی که موقوفات مزروعی موضوع این آیین نامه در محدوده خدمات شهری قرار گرفته و کاربری زراعی آن تغییر یافته یا قابل تغییر باشد قبل از هرگونه اقدام در مورد تفکیک و واگذاری آن اراضی باید حقوق مکتسبه زارعان صاحب نسق با نظر کارشناس مرضی الطرفین و یا کارشناسان منتخب ادارات اوقاف و یا متولیان (حسب مورد) و زارع صاحب نسق به وسیله ادارات اوقاف و امور خیریه و یا متولیان شناسایی و به نحو مناسبی تامین و تادیه گردد. در صورت عـدم توافق و تراضی در شناسایی و تقویم حقوق مکتسبه به درخـواست هر یک از طرفین موضوع توسط مراجع قضایی ذی صلاح مورد رسیدگی قرار گرفته و حقوق مکتسبه زارعان برابر نظر دادگاه پرداخت می شود. ادارات اوقاف و متولیان مکلفند در واگذاری اراضی تغییر کاربری داده شده، در صورت تقاضای زارع صاحب به هر یک از افراد صاحب نسق برای اجاره یک قطعه از حداقل تفکیکی از همان اراضی اولویت قایل شوند.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل حقوقی سازمان اوقاف و امور خیریه به موجب لایحه شماره 1227574/99-23/12/1399 توضیح داده است که:
«در پاسخ به شکایت آقای کاظم دینکانی به استحضار می رساند با قدری تامل در متن و محتوای دادخواست و لایحه تنظیمی پیوست آن ملاحظه می فرمایید که خواهان اعتقاد دارد که حق اولویت زارعان صاحب نسق در تبصره الحاقی در نظر گرفته نشده است در صورتی که قانونگذار تعریف مشخصی از زارع صاحب نسق ارایه داده است این تعریف چه در قانون اصلاحات ارضی و چه در آیین نامه اجرایی قانون ابطال اسناد فروش رقبات آب و اراضی موقوفه یکسان می باشد. مستنداً به بند 5 ماده 1 آیین نامه مذکور «زارع صاحب نسق، کسی است که مالک زمین نیست و با دارا بودن یک یا چند عامل زراعتی شخصاً یا با کمک خانواده خود در اراضی موقوفه زراعت می نماید…» لذا با عنایت به تعریف مذکور شخص زارع صاحب نسق صرفاً در اراضی که قابلیت کشت و زرع دارند و به عبارتی دیگر دارای کاربری زراعی باشند حق اولویت در تنظیم سند اجاره و تصرف اراضی موقوفه را دارند، اما از آنجا که بعد از انقلاب و توسعه محدوده خدماتی روستا، بخش، شهر و شهرستان قسمت اعظم اراضی کشاورزی در محدوده خدمات شهری قرار گرفته اند و اراضی کشاورزی موقوفات به جهت تغییر کاربری قابلیت کشت و زرع نداشته اند اما متاسفانه زارعین صاحب نسق و قایم مقام قانونی این افراد بدون اذن و اجازه متولیان موقوفات و بدون رعایت مقررات قانونی ناظر به تفکیک اراضی راساً مبادرت به تفکیک و انتقال اراضی موقوفه به اشخاص ثالث نموده اند و این اقدامات ناصواب منجر به طرح دعاوی متعدد در مراجع قضایی شده است لذا قانونگذار به جهت حل مشکل با تصویب تبصره 4 ماده 6 الحاقی مصوب 2/8/1380 در دو بخش نسبت به حل مشکل موجود اقدام نموده است.
الف- حق اولویت زارعین صاحب نسق را در این ماده به این شرح پیش بینی نموده است: « … قبل از هرگونه اقدام در مورد تفکیک و واگذاری آن اراضی، باید حقوق مکتسبه زارعان صاحب نسق … به نحو مناسبی تامین و تادیه گردد..»
ب- از هرگونه تفکیک و واگذاری اراضی در محدوده خدمات شهری به وسیله قولنامه جلوگیری شود.
ج- موجبات احیاء اراضی موقوفه و تفکیک این اراضی با رعایت ماده 101 قانون شهرداریها فراهم شده است.
د- از قطعات تفکیکی موقوفه یک قطعه به زارعین صاحب نسق علاوه بر حقوق مکتسبه واگذار خواهد شد.
با عنایت به مراتب مذکور چون در متن مصوبه معترض عنه رعایت حقوق اشخاص و موقوفات توامان در نظر گرفته شده است. لذا تقاضای رسیدگی به موضوع و اتخاذ تصمیم شایسته وفق مقررات را دارد.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 5/5/1400 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً: حکم مقرر در تبصره 4 ماده 6 آیین‌نامه اجرایی قانون ابطال اسناد و فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه اصلاحی 2/8/1380 مبتنی بر تراضی و توافق است و چنانچه مستاجر با دریافت حق و حقوق نسقی و تحویل ملک به سازمان اوقاف مخالف باشد، موضوع از سوی هریک از طرفین قابل طرح و رسیدگی در دادگاه خواهد بود. ثانیاً: در تبصره 1 ماده واحده قانون ابطال اسناد و فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه مصوب سال 1371 پس از ابطال سنـد، اجـاره ملک وقـفی به متصرف بـه رعـایت مصلحت وقف و حقوق مکتسبه صاحب نسق در املاک مزروعی جهت کشت و زرع وابسته است و چنانچه املاک به محدوده شهری وارد شده و قابلیت کشت و زرع نداشته باشند، موضوع مورد اجاره منتفی شده و حقوق صاحبان نسق در مرحله اول با تراضی و توافق پرداخت و در صورت اختلاف براساس حکم دادگاه عمل خواهد شد. ثالثاً: رای شماره 100-20/10/1376 هیات عمومی دیوان عدالت اداری صرفاً ناظر به ابطال تبصره 4 ماده 6 آیین‌نامه سابق به دلیل اولویت قایل نشدن برای صاحبان نسق بوده و با توجه به اینکه در تبصره 4 ماده 6 آیین‌نامه فعلی علاوه بر پرداخت حقوق صاحبان نسق یک قطعه زمین تفکیک شده نیز برای آنها اختصاص داده می‌شود، بنابراین حکم مقرر در رای مذکور شامل تبصره اخیرالذکر نمی‌شود. بنا به مراتب فوق، تبصره 4 ماده 6 آیین‌نامه اجرایی قانون ابطال اسناد و فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه مصوب سال 1380 خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و ابطال نشد.
مهدی دربین- معاون قضایی دیوان عدالت اداری
