بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1086
تاریخ دادنامه: 1400/03/25
شماره پرونده: 9801895
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: خانم جمیله باشکوه با وکالت آقای حامد نجات بخش
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 10 ماده 18 مصوبه سال 1398، بند 9 ماده 18 مصوبه سال 1396، بند 10 ماده 18 مصوبه سال 1397 شورای اسلامی شهر اردبیل
گردش کار: آقای حامد نجات بخش به وکالت از شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند 10 ماده 18 مصوبه سال 1398، بند 9 ماده 18 مصوبه سال 1396، بند 10 ماده 18 مصوبه سال 1397 شورای اسلامی شهر اردبیل را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«1- مطابق تبصره 6 ذیل ماده 96 قانون شهرداریها اراضی و کوچه های عمومی به طور کلی معابر که مورد استفاده و بهره برداری قرار می گیرند در مالکیت شهرداری است در ماده 101 قانون مرقوم قانونگذار معابر و شوارع عمومی که در اثر تفکیک اراضی احداث شده را متعلق به شهرداری دانسته و شهرداری در قبال آن به هیچ عنوان وجهی به صاحب آن پرداخت نمی کند پس مفهوم مخالف آن این است که اگر احداث معبر و شوارع در اثر اجرای طرح باشد می بایست غرامت آن به صاحب ملک پرداخت شود و به جهت اینکه عقب نشینی املاک در نتیجه اجرای طرح تعریض بـه مالکان این گونه املاک تحمیل می شود به منزله اجرای حکم ماده 101 قـانون شهرداری محسوب نشده و در چنین مواردی ماده 45 قانون اصلاحی آیین نامه قانون ثبت اسناد و املاک نیز دلالتی بر سلب مالکیت رایگان ندارد.
2- در بند 6 ماده 100 قانون شهرداریها که خروج موضوعی داشته تصریح شده است که در مورد تجاوز معابر شهر مالکین در هنگام نوسازی می بایست رعایت برهای اصلاحی را بنمایند و هیچ دلالتی بر اینکه مالکین مقدار عقب نشینی را مجاناً به شهرداری واگذار نماید ندارد درست است که قانونگذار در بند 6 ماده 100 اشاره ای به پرداخت معوض ننموده ولی در تبصره 5 ماده 96 قانون شهرداری برای ملکی که در مسیر توسعه خیابان و گذر عمومی قرار گرفته اعم از اینکه دارای سابقه ثبتی باشد یا حتی به ثبت نرسیده باشد پرداخت غرامت در نظر گرفته شده است لذا عدم تصریح به پرداخت معوض در اینجا به منزله تملک مجانی نیست و تملیک رایگان نیاز به تصریح قانونگذار دارد و با توجه به اینکه مقدار عقب نشینی که به تملک شهرداری درآمده می تواند نسبت به آن میزان سند مالکیت به نام خود دریافت کند و مطابق تبصره 6 ماده 96 قانون شهرداری و ماده 45 آیین نامه مالی شهرداریها- کوچه های عمومی جزو اموال شهرداری و در مالکیت شهرداریها قرار دارد.
3- در ماده 96 قانون شهرداری مقرر شده هر گاه برای تامین احتیاجات شرعی و قانونی و رفع نیازمندیهای عمومی شهرداری املاکی مورد نیاز باشد و چنانچه تمام یا قسمتی از اراضی و املاک در محدوده شهر به تصرف شهرداری درآید می بایستی از قانون توسعه معابر 1320 استفاده گردد بر این اساس در ماده 96 قانون شهرداری و قانون توسعه معابر 1/4/1320 مقرر شده هرگاه شهرداریها توسعه یا اصلاح یا احداث برزن – خیابان- میدان- گذر- کوی- انهار یا قنوات را برای تسهیل آمد و شد یا زیبای شهر لازم بدانند طبق مقررات این قانون رفتار خواهد نمود و در ماده 14 این قانون تصریح شده که شهرداری می تواند هر مقدار ملکی که لازم بداند به بهای عادله خریداری و برابر قوانین جاری به قیمت روز تملک نمایند.
4- مطابق ماده 40 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ومستفاد از مضمون رای شماره 563-8/12/1390
هیات عمومی دیوان عدالت اداری واگذاری رایگان قسمتی از اراضی اشخاص به شهرداری برخلاف اصل تسلیط و اعتبار حرمت مالکیت مشروع اشخاص است.
5- شوارعی که در اثر تفکیک ایجاد می شود آن شوارع متعلق به شهرداری است و اگر تفکیک بر اثر اجرای طرح – معابر و شوارع مذکور ایجاد و یا توسعه ای ایجاد شود مشمول مقررات لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای طرح های عمومی عمرانی- نظامی دولت مصوب سال 1358 و قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداریها مصوب سال 1367 و قانون نحوه تقویم و ابنیه و املاک واقع در طرح های شهرداری مصوب سال 1370 خواهد بود. علیهذا مصوبه مزبور مغایر با اصل 47 قانون اساسی و برخلاف اصل تسلیط و اعتبار مالکیت مشروع اشخاص بوده و این امر تحدید دایره اعمال حقوق مالکانه اشخاص و کاهش قلمرو آن بدون تمسک به حکم قانونگذار و جواز قانونی نداشته و خلاف قانون وخارج از حدود صلاحیت شورای شهر بوده و شورای اسلامی شهر و شهرداری نمی تواند با مستمسک قرار دادن مصوبه شورای اسلامی شهر مبادرت به تضییع حقوق قانونی مردم نماید از سوی دیگر اقدامات شورای اسلامی شهر و مصوبه مزبور علاوه بر اثرات ناخوشایند اجتماعی و فرهنگی و اقتصادی خلاف اصل تساوی افراد در برابر قانون است و در صورت تحقق چنین مسایلی جایگاه حقوقی افراد را تابعی از قدرت و توان مالی آن تبدیل خواهد بود و این امر علاوه بر اینکه با جوهر قانون و فلسفه قانونگذاری در تناقض می باشد خلاف صریح قانون اساسی است لذا با عنایت به موارد مصرحه فوق به جهت تضییع حقوق حقه قانونی موکل تقاضای ابطال بند 9 ماده 18 مصوبه سال 1396 شورای اسلامی شهر اردبیل -بند 10 ماده 18 مصوبه سال 1397- بند 10 ماده 18 مصوبه سال 1398 شورای اسلامی شهر اردبیل از محضر عالی مورد استدعاست.»
متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:
«سال 1396: بند 9 مـاده 18- غرامت برای امـلاک دایر و بایر واقـع در معابر دوازده متـری و بالاتر پرداخت می شود ( به غیر از تبصره بند یک این ماده) و برای املاک کمتر از دوازده متری ضمن صرف نظر از ارزش افزوده این ماده، مساحت عرصه قبل از تعریض برای « سطح اشغال » لحاظ و همچنین بهای خدمات بهره برداری از معبر اخذ نخواهد شد و در صورت داشتن احکام قضایی، ضمن اخذ کلیه عوارضات متعلقه به طور کامل و بدون اعمال هر گونه تخفیف از طرف شهرداری، شامل عوارض این ماده بوده و طبق فرمول ذیل وصول خواهد شد:
متراژ عرصه × P 6 × ( عرض معبر قدیم – عرض معبر جدید)
سال 1397: بند 10 ماده 18- غرامت برای املاک دایر و بایر واقع در معابر دوازده متری و بالاتر پرداخت می شود ( به غیر از تبصره بند یک این ماده) و برای املاک کمتر از دوازده متری ضمن صرف نظر از ارزش افزوده این ماده، مساحت عرصه قبل از تعریض برای « سطح اشغال» لحاظ و همچنین بهای خدمات بهره برداری از معبر اخذ نخواهد شد و در صورت داشتن احکام قضایی، ضمن اخذ کلیه عوارضات متعلقه به طور کامل و بدون اعمال هر گونه تخفیف از طرف شهرداری، شامل عوارض این ماده بوده و طبق فرمول ذیل وصول خواهد شد:
متراژ عرصه × P 6 × ( عرض معبر قدیم – عرض معبر جدید )
سال 1398: بند 10 ماده 18- غرامت برای املاک دایر و بایر واقع در معابر دوازده متری و بالاتر پرداخت می شود ( به غیر از تبصره بند یک این ماده) و برای املاک کمتر از دوازده متری ضمن صرف نظر از ارزش افزوده این ماده، مساحت عرصه قبل از تعریض برای « سطح اشغال » لحاظ و همچنین بهای خدمات بهره برداری از معبر اخذ نخواهد شد و در صورت داشتن احکام قضایی، ضمن اخذ کلیه عوارضات متعلقه به طور کامل و بدون اعمال هر گونه تخفیف از طرف شهرداری، شامل عوارض این ماده بوده و طبق فرمول ذیل وصول خواهد شد:
متراژ عرصه × P 6 × ( عرض معبر قدیم – عرض معبر جدید )»
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر اردبیل به موجب لایحه شماره 37708-4/6/1398 توضیح داده است که:
«1- مستحضرید مطابق بندهای 1 و 2 ماده 29 آیین نامه مالی شهرداریها، عوارض از منابع درآمد شهرداریها است بدون آن که مطالبه و وصول آنها مرتبط با وقوع یا عدم وقوع تخلفی در ساختمان موضوع عوارض مربوط باشد. از جمله مبانی قانونی این مصوبات می توان به بند 1 ماده 35 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور مصوب اول آذر 1361، بند 16 ماده 71 و ماده 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375 اشاره کرد.
2- مواد موضوع شکایت از تعرفه عوارض سالهای یاد شده در خصوص ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری و تامین قسمتی از هزینه های خدمات عمومی و شهری می باشد در این مورد به تجویز ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده تصویب عوارض پیش بینی شده است. لذا به هیچ عنوان برخلاف ادعای شاکی موضوع عوارض ملک و واگذاری آن نیست.
3- برمبنای مفهوم مخالف ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب 22/10/1381 معروف به قانون تجمیع عوارض و منطوق تبصره 1 آن که بهترین دلیل بر وجود این مفهوم مخالف می باشد وضع عوارض برای عناوینی که در ماده 4 این قانون تکلیف آن روشن نگردیده بود به عهده شورای اسلامی شهر قرار داده شده بود. بند (ب) ماده 1 و ماده 16 آیین نامه اجرایی قانون تجمیع عوارض مصوب 28/12/1381 هیات وزیران مندرج در روزنامه رسمی شماره 16927-23/1/1382 نیز به وضوح موید پیش بینی صلاحیت شوراهای اسلامی شهرها در وضع این گونه عوارض بوده است، دریافت عوارض در خصوص ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری و تامین قسمتی از هزینه های خدمات عمومی و شهری به هیچ عنوان مخالف قانون نبوده و تاکنون نیز در هیچ موردی ابطال نشده است بلکه مصوبه جلسه مورخ 23/4/1395 شورای نگهبان و نامه شماره 9000/210/37605/200-12/3/1395 ریاست هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز درتجویز اخذ این عوارض برگزار شده است.
4- برابر ماده 77 قانون شهرداری، در خصوص عوارض مورد مطالبه شهرداری، هرگونه اعتراض اشخاص مودی نسبت به عوارض شهرداری بدواً در کمیسیون موضوع این ماده قانونی بررسی می گردد. با عنایت به اینکه در خصوص عوارض موضوع شکایت تاکنون اعتراضی از ناحیه شاکی به این کمیسیون واصل نشده و از سویی توجهاً به تاریخ تصویب قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در سال 1392 و عطف بماسبق نشدن این قانون و نیز با توجه تاریخ عوارض موضوع شکایت، بدیهی است که قانون زمان مطالبه عوارض به صورت عام حاکم بوده و برابر ایـن قانون شاکیان بایستی بـدواً نسبت بـه اعتراض به مـوضوع در کمیسیون مـوضوع مـاده 77 اقدام می نمودند.
5- استناد شاکی به قانون توسعه معابر مورخ 1320 نیز محمل قانون ندارد چرا که این قانون به موجب قوانین بعدی از جمله قانون نوسازی و عمران شهری نسخ شده و قابلیت اجرایی ندارد. تبصره 5 ماده 96 قانون شهرداری نیز منصرف از ادعای شاکی است. برابر این تبصره در صورتی که شرایط لازم برای تملک ملک (مرقوم در لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی … از جمله ضرورت اجرای طرح، تامین اعتبار و …) تامین باشد نسبت به اجرای طرح اقدام می گردد لذا اساساً با توجه به اینکه هیچ کدام از شرایط در ملک مورد ادعای شاکی موجود نبوده و شهرداری نیز نسبت به اجرای طرح اقدام نکرده لذا این استناد باطل و بی اساس است، تبصره 6 ماده 100 قانون شهرداری نیز موید این مفهوم است که مالکین بایستی راساً تجاوز خود را رفع نماید که همین مهم نیز بر بطلان ادعای شاکی دلالت دارد.
6- در ماهیت اینکه مقدار 22/95 متر از عرصه ملک به پلاک ثبتی شماره 7282/12812 اصلی واقع در بخش 2 اردبیل در طرح توسعه معبر 8 متر قرار گرفته ولیکن ضرورت اجرا و سایر شرایط جهت اجرای طرح موجود نبوده و شهرداری در صدد اجرا نبوده است. لیکن طبق صورتجلسه مورخ 19/2/1396 کمیسیون موضوع ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران ایران با تقاضای شاکی در خصوص طرح اولیه ارایه شده از جانب مشارالیه نسبت به صدور مجوز مبنی بر احداث ساختمان در قالب پیلوت به اضافه 5 طبقه مسکونی با 67 درصد تراکم بعد از تعریض و در قبال آن برابر تقاضای شاکی اقدام شد. بر این مبنا شاکی با حضور در دفتر شماره 124 اردبیل نسبت به تنظیم سند رسمی شماره 22059-25/7/1396 مبنی برانتقال میزان الحاقی به طرح به نام شهرداری و سلب هرگونه ادعا و اعتراض در این خصوص اقدام نمود. لذا مالک در قبال اخذ امتیاز به صورت داوطلبانه نسبت به اجرای طرح اقدام نموده و معوض را نیز در قالب امتیاز دریافت و نهایتاً سند رسمی نیز در این خصوص تنظیم شده است، لذا هرگونه ادعایی در این خصوص باطل و بی اساس می باشد. این اقدامات حاکی از اراده طرفین و انعقاد عقد لازم به شرح فوق می باشد. لذا بر اساس ماده 10 قانون مدنی و مواد 219 و 220 و 362 همین قانون پس از تلاقی اراده های طرفین، هرگونه ادعایی محکوم به بطلان می باشد. با توجه به اینکه اجرای طرح توسط شهرداری در املاک اشخاص صرفاً بر مبنای قانون نحوه تقویم اراضی و ابنیه مورد نیاز شهرداری و لایحه قانونی نحوه خرید وتملک اراضی مورد نیاز دولت و شهرداریها صورت می گیرد و در این قوانین نیز شرایط تملک از جمله ضرورت اجرای طرح، دستور بالاترین مقام دستگاه و تامین اعتبار و … احصاء شده لذا در صورت وجود این شرایط شهرداری نسبت به تملک اقدام می کند در مانحن فیه هیچ یک از این شرایط موجود نبوده و لذا شهرداری تکلیفی در تملک نداشته است و اقدامی نیز در این راستا انجام نداده ولیکن از آنجا که مالک خود در راستای ایجاد ارزش افزوده برای ملک خود از طریق اصلاح حدود و صدور سند تک برگ و اخذ پروانه اقدام نموده برابر شرط فوق و تعهد ایجاد شده راساً اقدام به عقب نشینی نموده است. مستحضرید بر اساس نظرات مشورتی اداره حقوقی قوه قضاییه به شماره های 3096/7-20/5/1388 و 6126/7-30/9/1388 « چنانچه ملک شخصی در طرح تفصیلی واقع شده و مالک شخصاً طرح تفصیلی شهر را در ملک خود پیاده نماید نمی تواند بهای آن قسمت از زمین را که در طـرح واقـع شده مطالبه نماید.» لـذا با توجه بـه مـراتب مرقـوم شکایت مطروحه واهـی و محکوم بـه رد می باشد.
7- رای هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد در شماره پرونده هـ ع/91/91 به شماره دادنامه 212-29/9/1395 که مقرر نموده «طبق بند 16 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود از جمله وظایف و مسیولیتهای شورای اسلامی شهرها محسوب شده و در تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387، وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشند، با رعایت مقررات مربوط تجویز شده است. با توجه به مراتب معروضه مبنی بر صلاحیت شورای اسلامی شهر در وضع عوارض، رد شکایت موضوع دادخواست تقدیمی مورد استدعاست.»
در خصوص ادعای وکیل شاکی مبنی بر مغایرت مقرره های مورد اعتراض با شرع مقدس اسلام، قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 21118/102/99-6/10/1399 اعلام کرده است که:
«عطف به نامه شماره 9801895-23/6/1398: موضوع بند 10 ماده 18 سال 1398 و 1397 و بند 9 سال 1396 از عوارض و بهای خدمات شورای اسلامی شهر اردبیل در خصوص اخذ عوارض ارزش افزوده، در جلسه مـورخ 12/9/1399 فقهای معظم شـورای نگهبان مـورد بحث و بررسی قـرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد: « اطلاق مصوبات مورد شکایت در مواردی که مصلحت ملزمه ای مبنی بر اعطای امتیازات به جای غرامت وجود نداشته باشد، خلاف موازین شرع شناخته شد.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 25/3/1400 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
با توجه به اینکه قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 21118/102/99-6/10/1399 اعلام کرده است که: «اطلاق مصوبات مورد شکایت در مواردی که مصلحت ملزمه‌ای مبنی بر اعطای امتیازات به جای غرامت وجود نداشته باشد، خلاف موازین شرع شناخته شد»، لذا در راستای اجرای حکم مقرر در تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 و از جهت تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان، اطلاق بند 9 ماده 18 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1396 و بند 10 ماده 18 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1398 شهرداری اردبیل که به تصویب شورای اسلامی شهر اردبیل رسیده، در حد نظر فقهای شورای نگهبان مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد 13 و ۸۸ قانون مذکور از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
محمد مصدق-رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
