بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 996
تاریخ دادنامه: 1400/03/25
شماره پرونده: 9900724
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شرکت خدمات ارتباطی ایرانسل (سهامی خاص) با وکالت آقای محمدحسین نوریان
موضوع شکایت و خواسته: ابطال 1- دستورالعمل شماره 7835/98/ص-18/7/1398 اداره کل محیط زیست استان مازندران
2- دستورالعمل شماره 5971/1/10/98-20/5/1398 اداره کل محیط زیست استان خراسان جنوبی
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی 1- ابطال دستورالعمل شماره 7835/98/ص-18/7/1398 اداره کل محیط زیست استان مازندران و 2- ابطال دستورالعمل شماره 5971/1/10/98-20/5/1398 اداره کل محیط زیست استان خراسان جنوبی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«با احترام،
به وکالت از موکل، مراتب اعتراض خود را نسبت به بخش نامه ها و دستورالعمل های فوق الذکر اعلام نموده و به شرح لایحه تقدیمی درخواست رسیدگی و ابطال مصوبات و اقدامات مغایر قانون مذکور را دارد.
ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: ابطال مصوبه سازمان محیط زیست
با سلام و احترام؛
احتراماً در خصوص درخواست توقف رویه و اقدامات ادارات کل سازمان محیط زیست و همچنین ابطال دستورالعملهای صادره از سازمان حفاظت محیط زیست مربوط به صدور مجوز ادامه فعالیت سایتهای مخابراتی به شماره های 78335/98/ص-18/7/1398 اداره کل محیط زیست استان مازندران و 5971/1/10/98-20/5/1398 اداره کل محیط زیست استان خراسان جنوبی موارد ذیل را به استحضار می رساند:
الف) شرکت ایرانسل در اردیبهشت ماه سال 1397 دادخواستی مبنی بر ابطال دستورالعمل مدل ارزیابی سایتهای مخابراتی به شماره 3012/93-30/1/1393 تقدیم دیوان عدالت اداری نمود و در همین راستا و به منظور رسیدگی به پرونده مطروحه، جلسه هیات تخصصی دیوان عدالت اداری با حضور وکلای این شرکت و نمایندگان سازمان محیط زیست در تیرماه سال 1398 تشکیل گردید.
ب) قبل از صدور تصمیم هیات تخصصی دیوان عدالت اداری، سازمان حفاظت محیط زیست درخواست برگزاری جلسه ای را به سازمان تنظیم مقررات به منظور انجام مصالحه و رفع مشکلات سایتهای مخابراتی این شرکت نمود و در همین راستا جلسه مذکور در تاریخ 29/4/1398 در سازمان تنظیم مقررات تشکیل و توافقی بر این مبنا که «در شرایطی که بنا به ضرورت و نیازهای مخابراتی منطقه، درخواست اپراتور یا متقاضی نصب سایت، دکل و آنتن با برخی مفاد مندرج در ضابطه مربوطه مطابقت نداشته باشد، با تعهد کتبی اپراتور مبنی بر رعایت حدود تشعشعی مجاز پس از برپایی سایت به سازمان حفاظت محیط زیست، موارد به صورت خاص جهت صدور مجوز تایید گردد» حاصل گردید.
ج) شرکت ایرانسل نیز بر این اساس، دادخواست تقدیمی خود را طی لایحه شماره 170136/98-20/05-5/5/1398 از دیوان عدالت اداری مسترد نمود.
د) متاسفانه علیرغم توافق حاصله، ادارات کل سازمان محیط زیست استانهای کشور کماکان به توافقات حاصله عمل نکرده و هر اداره کل محیط زیست بر اساس رویه خود، اقدام به صدور دستورالعمل مستقلی نموده و معیارهایی را به منظور صدور مجوز و امکان فعالیت سایتهای مخابراتی تعیین نموده و این موضوع را به شهرداریها و مراجع قضایی نیز اعلام می نمایند.
هـ) مجدداً این شرکت از طریق سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی درخواست اجرای توافق فوق الاشعار را طی نامه شماره 60964/100-23/9/1398 به سازمان محیط زیست ارسال نموده که متاسفانه سازمان مذکور در این خصوص پاسخگو نبوده و در حال حاضر مشکلات عدیده ای برای این شرکت در توسعه پوشش عمومی مخابراتی ایجاد گردیده است.
لازم به ذکر است آخرین مورد از اینگونه تخلفات که طی نامه ای از جانب ریاست اداره محیط زیست شهرستان ساوجبلاغ به ریاست حوزه قضایی آن شهرستان به جهت جلوگیری از نصب تجهیزات مخابراتی به دلیل عدم رعایت فاصله قانونی ارسال شده است را نیز به پیوست تقدیم می دارد.
شرح شکایت:
1- مجلس شورای اسلامی با وضع قانون حفاظت در برابر اشعه مصوب 20/1/1368، کلیه امور مربوط به حفاظت در برابر اشعه از جمله منابع مولد اشعه، کار با اشعه و هرگونه فعالیت در رابطه با منابع مولد اشعه و حفاظت از مردم و نسل های آینده و … را در صلاحیت انحصاری سازمان انرژی اتمی قرار داده (ماده 3) و بر اساس ماده 4 قانون فوق الذکر، کلیه اپراتورهای تلفن همراه در سطح کشور موظف به اخذ مجوز کار با اشعه از سازمان مزبورگردیده اند که شرکت ایرانسل نیز در این رابطه پروانه فعالیت کار با اشعه را از سازمان انرژی اتمی به شماره 182432/04/16-23/4/1398 اخذ نموده است. لذا به استناد مواد 3، 13، 23 قانون حفاظت در برابر اشعه بازرسی، اندازه گیری و اظهار نظر در خصوص تشعشعات ساطعه از آنتن های مخابراتی در سراسر کشور در صلاحیت انحصاری «دفتر امور حفاظت در برابر اشعه» سازمان انرژی اتمی می باشد.
2- وضعیت حقوقی فوق الاشاره در حال حاضر نیز با تصویب ماده 30 قانون هوای پاک مصوب 25/4/1396 مجلس شورای اسلامی تغییری نیافته است چرا که تا زمان تعیین حدود امواج و پرتوهای موضوع قانون هوای پاک و تصویب آن توسط هیات وزیران کلیه مقررات قانون حفاظت در برابر اشعه کماکان مجرا می باشد. مطابق تبصره ماده 30 قانون مزبور: «حدود تعیین شده انتشار امواج و پرتوهای موضوع این ماده توسط سازمان انرژی اتمی ایران و با همکاری مشترک سازمان، وزارتخانه های ارتباطات و فناوری اطلاعات و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سازمان ملی استاندارد ایران با رعایت ماده 22 قانون حفاظت در برابر اشعه مصوب 1368 ظرف مدت شش ماه از تاریخ ابلاغ این قانون تدوین می شود و به تصویب هیات وزیران می رسد. لذا همانطور که در تبصره ماده 30 مشخص گردیده سازمان انرژی اتمی ایران متولی حدود تعیین شده انتشار امواج و البته با همکاری سازمانهای ذکر شده در این تبصره می باشد.
3- در صدر ماده 30 سازمان محیط زیست متولی جلوگیری از انتشار خارج از حدود تعیین شده اعلام گردیده که مشخصاً تا زمانی که سازمان انرژی اتمی حدود امواج و پرتوهای موضوع قانون را مطابق تبصره 1 ماده 30 تعیین ننموده و به تصویب هیات وزیران نرسیده است؛ عملاً سازمان محیط زیست نمی تواند بر اساس این ماده اقداماتی را در راستای مسیولیت تعیین شده قانونی خود از جمله صدور دستورالعملهای موضوع شکایت حاضر انجام دهد چرا که ضوابط تعین شده ای وجود ندارد و ضمن آنکه این سازمان اختیار قانونی را در خصوص تعیین حدود امواج و پرتوها هم به استناد قانون حفاظت در برابر اشعه و هم به استناد تبصره یک ماده 30 قانون هوای پاک نداشته تا به این صورت مشکلاتی را در خصوص ایجاد و یا توسعه سایتهای مخابراتی ایجاد نماید. ذکر این نکته ضروری است که در تبصره ماده 30 اشاره به رعایت ماده 22 قانون حفاظت در برابر اشعه مصوب 1368 گردیده است و با عنایت به آن که ماده 22 قانون مذکور اشعار می دارد که سازمان انرژی اتمی «مسیولیت حسن اجرای مقررات این قانون را به عهده دارد» لـذا حتی پس از تصویب حـدود تعیین شده توسط هیات وزیران گرچه سازمان محیط زیست متولی جلوگیری از انتشارخارج از حدود تعیین شـده اعـلام گردیده اما با توجه به متن صـدر مـاده 30 و تبصـره این ماده
سازمان انرژی اتمی ایران نیز کماکان و بر اساس قانون حفاظت در برابر اشعه، سازمان انرژی اتمی همچنان دارای مسیولیت اجرایی می باشد و محیط زیست در خصوص نحوه جلوگیری از انتشار خارج از حدود نیز بایستی با هماهنگی با سازمان مذکور عمل نماید. بنا به مراتب همانگونه که اشاره گردید مطابق با ماده 30 قانون هوای پاک و تبصره آن و همچنین ماده 22 قانون حفاظت در برابر اشعه:
اولاً: هرگونه دستورالعمل و اعلام ضوابطی درخصوص تعیین حدود ضوابط امواج و پرتوها توسط سازمان محیط زیست غیر قانونی می باشد.
ثانیاً: سازمان محیط زیست پس از تصویب حدود تعیین شده توسط هیات وزیران می تواند با همراهی نهادهای دیگر و البته رعایت ماده 22 قانون حفاظت در برابر اشعه با همکاری سازمان انرژی اتمی اقدامات لازم را جهت جلوگیری از انتشار خارج از حدود تعیین شده مصوبه هیاـ وزیران انجام دهد.
ثالثاً: از آنجایی که تا قبل از تصویب قانون هوای پاک بر اساس ماده 3 قانون حفاظت در برابر اشعه، حفاظت از مردم و نسل های آینده و … را در صلاحیت انحصاری سازمان انرژی اتمی قرار داشته است و پس از تصویب قانون هوای پاک نیز تا زمان تصویب حدود تعیین شده توسط هیات وزیران این صلاحیت انحصاری همچنین باقی مانده است. ضمن آنکه مطابق ماده 34 قانون هوای پاک به صرف تصویب قانون مذکور، قانون جلوگیری از آلودگی هوا و آیین نامه آن نیز نسخ گردیده است و سازمان محیط زیست به استناد این قوانین نیز دیگر نمی تواند مدعی تهیه و صدور دستورالعمل های جهت تعیین ضوابط برای سایتهای مخابراتی گردد و البته تعیین هرگونه ضوابطی از جمله تعیین فاصله و ارتفاع و مواردی از این دست در صورتی که منظور امواج و پرتوهای این سایت ها می باشد بر خلاف تبصره 1 ماده 30 قانون هوای پاک می باشد و در صورتی که موضوعات فنی شهرسازی باشد ورود به حیطه اختیارات شهرداری می باشد.
شایان ذکر است معاونت امور دولت، مجلس و استانهای وزارت ارتباطات و فناروی اطلاعات نیز طی مکاتباتی با دادگستریهای استانها، به استناد قانون حفاظت در برابر اشعه بر صلاحیت انحصاری قانونی سازمان انرژی اتمی به عنوان متولی سنجش میزان تشعشعات سایتهای تلفن همراه تاکید نموده است. بنا به مراتب و با عنایت به مغایرت دستورالعملهای صادره ادارات کل محیط زیست و رویه و اقدامات سازمان مذکور با قوانین حاکم، ابطال دستورالعملهای فوق الذکر و توقف رویه ها و اقدامات غیر قانونی سازمان مذکور مورد استدعاست.»
متن مقرره های مورد شکایت به شرح ذیل می باشد:
«دستورالعمل شماره 5971/1/10/98-20/5/1398 اداره کل محیط زیست استان خراسان جنوبی
مدیر کل محترم ارتباطات و فن آوری اطلاعات استان
مدیر عامل محترم شرکت مخابرات استان
موضوع: مدل ارزیابی سایت دکل مخابراتی جهت ابلاغ به کلیه اپراتورها
با اهداء سلام:
احتراماً با عنایت به جدول مدل ارزیابی سایت دکل مخابراتی در خصوص ارایه مجوز نصب در محدوده های شهری، به استحضار می رساند با توجه به مشکلات پیش آمده در باب نصب دکل ها و درخواست ارگان متولی اپراتورها، پیرو نامه معاونت محیط زیست انسانی سازمان، مقتضی است اپراتورها ملزم به تعهد کتبی و محضری به شهرداری مربوطه، مبنی بر رعایت حدود تشعشعی مجاز پس از برپایی سایت گردند و موارد به صورت خاص جهت صدور مجوز با نظارت ادارات کل استانی قابلیت تایید خواهد داشت. بدیهی است پس از نصب، تاییدیه نتایج اندازه گیری پرتو از سوی سازمان انرژی اتمی، ملاک تصمیم گیری جهت ادامه فعالیت یا جمع آوری دکل خواهد بود و اپراتور در صورت عدم رعایت حدود مجاز متعهد به جمع آوری و برچیدن دکل و همچنین جبران خسـارت ها و زیان های به بار آمده خواهد بود. خاطر نشان می سازد ضروری است کلیه موارد اعلامی، در تعهد کتبی محضری بـه صورت مصرح و مشخص قید و عنوان گردد./ مدیر کل
دستورالعمل شماره 7835/98/ص-18/7/1398 اداره کل محیط زیست استان مازندران
معاون محترم محیط زیست انسانی سازمان
موضوع: مدل ارزیابی سایت دکل مخابراتی
با سلام
احتراماً؛ عطف به نامه شماره 17550/300/98-12/5/1398 درخصوص نصب سایت دکل های مخابراتی، به استحضار می رساند، با عنایت به مفاد نامه اشاره شده فوق و ماده 30 قانون هوای پارک، اجرای طرح سایت دکلهای مخابراتی، حسب ضرورت نصب و نیاز اپراتور ها در کاربری های مختلف، امکان پذیر بوده (بجز شعاع 100 متری مراکز آموزشی و درمانی- مفاد نامه شماره 3012-30/1/1393 دفتر هوا و اقلیم سازمان) و سازمان انرژی اتمی نیز ملزم به تعیین ظرفیت و توان تشعشعی مجاز برای دکل های مختلف می باشد و سازمان حفاظت محیط زیست نیز با همکاری سازمان انرژی اتمی و وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات به تشکیل شبکه پایش و رصد دکل ها، مطابق حدود مجاز تعیین شده از سوی سازمان انرژی اتمی بوده و در صورت تخلف از حدود تشعشعی، اقدام های قانونی پیش بینی شده، اعمال می گردد. در ضمن، اخذ تعهد محضری مبنی بر انجام و رعایت حدود تشعشعی، مرتبط با وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و شهرداری بوده و ارتباطی به سازمان حفاظت محیط زیست ندارد. مراتب جهت صدور دستور اقدام مقتضی، حضورتان تقدیم می گردد – مدیر کل»
در پاسخ به شکایت مذکـور، مدیر کل حفاظت محیط زیست استان مازندران به موجب لایحه شماره 4078/99/ص-12/5/1399 توضیح داده است که:
«اولاً: تاریخ نامه های موصوف مقدم بر زمان لازم الاجرا شدن قانون هوای پاک می باشد. لذا در آن زمان هنوز قانون اخیرالذکر اجرایی نگردیده بود تا بتوان بدان استناد نمود و ثانیاً: با عنایت به مفاد نامه مدیر کل ارتباطات و فناوری اطلاعات استان مرکزی خطاب به دادستان و رییس کل دادگستری آن استان مبنی بر اینکه «سازمان انرژی اتمی با سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی وابسته به وزارت ارتباطات و فن آوری اطلاعات نظارت بر تجهیزات ارتباطی را با توجه به استاندارد ملی پرتوهای غیر یونساز حدود پرتوگیری به شماره 8567 انجام می دهد.» همانگونه که در بند یک از این لایحه اعلام شده است این اداره کل نیز بر مبنای استاندارد مورد اشعار در موارد مشابه اقدام می نماید. متعاقب شکایت صورت گرفته و اعتراضات عدیده مردمی که از سنوات گذشته تاکنون در رابطه با خطرات ناشی از نصب دکل های مخابراتی، این اداره کل نیز نگران اثرات سوء و زیانبار امواج مغناطیسی و … بر روی سلامت افراد جامعه بوده است ولیکن از آنجایی که بر اساس دستورالعمل های ابلاغی و شاخص های اعلامی از سوی سازمان حفاظت محیط زیست با عنایت به نتایج اندازه گیری های مربوطه توسط سازمان انرژی اتمی و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مبنی بر عدم وجود مدارک و مستندی دال بر ایجاد بیماری در ساکنین مناطق مسکونی همجوار و مطابقت استقرار دکلهای مخابراتی با کد گروه (الف) مراکز خدماتی این اداره کل کماکان در خصوص استعلامات صورت گرفته از سوی مبادی ذیربط در ارتباط با استقرار دکل های مخابراتی در محدوده شهر و روستا نظر موافق داشته است در غیر اینصورت شاکی حداقل می بایست شماره نامه هایی را که در رابطه با آنها تاکنون اعلام نظر مخالف از سوی این اداره کل صورت گرفته، به صورت موردی هم که شده، اعلام می نمودند، ولیکن در مانحن فیه چنین چیزی محقق نشده است. لذا چنانچه وکلا با دقت نظر بیشتری به مفاد مندرج در نامه این اداره کل توجه می نمودند کاملاً برایشان محرز می گردید که صرفاً در خصوص نصب دکل های مخابراتی در مناطق چهارگانه تحت مـدیریت این سـازمان با توجه به منطـوق ماده 16 از قـانون حفاظت و بهسـازی محـیط زیست (که هرگونه واگذاری اراضی ملی در مناطق تحت مدیریت را ممنوع اعلام داشته) و بند یک مصوبه هیات وزیران به شماره 119506/ت51361هـ-10/9/1394 نیاز به استعلام و بررسی موضوع از سوی این اداره کل می باشد.
نهایتاً، در پاسخ به بند (دال) از لایحه شاکی قابل ذکر می باشد که (همانگونه که در بند اخیر بدان اشاره شده است)
این اداره کل وفق بخشنامه ها و آیین نامه های ابلاغی از سوی سازمان متبوع در زمینه صدور مجوز و … اقدام بایسته معمول داشته است و کلیه اقدامات صورت گرفته از سوی این اداره کل قانونی بوده و هیچگونه قصوری در این خصوص صورت نپذیرفته است لذا فرض عدم انجام وظایف قانونی و صدور دستورالعمل های مستقل از جانب این اداره کل با توجه به مراتب فوق کلاً منتفی بوده و اعتراض مشارالیه در این بخش از دادخواست کاملاً، مردود تلقی می شود.»
مدیر کل حفاظت محیط زیست خراسان جنوبی نیز به موجب لایحه شماره 6455/1/10/99-19/5/1399 توضیح داده‌‌است که:
«شاکی در قسمت موضوع شکایت و خواسته دادخواست تنظیمی خواستار ابطال مدل ارزیابی شماره 3012-30/1/1393 و نیز نامه شماره 5971-20/5/1398 این اداره کل شده است. این در حالی است که نامه مورد نظر همانطور که در متن آن نیز اشاره شده است بر اساس جدول مدل ارزیابی سایت دکل مخابراتی به نگارش درآمده که از سازمان متبوعه به این اداره کل واصل شده و بر اساس آن اپراتورها ملزم به تعهد کتبی و محضری به شهرداریهای مربوطه، مبنی بر رعایت حدود تشعشعی مجاز پس از برپایی سایت گردیده و موارد به صورت خاص جهت صدور مجوز با نظارت ادارات کل استانی قابلیت تایید خواهد داشت و … لذا آنچه از مفاد نامه فوق مستفـاد می‌گردد این است که صدور مجوز در موارد خاص (استقرار دکل در مناطق چهارگانه تحت مدیریت) به ادارات کل واگذار گردیده است. لذا به نظر می رسد وکلا بدون دلیل متقن و قاطع مبادرت به طرح شکایت نموده اند.
در پاسـخ به ادعـای وکـلای خـواهان که در بند (ب) از لایحه تقـدیمی منضـم به دادخواست که به جلسه مورخ 29/4/1398 اشاره داشته و در این خصوص حقوق مکتسبه ای را برای موکلشان قایل شده اند، این مطلب حایز اهمیت خواهد بود که بنا به نظر کارشناسان این اداره کل و بررسی صورت گرفته توافق مورد نظر به این اداره کل واصل نشده و تمامی پاسخ های داده شده و اعلام نظرها بر اساس دستورالعمل های سازمانی بوده است.
شاکی در بند آخر لایحه تنظیمی عنوان داشته است که معاونت امور دولت و مجلس و … متولی سنجش میزان تشعشعات سایت های تلفن همراه را منحصراً سازمان انرژی اتمی دانسته است.در این خصوص باید اعلام دارد که اولاً تاریخ نامه های موصوف مقدم بر زمان لازم الاجرا شدن قانون هوای پاک می باشد لذا در آن زمان هنوز قانون مذکور اجرایی نگردیده بود تا بتوان بدان استناد کرد.»
در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست ارجاع می شود و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 140009970906010070-19/2/1400 «مدل ارزیابی سایت دکل مخابرات به شماره 3012/93-30/1/1393» را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
«رسیدگی به 1- ابطال دستورالعمل شماره 7835/98/ص-18/7/1398 اداره کل محیط زیست استان مازندران و 2- ابطال دستورالعمل شماره 5971/1/10/98-20/5/1398 اداره کل محیط زیست استان خراسان جنوبی در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت»
هیات عمومی دیـوان عدالت اداری در تاریخ 25/3/1400 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعـب دیوان تشکیل شـد و پس از بحـث و بررسی با اکثـریت آراء به شرح
زیر به صـدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
برمبنای ماده 30 قانون هـوای پاک مصوب سال 1396، مسیولیت جلـوگیری از انتشار خارج از حـدود تعیین شده کلّیه امواج رادیویی، الکترومغناطیسی، پرتوهای یون ساز و غیر یون ساز برعهده سازمان حفاظت محیط زیست بوده و ضمانت اجرای عدم رعایت حدود تعیین شده در ماده فوق نیز در قالب مجازات کیفری تعیین شده است. با عنایت به اینکه سازمان حفاظت محیط زیست در راستای ایفای وظیفه جلوگیری از انتشار تشعشعات غیرمجاز و با توجه به اهمیت موضوع سلامت شهروندان به موجب مقررات مورد شکایت از شهرداری خواسته است که در زمان صدور مجوزهای مربوطه، مراتب مورد تاکید را مجدداً به اطلاع متقاضیان رسانده و از آنان برای اجرای مراتب فوق اخذ تعهد شود و این امر در جهت انجام وظایف سازمان حفاظت محیط زیست و در راستای پیشگیری از مخاطرات احتمالی بوده و مغایرتی با قوانین و مقررات ندارد، لذا مقررات معترض‌عنه قابل ابطال تشخیص داده نشد.
محمد مصدق-رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
