بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1130
تاریخ دادنامه: 1400/04/01
شماره پرونده: 9901610
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای امیرسبحان شهنازی سنگاچین
موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 17189- 14/2/1399 معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره 17189- 14/2/1399 معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
«اولاً؛ طرف شکایت با بهره گیری از تبصره 3 ماده 20 آیین نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران، ماده 28 قانون مدیریت بحران و نیز بند 10 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری برای یافتن راهکاری که خللی متوجه اجرای رای وحدت رویه 2102-7/12/1397 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نشود، آن را به نوعی آن هم غیرقانونی در بند 10 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری، پادار کرده باشد و به همین منظور، مکاتبه موضوع شکایت، مستند به مفاد صورتجلسه مورخ 11/11/1395 شورای حقوق و دستمزد در خصوص پرداخت فوق العاده ویژه (موضوع بند 3 ماده 20 آیین نامه اجرایی قانون تشکیل مدیریت بحران)، تنظیم شده است. این در حالی است که وفق رای دادنامه 2102- 7/12/1397 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مستفاد از اصل 170 قانون اساسی، بند مذکور فاقد مبنای قانونی محسوب شده است و نمی توان به آن اسـتناد نمود. از سـوی دیگر امـتیازی برای کارکنان واحدهای مدیریت بحران از حیث پرداخت فوق العاده، نه در قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران و نیز نه در قانون مدیریت بحران کشور، دیده نشده است و علی القاعده هرگونه پرداختی به کارمندان موضوع قانون مدیریت میبایست با حصر مندرج در قانون مدیریت خدمات کشوری از جمله احکام موضوع فصل دهم، صورت پذیرد. از آنجاییکه برای برقراری بند 10 ماده 68 تحت عنوان فوق العاده ویژه نیز، مقنن شرایطی پیش بینی کرده است. لذا بدواً وفق ماده 74 می بایست موضوع در شورای حقوق و دستمزد تعیین تکلیف شود. لذا چون مصوبه این شورا در سال 1395 در راستای تبصره 3 ماده 20 آیین نامه اجرایی قانون تشکیل مدیریت بحران صادر گردید. این استناد بر اساس رای دادنامه وحدت رویه دیوان عدالت اداری، فاقد مبنای قانونی دانسته شده است. بنابراین مصوبه شورای حقوق و دستمزد نیز که منبعث از آن است، فاقد مبنای قانونی تلقی می شود. همچنین هیچ کدام از ترتیبات مندرج در بند 10 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری در برقراری فوق العاده مبحوث عنه، رعایت نشده است به عبارتی سازمان امور اداری و استخدامی می بایست لیست مشاغل دریافت کننده این فوق العاده را تعیین و پیشنهاد نماید، که با توجه به بررسی صورت گرفته لیست متفاوتی از این کارکنان به نسبت سایر کارکنان وزارت کشور و واحدهای تابعه، وجود ندارد و نیز آنکه هیات وزیران می بایست افزایش مذکور را تصویب نماید که در این خصوص برای کارکنان این واحدها، مصوبه ای مجزا صادر نشده است. بنابراین به نظر می رسد طرف شکایت متجاوز از نص قانونی یاد شده و مقررات قانونی بعدی، درصدد بهره مندی کارکنان شاغل در واحدهای مدیریت بحران را از فوق العاده ویژه، بر خلاف مصوبه هیات وزیران افزایش داده است و به عبارتی درصد فوق العاده ویژه را برای کارشناسان از 25 درصد به 45 درصد و برای مدیران تا 50 درصد افزایش داده است. که این خود خارج از حدود اختیارات قانونی و چه به لحاظ شکل و چه به لحاظ ماهیت، مغایر بند 10 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری می باشد.
ثانیاً: از آنجاییکه در ماده 28 قانون مدیریت بحران تنفیذ تصمـیمات مقید به قانون تشکیل سـازمان مـدیریت بحران شده است لذا تصمیمات خلاف قانون را نمی توان قانونی برشمرد و آن را تنفیذ شده محسوب کرد. لذا با توجه به اینکه هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی رای وحدت رویه، تبصره 3 ماده 19 آیین نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران را وفق اصل 170 قانون اساسی، غیر قانونی بر شمرده است. لذا آثار بعدی آن نیز غیر قابل ابتنای قانونی خواهد بود.
ثالثاً: همانطور که مشخص است مستند طرف شکایت در مبحث پرداخت فوق العاده مربوطه همان مبانی استدلالی دادنامه وحدت رویه 2102 مورخ 7/12/1397 هیات عمومی دیوان عدالت اداری است که امر به پرداخت فوق العاده یاد شده را غیر قانونی بر شمرده بود لذا هیچ موجب قانونی جدید در مکاتبه معترض عنه ارایه نشده است. لذا با استناد به بند 3 اصل 9 قانون اساسی و بند 10 ماده 68 و مواد 64، 74، 78 و 127 قانون مدیریت خدمات کشوری، ابطال کل مقرره مورد اعتراض مورد استدعاست.»
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
«معاون محترم وزیر و رییس سازمان مدیریت بحران کشور
سلام علیکم
با احترام؛ بازگشت به نامه شماره 15518- 10/2/1399 موضوع برقراری فوق العاده ویژه برای کارکنان شاغل در حوزه مدیریت بحران استانداری ها و فرمانداری ها، موارد ذیل را به آگاهی می رساند:
1- بر اساس تبصره 3 ماده 20 آیین نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران موضوع مصوبه شماره 185645/ت 40792 ک- 21/9/1388 افرادی که به هر نحوی در امر مدیریت بحران در واحدهایی که به موجب ماده 19 آیین نامه تشکیل می‌شود به کار گمارده می‌شوند، در طول مدت تصدی پست سازمانی مرتبط از فوق العاده ویژه علاوه بر سایر فوق‌العاده‌های کارکنان حداکثر تا 20 درصد به تشخیص مقام مافوق برخوردار می‌شوند.
2- طبق ماده 26 قانون مدیریت بحران کشور مصوب 7/5/1398، تصمیمات سازمان مدیریت بحران کشور و سایر دستگاههای ذیربط، مستند به قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران، در طول سالهای 1394 تا زمان لازم الاجرا شدن قانون جدید تنفیذ شده است. بر این اساس کلیه کارکنان مشمول که قبلاً از فوق‌العاده مورد نظر برخوردار شده‌اند کمافی السابق از آن بهره‌مند خواهند بود و برای افراد جدیدالانتصاب در حوزه وظیفه ای فوق‌الذکر پرداخت فوق‌العاده مذکور مستلزم اخذ مجوز جدید می باشد که میبایست مستند به بند (ژ) ماده 9 قانون مدیریت بحران کشور اقدام لازم صورت پذیرد./ معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور»
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور به موجب لایحه شماره 118210 مورخ 29/7/1399 توضیح داده است که:
«1- به موجب مفاد تبصره 3 ماده 20 آیین نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور موضوع تصویب نامه شماره 185645ت 40792 ک- 21/9/1388 مبنی بر اینکه افرادی که به هر نحوی در امر مدیریت بحران در واحدهایی که به موجب ماده 19 این آیین نامه تشکیل می‌شود به کار گرفته شوند در طول مدت تصدی از فوق العاده ویژه علاوه بر سایر فعالیت های کارکنان حداکثر تا 20 درصد به تشخیص مقام مافوق برخوردار می‌شوند اقدام شده است.
2- دادنامه شماره 2102-7/12/1397 دیوان عدالت اداری که در مقام تعارض آراء صادر گردیده تصویب نامه مارالذکر را ابطال ننموده است و علی الاطلاق پرداخت آن را در مورد موضوع شکایت قابل استناد برای شعب دیوان ندانسته و مورد ایراد هیات تطبیق مصوبات دولت با مجلس موضوع اصول 85 و 138 قانون اساسی نیز قرار نگرفته است همچنین بر اساس اصل 107 قانون، آیین نامه های مصوب دولت برای دستگاههای اجرایی و زمانی که نسخ و ابطال نشده باشد لازم الاجرا می باشد و بر همین اساس در سال گذشته نیز پرداخت گردیده است بنابراین با استفاده از مستندات مذکور تا زمانی که مصوبه مورد ابطال قرار گرفته کماکان به قوت خود باقی است.
3- از آنجایی که بی اثر بودن قانون نسبت به گذشته مطلق نبوده و قانونی که کیفیت و طریقه مطالبه حق ثابت را از غیر به وسیله محاکم قانونی تعیین می نماید و تغییر در ماهیت حق نمی‌دهد عطف به ما سبق نمی شود بر همین اساس علاوه بر آن حقوق مکتسبه که در طول یک زمان معقول به گونه‌ای قانونی شکل گرفته یا ثبات یافته با تغییر قانون از بین نرفته و قانون سابق بعد از فسخ نیز توسط قانون جدید حکومت خواهد داشت. با عنایت به شرح فوق، حقوق مکتسبه افراد تا زمانی که در شغل خود اشتغال و فعالیت دارند حاکمیت داشته و قابل پرداخت می باشد و در صورتی که فرد جدید در حوزه مذکور فعالیت داشته مشمول قواعد گذشته به دلیل فقد قانون و مقررات قابل پرداخت نمی‌باشد و دلیل پرداخت صرفاً تبصره 3 ماده 20 آیین‌نامه اجرایی مارالبیان بوده و نظرات مشورتی موضوع نامه شماره 752978- 25/12/1398 رییس امور حقوقی و مجلس سازمان اداری و استخدامی کشور و همچنین نامه شماره 703687-4/12/1398 رییس امور مدیریت مشاغل و نظام‌های پرداخت در ارتباط با ابلاغ مصوبه شورای حقوق و دستمزد موضوع ماده 74 قانون مدیریت خدمات کشوری موید تایید پرداخت فوق‌العاده مذکور می‌باشد و همانطور که بیان گردید رای مورد استنادی دیوان نیز حکمی مبنی بر ابطال تبصره 3 ماده 20 آیین نامه را مورد حکم قرار نداده است.»
هیات عمومی دیـوان عدالت اداری در تاریخ 1/4/1400 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثـریت آراء به شرح زیر به صـدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً: براساس ماده 64 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386، نظام پرداخت کارمندان دستگاههای اجرایی منحصراً براساس ارزشیابی عوامل شغل و شاغل و سایر ویژگیهای مذکور در فصل دهم قانون فوق‌الذکر است و مطابق ماده 87 قانون مزبور، کلّیه مبانی پرداخت خارج از ضـوابط و مقـررات فصـل دهم که مربوط به حقوق و مزایای کارمندان رسمی و پیمانی است، با اجرای قانون مذکور از تاریخ 1/1/1388 لغو گردیده است. همچنین براساس ماده 127 قانون یادشده کلّیه قوانین و مقررات عام و خاص مغایر با قانون مزبور از تاریخ لازم‌الاجرا شدن قانون مدیریت خدمات کشوری لغو شده و از این رو، پرداخت هرگونه وجهی تحت عنوان حقوق و مزایا به کارمندان دولت خارج از چهارچوب مقرر در قانون مدیریت خدمات کشوری مستلزم تصریح قانونگذار است. ثانیاً: با توجه به اینکه در قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب سال 1387 پرداخت فوق‌العاده ویژه برای مدیریت بحران علاوه بر فوق‌العاده ویژه موضوع بند 10 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری پیش‌بینی نشده است و حکم مقرر در تبصره 3 ماده 20 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور (موضوع تصویب‌نامه شماره 185645ت40792ک-21/9/1388 وزیران عضو کمیسیون امور زیربنایی، صنعت و محیط‌زیست) که مقرر داشته: «افرادی که به هر نحوی در امر مدیریت بحران در واحدهایی که به موجب ماده (19) این آیین‌نامه تشکیل می‌شود به کار گرفته می‌شوند، در طول مدت تصدی از فوق‌العاده ویژه علاوه بر سایر فوق‌العاده‌های کارکنان حداکثر تا بیست درصد به تشخیص مقام مافوق برخوردار می‌شوند»، به دلیل مغایرت با قوانین پیش‌گفته و اصل 170 قانون اساسی، قابلیت استناد ندارد و به این امر در رای وحدت رویه شماره 2102- 7/12/1397 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز تصریح شده است. ثالثاً: هرچند به موجب ماده 26 قانون مدیریت بحران کشور مصوب سال 1398 تصمیمات سازمان مدیریت بحران کشور و سایر دستگاههای ذیربط مستند به قانون تشکیل سازمان مذکور در طول سالهای 1394 تا زمـان لازم‌الاجرا شدن قانون جـدید (19/6/1398) تنفیذ شده است، لکن این امـر به معنای تنفیذ تصمیمات منطبق با قانون مراجع تصمیم‌گیر است و شامل مصـوبات غیر قـانونی از جمله تبصـره 3 ماده 20 آیین‌نامه اجرایی مصوب سال 1388 فوق‌الذکر نمی‌گردد. بنا به مراتب فوق، مکاتبه شماره 17189- 14/2/1399 معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور که با استناد به تبصره 3 ماده 20 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران، پرداخت فوق‌العاده ویژه را به افرادی که در امر مدیریت بحران به کار گرفته می‌شوند، تجویز نموده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.
محمد مصدق-رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
