بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1145
تاریخ دادنامه: 1400/04/05
شماره پرونده: 9902979
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای فرهاد پیری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (الف) ماده 7 اساسنامه سازمان بورس و اوراق بهادار مصوب 14/12/1384 هیات وزیران
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند (الف) ماده 7 اساسنامه سازمان بورس و اوراق بهادار مصوب 14/12/1384 هیات وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
«در ماده 4 «لایحه» بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران که تقدیم مجلس شده ابتدا تصریح گردیده بود: « شورای بورس و اوراق بهادار، بالاترین رکن سازمان می باشد.» لیکن در خلال بررسی آن در مرکز پژوهشهای مجلس، این انتقاد از سوی وزارت امور اقتصاد و دارایی مطرح شد که « در ماده 4 شورای بورس به عنوان یک رکن سازمان تعیین گردیده که تصویب کننده پیشنهادات رکن دیگر است، وقتی شورای بورس، رییس و اعضای هیات نظارت و دبیرکل را تعیین می کند که نمی تواند یک رکن همان سازمان باشد». علاوه بر این مرکز تحقیقات و توسعه بازار سرمایه ایران هم همین ایراد را به شکل دیگری مطرح کرد: « ارکان سازمان ( به عنوان تنها نهاد موجود در مجموعه نظارتی بازار اوراق بهادار) به گونه ای که در این ماده پیش بینی شده است به هیچ وجه منطقی نیست و به نظر می رسد به منظور تفکیک کارکردهای نظارتی و سیاستگذاری کلی بازار از مسیولیت های اجرایی مربوط به کارکردهای مزبور، شایسته است شورای بورس به عنوان بالاترین مقام ناظر بر بازار اوراق بهادار با وظایف و اختیاراتی به مراتب گسترده تر از آنچه در این لایحه برای آن پیش بینی شده است در نظر گرفته شده و سازمان با ساختار پیشنهادی این لایحه، مسیول اجرای سیاستها و تصمیمات مقام ناظر باشد». با پذیرش این انتقادها در جریان اصلاح لایحه فوق در مرکز پژوهش های مجلس، نسخه نهایی ماده 3 قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران (مصوب 1384) بدین شکل به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید: « شورا بالاترین رکن بازار اوراق بهادار است.» « یعنی عبارت اولیه (شورای بورس و اوراق بهادار، بالاترین رکن سازمان می باشد) به عبارت (شورا بالاترین رکن بازار اوراق بهادار است) تغییر یافت.»
این تغییر منطقی در متن قانون و تفکیک جایگاه و شخصیت شورای عالی بورس و اوراق بهادار از خود سازمان بورس برای آن بود که استقلال سازمان بورس از دولت حفظ شود زیرا ترکیب دولتی اعضای شورای مزبور ( به ویژه ا زجهت عضویت دو وزیر و نیز رییس بانک مرکزی) غالب است و طبق تبصره 1 ماده 3 قانون، علاوه بر اینکه ریاست شورا با وزیر امور اقتصادی و دارایی است همچنین طبق تبصره ماده 4 قانون هم، مصوبات شورا پس از «تایید» وزیر امور اقتصادی و دارایی لازم الاجرا خواهد بود. ثمره این استقلال از دولت این است که سازمان بورس بتواند به جای تمرکز بر اهداف کوتاه مدت سیاسی، فقط به اهداف بلند مدت توسعه بازار سرمایه بیاندیشد. در واقع بر اساس همین رویکرد است که: در ماده 2 قانون، از تاسیس «شورای عالی بورس و اوراق بهادار» در کنار «سازمان بورس» یاد شده زیرا اگر شورای مزبور، جزیی از ارکان خود سازمان بورس بود دیگر نیازی به ذکر نام آن در کنار سازمان مزبور نبود. در بند 7 ماده 4 قانون، شورای عالی بورس و اوراق بهادار مرجع « نظارت بر فعالیت و رسیدگی به شکایت از سازمان بورس» شد و بدیهی است اگر شورای مزبور خودش جزیی از ارکان سازمان بورس و زیرمجموعه آن بود دیگر تعیین این شورا برای رسیدگی به شکایت از یک مرجع بالاتر خود (یعنی سازمان بورس) کاملاً بی معنی بود.
در ماده 5 قانون برای تاکید بیشتر بر این استقلال سازمان بورس از شورای عالی بورس و اوراق بهادار (و حتی خود دولت) چنین آمده است: «سازمان، موسسه عمومی غیردولتی است که دارای شخصیت حقوقی … مستقل است». حتی خود سازمان بورس در لایحه دفاعی تقدیمی به هیات تخصصی آن دیوان در ذیل دادنامه شماره 93-17/12/1393 (موضوع پرونده شماره هـ.ع/91/1389) بیان داشت: « به موجب بند 1 ماده 4 قانون بازار اوراق بهادار، اتخاذ تدابیر لازم جهت ساماندهی بازار اوراق بهادار و اعمال نظارت برای اجرای قانون، از وظایف شورای عالی بورس است و سازمان بورس، دارای شخصیت مستقل از شورای عالی بورس است». همچنین به موجب بند 2 قسمت (الف) سند «اهداف و اصول مقررات گذاری بازار سرمایه» (نسخه 2017 مصوب « سازمان بین المللی کمیسیون های اوراق بهادار» ملقب به آیوسکو که ایران نیز به عضویت آن درآمده است) مقرر شده است: « رگولاتور بازار سرمایه باید در اجرای وظایف و اختیارات خود، از نظر عملیاتی، مستقل باشد» به رغم مطالب فوق متاسفانه در زمان تصویب اساسنامه سازمان بورس از سوی هیات وزیران و بدون توجه به سابقه تقنینی و نیز نص صریح قانون، این هیات جهت افزایش مداخله خود در کارکرد سازمان بورس و محدود کردن استقلال آن، در ماده 7 اساسنامه سازمان بورس مقرر داشت: « ارکان سازمان عبارتند از: الف) شورا» این مصوبه منجر به آن شده است که تاکنون زمینه دخالت دولت از طریق شورای مزبور ( و شخص وزیر امور اقتصاد و دارایی) بر سازمان بورس ( به بهانه اینکه این شورا، خودش رکن سازمان بورس است) افزایش یابد. لذا تقاضای ابطال بند (الف) ماده 7 اساسنامه سازمان بورس مورد تقاضاست.»
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
«ماده 7- ارکان سازمان عبارتند از:
الف- شورا»
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس سازمان بورس و اوراق بهادار به موجب لایحه شماره 81782-4/12/1400 توضیح داده است که:
«وفق ماده 2 قانون « تاسیس بورس اوراق بهادار» (مصوب 27/2/1345) « ارکان بورس عبارت است از: شورای بورس- هیات پذیرش اوراق بهادار- سازمان کارگزاران بورس- هیات داوری بورس» بر همین اساس قانونگذار در ماده 2 قانون « بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران» (مصوب 1/9/1384) ارکان بازار اوراق بهادار را شورای عالی بورس و سازمان بورس و اوراق بهادار تعیین نموده است. در اساسنامه سازمان بورس و اوراق بهادار ( مصوب 14/12/1384) که به استناد تبصره ماده 5 قانون بازار اوراق بهادار تصویب گردیده است، با عنایت به قانون « بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران» و پیشینه موضوع در قانون « تاسیس بورس اوراق بهادار» ارکان سازمان بورس و اوراق بهادار، شورا، هیات مدیره، رییس سازمان وحسابرس- بازرس تعیین گردیده است و مقصود از « ارکان سازمان»، در واقع ارکان نظارت بازار سرمایه می باشد که یکی از ارکان مذکور شورا می‌‌باشد.»
رییس امور نظیم لوایح و تصویب نامه ها و دفاع از مصوبات دولت ( معاونت حقوقی رییس جمهور) نیز به موجب لایحه شماره 11543-6/2/1400 توضیح داده است که:
«مطابق ماده 3 قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب 1384 شورای عالی بورس بالاترین رکن بازار اوراق بهادار تعیین شده است و این موضوع در نامه سازمان بورس و اوراق بهادار نیز مورد تاکید قرار گرفته است. بر اساس بندهای 6 تا 11 ماده 4 قانون اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب 1384 وظایف شورای یاد شده، تصویب بودجه و صورتهای مالی سازمان، نظارت بر فعالیت سازمان، تصویب نوع و میزان وصولی، انتخاب بازرس و حسابرس سازمان، انتخاب اعضای هیات مدیره سازمان، تعیین حقوق و مزایای رییس و اعضای هیات مـدیره سازمان تعیین شده است. همچنین به موجب بند 16 ماده 4 قانون فوق، تعیین سایر اموری که جزو وظایف شورا و مربوط به بازار اوراق بهادار است، در شمار اختیارات هیات وزیران قرا ردارد. بنابراین مصوبه هیات وزیران در راستای قانون و با توجه به اختیار قانونی وضع شده است. به موجب تبصره ماده 5 قانون بازار اوراق بهادار « اساسنامه و تشکیلات سازمان حداکثر ظرف سه ماه از تاریخ تصویب این قانون توسط شورا تهیه و به تصویب هیات وزیران خواهد رسید». همچنین مطابق ماده 7 قانون مزبور سازمان اوراق بهادار در امور مختلف و جهت انجام وظایف خود مکلف به اخذ مصوبه شورا است که این تعامل و ارتباط بیانگر آن است که شورا باید به عنوان بالاترین رکن سازمان باشد. تعیین و انتخاب رییس هیات مدیره سازمان بر اساس ماده 9 قانون بازار اوراق بهادار بر عهده شورای عالی بورس است. همچنین وظایف دیگری که شورا در سازمان ایفا می کند از جمله تبصره ماده 22 قانون مذکور در رابطه باتایید تقاضای ثبت اوراق بهادار و اعلامیه پذیره نویسی طبق دستورالعمل سازمان و دیگر اختیارات شورا در دریافت و بررسی مکاتبات حسابرس و بازرس، تعیین حق الزحمه آنان که در مواد 23 و 24 اساسنامه منعکس شده است، بیانگر اهمیت نقش شورا، به عنوان یک رکن سازمان است. با توجه به مراتب فوق رد شکایت راخواستار است.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 5/4/1400 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
براساس ماده 2 قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب 1/9/1384 شورای عالی بورس و اوراق بهادار و سازمان بورس و اورق بهادار هر دو از ارکان بازار اوراق بهادار هستند و با توجه به اینکه مطابق ماده 3 همان قانون، شورای عالی بـورس مـرجع تصویب سیاست های کلان بازار اوراق بهادار است و قرار دادن این شورا به عنوان رکن سازمان بورس و اوراق بهادار بر خلاف قانون و موجب کنترل جایگاه قانونی شورای عالی بورس است، لذا حکم مقرر در بند (الف) ماده 7 اساسنامه سازمان بورس و اوراق بهادار مصوب 14/12/1384 هیات وزیران که براساس آن شورا به عنوان یکی از ارکان سازمان بورس و اوراق بهادار معین شده است، به جهت مغایرت با قانون، مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
محمد مصدق- رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
