بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1914
تاریخ دادنامه: 12/12/1399
شماره پرونده: 9802727
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای اسماعیل خلیل زاده با وکالت خانم بهاره عسگری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 40 اصلاح آیین نامه اجرایی قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب 1392/01/18
گردش کار: خانم بهاره عسگری به وکالت از شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند (ش) ماده 1، بند 3 مواد 36 و 38، ماده 40 اصلاح آیین نامه اجرایی قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب 18/1/1392 را خواستار شده است و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« احتراماً در راستای وظایف قانونی اتاق های تعاون اعم از بند 12 ماده 57 اصلاح موادی از قانون بخش تعاون مبنی بر ارایه نظر مشورتی به قوای سه گانه و سایر مراجع به لوایح، طرح ها، تصویب نامه ها و بخش های مرتبط با امور و فعالیت تعاونی ها، به وکالت از آقای اسماعیل خلیل زاده به عنوان ریاست اتاق تعاون استان تهران و نایب رییس اتاق تعاون ایران، در اجرای ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری، بنا به جهات و دلایل ذیل، بدواً تقاضای صدور دستور موقت و سپس ابطال موادی از تصویب نامه اصلاح آیین نامه اجرایی قانون بخش تعاون مورخ 18/1/1392 به شرح بندهای مشروحه ذیل مورد استدعاست. مطابق قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 در باب سیاست‌های کلی بخش تعاون و بند (ج) ماده 124 قانون برنامه پنجم توسعه اعمال نقش حاکمیتی دولت صرفاً در قالب امور سیاستگذاری و نظارت بر اجرای قوانین موضوعه با تاکید بر حذف مداخله دولت در امور اجرایی و مدیریتی تعاونیها احصاء گردیده و وزارت تعاون نیز بر همین اساس مکلف به بازنگری و پیشنهاد لوایح مورد نیاز به هیات وزیران گردیده است، حال آن که وزارت تعاون برخلاف نص قانونی فوق و به منظور توسعه اختیارات خود طی نامه شماره 13742-31/2/1390 پیشنهاد اصلاح آیین نامه اجرایی قانون بخش تعاون (مصوب 14/5/1371) را به هیات وزیران داده و هیات وزیران نیز در جلسه 18/1/1392 مبادرت به اصلاح آیین نامه مذکور نموده است که متاسفانه به شرح مواد ذیل عملاً موجبات مداخله مستقیم وزارت تعاون در امور اجرایی و مدیریتی تعاونی ها را فراهم نموده است:
1- در ماده 1 در باب اصطلاحات بند (ش) تایید نامه به نامه وزارت یا واحدهای استانی یا شهرستانی آن مبتنی بر تایید مدارکی که باید در مرجع ثبت شرکت ها به ثبت برسد تعریف شده است، در حالی که آیین نامه اجرایی قانون بخش تعاون مصوب سال 1371 در خصوص لزوم تاییدیه وزارت تعاون جهت ثبت تصمیمات شرکت ها و اتحادیه های تعاونی در اداره ثبت شرکت ها هیچ گونه تصریحی نداشته و تصویب نامه معترض عنه در لوای اصلاح آیین نامه اجرایی عملاً مبادرت به قانونگذاری جدید نموده است.
2- مطابق بند 3 مواد 36 و 38 آیین نامه مزبور تحت عنوان نظارت بر بخش تعاونی، دریافت و بررسی مدارک مربوط به تصمیمات ارکان اتحادیه های تعاونی و آن دسته از شرکت های تعاونی که وزارت تعاون تایید می کند جهت تطبیق با قانون و صدور تایید نامه جهت ثبت در مرجع ثبت شرکتها به وزارت تعاون محول گردیده است که اساساً جزء امور و وظایف تصدی گری بوده که مطابق بند (ج) ماده 124 قانون برنامه پنجم توسعه به اتاق تعاون مرکزی و سایر تشکل های تعاونی واگذار گردیده است.
3- بر اساس مـاده 38 قـانون بخش تعاون، شـرایط کانـدیـدای هیات مدیره، هیـات رییسه مدیرعامل و بازرسان شرکت های تعاونی صراحتاً قید و احصاء گردیده در حالی که متاسفانه ماده 40 آیین نامه مذکور در باب سایر مقررات، صرف نظر از اینکه سابقه ای در آیین نامه اجرایی مصوب سال 1371 ندارد، مقرر داشته اشخاص موضوع ماده 38 قانون باید دارای اطلاعات یا تبحر لازم برای تصدی سمت های مربوط باشند و نوع و میزان اطلاعات و تبحر و سطح تحصیلات را موکول به تصویب آیین نامه ای از سوی وزیر تعاون نموده که عملاً منجر به اتخاذ رویه و چارچوبی خلاف حکم صریح مقنن گردیده و زمینه ایجاد تفسیر موسع و اعمال نظر وزارت تعاون در انتخابات تعاونی ها و شرایط کاندیدای هیات مدیره و بازرسین تعاونی را ایجاد می نماید.
4- همان گونه که مستحضرید هدف از تصویب آیین نامه های اجرایی، تسهیل اجرا و تشریح مواد قانونی بوده که مستلزم پیش بینی آن در ماده قانونی مربوطه می باشد ولی متاسفانه بسیاری از مواد آیین نامه مورد اعتراض (از جمله مواد 32 تا 35 تحت عنوان حمایت از تعاونیها) مجوز صدور آیین نامه را نداشته و احکام آمره جدیدی را وضع نموده که سبب دخالت وزارت تعاون در امور اجرایی شرکت ها، اتحادیه ها و اتاق های تعاون گردیده است.
با عنایت به مراتب فوق و از آنجا که تصویب نامه موضوع شکایت به لحاظ وضع قواعد و ضوابط آمره مغایر با نص صریح قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 و برنامه پنجم توسعه می باشد، لذا درخواست صدور دستور موقت، طرح موضوع در هیات عمومی و ابطال مواد مشروحه فوق از تصویب نامه مذکور مورد استدعاست. »
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای وکیل شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره 98-2727-3 مورخ 29/7/1398 ثبت دفتر هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری شده توضیح داده است که:
« احتراماً در ارتباط با پرونده شماره بایگانی 981855 مطروحه در هیات عمومی، پیرو اخطار رفع نقص صادره در خصوص اعلام مواد آیین نامه موضوع شکایت بدین وسیله مواد مورد نظر از آیین نامه اجرایی قانون بخش تعاون به شرح ذیل: بند (ش) ماده 1- بند 3 مواد 36 و 38 – ماده 40 اعلام و ایفاد می گردد. »
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
« ماده 40- اشخاص موضوع ماده 38 قانون باید دارای اطلاعات یا تجربه لازم برای تصدی سمت های مربوط باشند، نوع و میزان اطلاعات و تجربه و سطح تحصیلات و مهارت با توجه به نوع، موضوع و مقیاس فعالیت تعاونی مطابق آیین نامه ای است که به پیشنهاد وزارت به تصویب وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی می رسد. »
درپاسخ به شکایت مذکور رییس امور تنظیم لوایح و تصویب نامه ها و دفاع از مصوبات دولت (معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره 14509/41303-18/2/1399 توضیح داده است که:
« 1- به موجب ماده 65 قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1370 مجلس شورای اسلامی: « به منظور اعمال نظارت دولت در اجرای قوانین ومقررات مربوط به بخش تعاونی و حمایت و پشتیبانی از این بخش، وزارت تعاون تشکیل می گردد» در ماده 66 این قانون نیز وظایف و اختیارات وسیعی برای این وزارتخانه برشمرده شده که از جمله می توان به « اجرای آن قسمت از قانون و مقررات در رابطه با بخش تعاونی که مربوط به دولت می شود و نظارت بر حسن اجرای قوانین و مقررات بخش تعاونی» « تهیه لوایح قانونی و آیین‌نامه های این قانون و اساسنامه ها و آیین نامه های تعاونی ها مطابق این قانون»، « جلوگیری از فعالیت اشخاص حقیقی یا حقوقی که به هر نحو از نام یا عنوان تعاونی سوء استفاده می کنند» و « صدور مجوز موضوع بند 4 ماده 51»، (که در خصوص تشکیل و ثبت شرکت ها و اتحادیه های تعاونی است) اشاره نمود. بنابراین از نگاه قانونگذار، نظارت گسترده و همه جانبه ای از سوی وزارت تعاون بر فعالیت های شرکت های تعاونی و اتحادیه های تعاونی و همچنین اتاق تعاون، پیش بینی شده است. بر این اساس ادعای مطروحه از سوی شاکی مبنی بر عدم اختیارات وزارت تعاون در تدوین واصلاح آیین نامه اجرایی مربوط به بخش تعاون، فاقد وجاهت قانونی و بدون توجه به اختیارات و صلاحیت هایی است که بدان اشاره گردید.
2- وکیل شاکی با استناد به بند (ج) مـاده 124 قانون برنامه پنجم توسعه، مدعی « مداخله دولت در امور اجـرایی و مدیریتی تعاونی ها) شده و بر این اساس خواستار ابطال موادی از آیین نامه اجرایی قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران شده است در حالی که اولاً: در ذیل بند (ج) ماده 124 قانون برنامه پنجم توسعه به صراحت چنین تاکید شده است: « مفاد این بند نافی وظایف قانونی نظارتی وزارت تعاون نیست.» بنابراین از نظر قانونگذار، وظایف نظارتی وزارت تعاون در خصوص فعالیت های بخش تعاونی کشور همچنان پابرجاست. ثانیاً: آنچه در بندهای چهارگانه دادخواست ارایه شده مورد اعتراض و ایراد وکیل شاکی واقع شده، تماماً در راستای وظایف قانونی و نظارتی وزارت تعاون بوده و هیچ کدام از آنها نمی تواند مصداق تصدی گری دولت به امور بخش تعاونی به شمار رود.
3- در بخش دیگری از دادخواست به بند (ش) ماده 1 که در باب تعریف اصطلاحات آیین نامه است اعتراض شده و با این ادعا که در آیین نامه اجرایی سال 1371 به چنین موضوعی تصریح نشده است ( لزوم تاییدیه وزارت تعاون در خصوص مدارکی که باید در مرجع ثبت شرکت ها به ثبت برسد) اقدام هیات وزیران را «قانونگذاری جدید» تلقی نموده است.
این در حالی است که هیات وزیران به اعتبار همان اختیار و صلاحیتی که برای وضع آیین نامه داشته است مواد 65 و 67 قانون بخش تعاونی مصوب 1371 بالطبع اختیار اصلاح آیین نامه مصوب خود و عندالاقتضاء کاستن و یا افزودن مواردی به آن را داشته و دارد. همچنین بند 3 مواد 36 و 38 آیین نامه که صدور تایید نامه برای ثبت تصمیمات تعاونی ها در مرجع ثبت شرکت را پیش بینی نموده نیز کاملاً در جهت وظایف قانونی و نظارتی وزارت تعاون بوده و به هیچ وجه نمی تواند مصداق تصدی دولت به امور بخش تعاونی به شمار رود. نظر به مراتب فوق و با عنایت به اینکه مصوبه مورد شکایت هیچ گونه مغایرتی با قوانین موضوعه نداشته و هیات وزیران در تصویب و اصلاح بعدی آن کاملاً بر اساس اختیارات و صلاحیت های مندرج در قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1370 اقدام نموده است. لذا اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه مورد تقاضاست.»
در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع می شود و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 906-7/8/1399 بند (ش) ماده 1 و بند 3 مواد 36 و 38 اصلاح آیین نامه اجرایی قانون بخش تعاون مصوب 18/1/1392 را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علّت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
رسیدگی به ماده 40 اصلاح آیین نامه اجرایی قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب 18/1/1392 در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 12/12/1399 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
بر مبنای حکم مقرر در بند (ج) ماده 24 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1389 وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی عهده دار وظایف حاکمیتی در بخش تعاون اقتصاد جمهوری اسلامی ایران است و می تواند نسبت به اعمال وظایف قانونی نظارتی در این بخش اقدام نماید. با توجه به اختیارات فوق برای وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در رابطه با بخش تعاون و با عنایت به اینکه بر اساس بند 1 ماده 38 قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب 13/6/1370، هیات مدیره و مدیرعامل و بازرسان شرکت های تعاونی علاوه بر داشتن شرایط عضـو باید واجـد اطلاعات یا تجربـه برای انجام وظایف متناسب با آن تعاونی باشند، لذا حکم مقرر در ماده 40 آیین نامه اجرایی قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران اصلاحی 18/1/1392 که بر مبنای جواز حاصل از ماده 67 قانون مزبور به تصویب هیات وزیران رسیده و تعیین نوع و میزان اطلاعات و تجربه و سطح تحصیلات و مهارت اشخاص موضوع ماده 38 قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران را بر مبنای مفاد آیین نامه ای اعلام کرده است که به تصویب وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی می رسد، بر مبنای قوانین و مقررات حاکم در زمان تصویب وضع شده و خلاف قانون و خارج از اختیار نیست و بنابراین ابطال نشد.
احمد درزی رامندی – هیات عمومی دیوان عدالت اداری – معاون قضایی دیوان عدالت اداری
