بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1808
تاریخ دادنامه: 2/12/1399
شماره پرونده: 9803970
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای ایمان قوامی فرد
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ردیف های 4 الی 9 از جدول بند یک، مصوبه شماره 1018/98/5/3/5-1398/05/06 شورای اسلامی شهر کرج تحت عنوان هزینه جبران خسارت ناشی از تخلیه غیرمجاز پسماندها
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ردیف های 4 الی 9 از جدول بند یک و بندهای 2 و 3 از ردیف دوم و همچنین تبصره 8 مصوبه شماره 1018/98/5/3/5-6/5/1398 شورای اسلامی شهر کرج را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« احتراماً به استحضار می رساند نظر به اینکه قسمت هایی از مصوبه شورای اسلامی شهر کرج به شماره مندرج در ستون موضوع شکایت برخلاف قانون و خارج از حدود اختیار تصویب گردیده است بدین وسیله تقاضای ابطال آن را مشروحاً به تفاصیل مرقوم ذیل الذکر می نمایم.
الف- ردیف های 4 الی 9 بند 1 مصوبه معترض به: حسب بند 1 مصوبه معترض به تحت عنوان مصوبات پیشنهادی پسماند عمرانی و ساختمانی که به تصویب نهایی رسیده است، در قالب جدولی تحت عنوان خسارت، ردیف های 4 الی 9 را در خصوص هـزینه جبران خسارت ناشی از تخلیه غیرمجـاز پسماندها و استفاده از خودروی غیرمجـاز جهت انتقال پسماندها و نیز عدم اخذ مجوز حمل پسماندهای عمرانی و ساختمانی با لحاظ افزایش دو و سه برابری در صورت تکرار به صورت جریمه به وسیله پرداخت کننده پیمانکار تصویب نموده است که به دلایل ذیل واجد ایراد بوده و شایسته ابطال می باشد:
1- مغایرت با قانون مدیریت پسماندها:
1-1- طبق ماده 8 قانون مدیریت پسماندها مصوب 9/3/1383 مدیریت اجرایی می تواند هزینه های مدیریت پسماند را از تولیدکننده پسماند با تعرفه ای که طبق دستورالعمل وزارت کشور توسط شوراهای اسلامی بر حسب نوع پسماند تعیین می شود دریافت نموده و فقط صرف هزینه های مدیریت پسماند نماید. همان گونه که مشهود است قانون فوق الاشاره جواز اخذ هزینه های مدیریت پسماند را از تولیدکننده پسماند تجویز نموده در حالی که در ردیف های معترض به، آن را متوجه پیمانکار نموده است که مسلماً فرد تولیدکننده نمی باشد و خود دارای قرارداد با شهرداری است و حدود مسیولیت وی در قرارداد معین شده و مشمول ضمانت اجراهای قراردادی است. همچنین با توجه به اصل شخصی بودن مسیولیت و تفاوت شخیصت مودی و نیز نظر به اینکه اصل برایت از تکلیف می باشد و در قانون، مسیولیتی برای پیمانکار در این خصوص تعیین نگردیده است لذا ایجاد مسیولیت برای پیمانکار خلاف قانون و خارج از اختیار شورا می باشد.
1-2- طبق ماده 16 قانون مدیریت پسماند جهت تخلف از مفاد قانون جزای نقدی تعیین گردیده است که علاوه بر آن وفق ماده 19 قانون مزبور در تمام جرایم ارتکابی مذور مرجع قضایی مرتکبین راعلاوه بر پرداخت جریمه به نفع صندوق دولت به پرداخت خسارت به اشخاص با جبران خسارت وارده یا به درخواست دستگاه مسیول محکوم خواهد نمود. همچنین وفق ماده 20 قانون مارالذکر خودروهای تخلیه کنده پسماند در اماکن غیرمجاز به یک تا ده هفته توقیف محکوم می شوند. نظر به اینکه طبق مواد مرقوم در خصوص تخلف از قانون جزای نقدی مقرر گردیده و ایضاً در خصوص پرداخت خسارت نیز تعیین تکلیف گردیده است وضع هـزینه جبران خسارت با قید جـریمه در صورت تکرار، با توجه به مواد قانونی و منع مطالبه عوارض مضاعف فاقد توجیه می باشد. توجهاً به اینکه طبق ماده 2 قانون مسیولیت مدنی در موردی که عمل وارد کننده زیان موجب خسارت مادی یا معنوی زیان دیده شده باشد دادگاه پس از رسیدگی و ثبوت امر او را به جبران خسارت وارده محکوم می نماید و چنانچه عمل وارد کننده زیان فقط موجب یکی از خسارات مزبور باشد دادگاه او را به جبران همان نوع خسارتی که وارد نموده محکوم می کند. همچنین طبق ماده 3 قانون مارالاشاره دادگاه میزان زیان و طریقه و کیفیت جبران آن را با توجه به اوضاع و احوال قضیه معین خواهد کرد. لذا تعیین خسارت از اختیارات دادگاه بوده و خارج از اختیارات شورای اسلامی شهر می‌باشد.
2- مغایرت با آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری: توجهاً به دادنامه های صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره های 578-21/6/1396، 612-28/6/1396 و 613-28/6/1396 مشعر بر اینکه با عنایت به وظایف شوراهای اسلامی شهر به شرح مقرر در بندهای ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی و اینکه مطابق ماده 10 قانون مجازات اسلامی مصوب سال 1392 و اصل 36 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اختیار وضع مقرره در خصوص مجازات و اقدامات تامینی و تربیتی منحصراً در اختیار مجلس شورای اسلامی و به موجب قانون می باشد و برای شوراهای اسلامی چنین صلاحیت و اختیار پیش بینی نشده است و نیز نظر به اینکه در قانون مدیریت پسماند جریمه پیش‌بینی شده و پیش بینی جریمه مجدد که ماهیتاً مجازات می باشد فاقد توجیه حقوقی می باشد و از طرفی طبق ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه، اخذ هرگونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاه های اجرایی منوط به تجویز قانونگذار گردیده است لذا اخذ مبالغ مندرج در مصوبه معترض به خارج از موازین و مقررات قانونی می باشد.
ب- ردیف هـای 2 بندهای 2 و 3 مصوبه معترض به: حسب بندهای 2 و 3 مصوبه معترض به تحت عنوان پذیرش و دفن پسماندهای عادی در مرکز دفن دره حلقه و پذیرش در ایستگاه انتقال، انتقال و دفن پسماندهای عادی در مرکز دفن دره حلقه که به تصویب نهایی رسیده است، در قالب جدولی تحت نوع خدمات که در ردیف 2 آن هزینه توزین مقرر گردیده است به ازای هر سرویس مبلغ 000/50 ریال تعیین گردیده است که بنا به دلایل ذیل الذکر شایسته ابطال است.
1- مغایرت با قانون مدیریت پسماندها: حسب شق (ج) بند 5 ماده 2 قانون مدیریت پسماندها، مدیریت اجرایی پسماند را که طبق ماده 8 مناط و ملاک اخذ هزینه تلقی گردیده است، شامل برنامه ریزی، ساماندهی، مراقبت و عملیات اجرایی مربوط به تولید، جمع آوری، ذخیره سازی، جداسازی، حمل و نقل، بازیافت، پردازش و دفع پسماند و آموزش و اطلاع رسانی تعریف نموده است و توزین در آن به عنوان خدمتی مستقل، بیان نگردیده است. کما اینکه کلیه عملیات فوق مشمول یک خدمت بوده و تحت عنوان مدیریت اجرایی پسماند تلقی می گردند و توزین پسماند جزیی از فرایند مدیریت پسماند بوده که هزینه آن یک بار قابل وصول است و طبق اصل منع دریافت عوارض مضاعف یا مجدد به واسطه ارایه یک خدمت معین، نبایستی هزینه امری را که جزء فرایند مدیریت پسماند است مجدداً محاسبه و دریافت نمود.
2- مغایرت با آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری: توجهاً به دادنامه های صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره های 1299-9/11/1386 و 210-18/3/1395 که دلالت بر منع دریافت عوارض مضاعف یا مجدد به واسطه ارایه یک خدمت معین دارند، چه تحت عنوان عوارض یا با تغییر عنوان آن به بهای خدمات جایز نیست چرا که خدمت معین است و نمی تواند از دو جهت ملاک اخذ وجوه قرار گیرد. مضافاً اینکه طبق ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه، اخذ هرگونه وجه کالا و خدمات توسط دستگاه های اجرایی منوط به تجویز قانونگذار گردیده است و طبق اصل عدم زیاده اصل بر عـدم دریافت وجوه مازاد می باشد. لذا به نظر می رسد نمی توان یک بار برای خـدمات نهایی ارایـه شده و یک بار برای اموری که در فرایند و چرخه تمامیت و کل آن خدمات نقش زمینه ای یا واسطه ای دارند وجوه را اخذ نمود چرا که خدمت معین قابل تفکیک به اجزای مختلفی که هر یک ملاک اخذ وجوه به صورت مستقل قرار گیرند نمی باشد.
ج- تبصره 8 مصوبه معترض به: حسب تصره 8 مصوبه معترض به مقرر گردیده است « به شهرداری کرج اجازه داده می شود با انتخاب کارگزار واجد صلاحیت و با استفاده از نیروهای انسانی سازمان مدیریت پسماند به جهت اخذ بهای خدمات مدیریت پسماند با رعایت تشریفات و تعرفه های قانونی تا سقف 5 درصد از بهای وصول شده را بابت تشویق و پاداش به کارکنان و کارگزار ذیربط (به صورت آزمایشی) به مدت یک سال هزینه نماید.»
1- مغایرت با قانون مدیریت پسماندها: طبق ماده 8 قانون مدیریت پسماندها که پیشتر به آن اشاره شد مدیریت اجرایی می تواند هزینه های مدیریت پسماند را از تولیدکننده پسماند با تعرفه ای که طبق دستورالعمل وزارت کشور توسط شوراهای اسلامی بر حسب نوع پسماند تعیین می شود دریافت نموده و فقط صرف هزینه های مدیریت پسماند نماید. توجهاً به قید قانونگذار پیرامون صرف وجوه در خصوص هزینه های مدیریت پسماند و نیز نظر به اینکه شق (ج) بند 5 ماده 2 قانون مدیریت پسماندها، مدیریت اجرایی پسماند را شامل برنامه ریزی، ساماندهی، مراقبت و عملیات اجرایی مربوط به تولید، جمع آوری، ذخیره سازی، جداسازی، حمل و نقل، بازیافت، پردازش و دفع پسماند و آموزش و اطلاع رسانی تعریف نموده است و تشویق و پاداش مقرر جزء هیچ یک از موارد و چرخه مدیریت پسماند تلقی نمی شود و نیز عطف عنایت به قید کلمه «فقط» توسط قانونگذار که دلالت بر حصر دارد و مفهوم آن حجت است. لذا هزینه کرد وجوه ماخوذه در مورد هزینه های مدیریت پسماند جایز نمی باشد.
2- مغایرت با قانون اساسی: نظر به اینکه وضع قاعده در خصوص پرداخت پاداش و تشویقی خارج از صلاحیت شورای شهر مصرح در ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سـال 1375 می باشد و همچنین طبق اصـل 150 قـانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصمیمات شـوراها نباید مخالف قوانین کشور باشد و از طرف دیگر بر اساس اصل 52 قانون اساسی کلیه پرداخت ها می باید مطابق قانون باشد که در قوانین نیز اجازه ای در خصوص پرداخت پاداش به کارگزار و نیروی انسانی پسماند وجود ندارد. لذا از این نظر برخلاف قانون و خارج از صلاحیت شورای اسلامی شهر می باشد.
3- مغایرت با رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری: توجهاً به دادنامه صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 1217-24/11/1396 که تصویب پرداخت پاداش ابطال گردیده است و وفق ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 25/2/1392 رعایت مفاد آن در مصوبات بعدی الزامی است، متاسفانه نهاد واضع مصوبه معترض به توجهی به آن ننموده است. علیهذا بنا به مطالب معنونه و معروضه فوق تقاضای رسیدگی و مالاً ابطال مصوبه معترض به را از تاریخ تصویب حضورتان تقدیم می نمایم.»
متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:
با عنایت به ابلاغ شیوه نامه اجرایی ساماندهی پسماندهای عمرانی و ساختمانی توسط سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور بهای خدمات سال 1398 به شرح زیر می باشد :
ردیف شرح واحد پیشنهاد مصوبات سال 98 پرداخت کننده
خسارت مرتبه 1 مرتبه 2 مرتبه 3
4 هزینه جبران خسارت ناشی از تخلیه غیر مجاز یک سرویس پسماندهای عمرانی و ساختمانی توسط کامیون کمپرسی ده چرخ و مشابه 000/000/5 دو برابر مرحله اول سه برابر مرحله اول پیمانکار
5 هزینه جبران خسارت ناشی از تخلیه غیر مجاز پسماندها یک سرویس پسماندهای عمرانی و ساختمانی توسط کامیون کمپرسی ده تن (تک) و مشابه 000/000/4 سه برابر مرحله اول پیمانکار
6 هزینه جبران خسارت ناشی از تخلیه غیر مجاز پسماندها یک سرویس پسماندهای عمرانی و ساختمانی توسط کامیون کمپرسی خاور و مشابه 000/000/3 سه برابر مرحله اول پیمانکار
7 هزینه جبران خسارت ناشی از تخلیه غیر مجاز پسماندها یک سرویس پسماندهای عمرانی و ساختمانی توسط کامیون کمپرسی نیسان و مشابه 000/000/2 سه برابر مرحله اول پیمانکار
8 استفاده از خودرو غیر مجاز جهت انتقال پسماندهای عمرانی و ساختمانی 000/000/1 سه برابر مرحله اول پیمانکار
9 هزینه جبران خسارت ناشی از عدم اخذ مجوز حمل پسماندهای عمرانی و ساختمانی 000/000/5 سه برابر مرحله اول پیمانکار
که در کمیسیون بررسی و موافقت گردید مطرح و مصوبه کمیسیون با اکثریت آراء به تصویب رسید. »
در پاسخ به شکایت مذکور رییس شورای اسلامی شهر کرج به موجب لایحه شماره 385/99/7/5-18/3/1399 توضیح داده است که:
« 1- همان طـور که در مصوبه شمـاره 1018/98/5/3/5-6/5/1398 به سهولت قابل ملاحظه است تبصره 8 پیشنهادی مبنی بر صدور مجوز سازمان پسماند نسبت به انتخاب کارگزار به جهت اخذ بهای خدمات مدیریت پسماند تا سقف 5 درصد از بهای وصول شده پس از بررسی و یا اصلاح متن به صورت صدور مجوز برای شهرداری جهت انتخاب کارگزار واجد صلاحیت و با استفاده از نیروهای انسانی سازمان مدیریت پسماند جهت اخذ بهای خدمات مدیریت پسماند با رعایت تشریفات و تعرفه های قانونی تا سقف 5 درصد از بهای وصول شده بابت پاداش و تشویق به کارکنان و کارگزار در جلسه شورا مطرح و به اتفاق آراء مقرر گردید که جهت بررسی بیشتر به کمیسیون برنامه و بودجه ارجاع گردد. به عبارت دیگر در این مصوبه شورا این موضوع صرفاً به کمیسیون ارجاع شده تا بررسی بیشتری صورت پذیرد لذا در این خصوص اساساً مصوبه ای وجود ندارد تا قابلیت ابطال معنا پیدا کند.
2- به موجب نامه شماره 98/102/15723-19/4/1398 قایم مقام دبیر شورای نگهبان در فرضی که شورای اسلامی شهر، مجوز قانونی تصویب مصوبه در خصوص اخذ عوارض را داشته باشد این امر خلاف شرع نیست.
3- بر اساس ماده 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران اخذ عوارض به عنوان بهای خدمات و نیز اخذ آن را قانونی و مطابق مقررات اعلام نموده است.
4- ذکر این نکته در ماده 8 قانون مدیریت پسماند که هزینه های مربوط توسط مدیریت پسماند از تولید کننده وصول خواهد شد مانع از اختیارات شورای اسلامی شهر برای اخذ خسارت از عوامل تخلیه غیرمجاز پسماند نیست. این افراد نیز با اقدامات خود مشکلات بهداشتی و زیست محیطی فراوانی را برای شهر و شهروندان ایجاد می کند و وضع هزینه جبران خسارات ناشی از تخلیه غیرمجاز منافاتی با ماده 8 قانون پیش گفته ندارد زیرا که در ماده 8 بهای خدمات ناشی از یک اقدام قانونی مطالبه می شود و در بندهای 4 الی 9 ردیف 1 مصوبه 1018 برای تخلیه کنندگان غیرمجاز هزینه جبران خسارت منظور شده است که این امر در حدود صلاحیت و وظایف شوراهای اسلامی شهر بوده و برای مدیریت موضوع پسماند که ارتباط تنگاتنگی باموضوع سلامت شهروندان دارد ضروری و اجتناب ناپذیر است و نمی توان تخلیه کنندگان غیر مجاز را به حال خود رها کرد و خسارات ناشی از اقدامات غیر قانونی ایشان را مطالبه ننمود.
5- هیات های تخصصی دیوان عدالت اداری در امور مشابه مکرراً دریافت این مبالغ را برخلاف قوانین و مقررات تشخیص نداده اند. شکایت حاضر نیز در مقام بیان موضوع جدیدی نیست. علیهذا نظر به موارد پیش گفته رد ادعای شاکی به دلایل یاد شده استدعا می گردد. »
رسیدگی به موضوع از جمله مصادیق حکم ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تشخیص نشد.
در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع می شود و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 118-11/8/1399 ردیف یک تحت عنوان پذیرش دفن پسماندهای عادی در مرکز دفن حلقه دره و ردیف یک بند 3 تحت عنوان پذیرش در ایستگاه انتقال و دفن پسماندهای عادی در مرکز دفن حلقه دره و تبصره 8 از مصوبه شماره 1018/98/5/3/5-6/5/1398 مصوب شورای اسلامی شهر کرج را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علّت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
رسیدگی به ردیف های 4 الی 9 از بند 1 جدول تحت عنوان هزینه جبران خسارت ناشی از تخلیه غیرمجاز پسماندها از مصوبه 1018/98/5/3/5-6/5/1398 شورای اسلامی شهر کرج در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 2/12/1399 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیـوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی بـا اکثریت آراء بـه شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
طبق ماده 16 قانون مدیریت پسماند مصوب 20/12/1383 نگهداری، مخلوط کردن، جمع آوری، حمل و نقل، خرید و فروش، دفع، صدور و تخلیه پسماندها در محیط بر طبق مقررات این قانون و آیین نامه اجرایی آن خواهد بود. در غیر این صورت اشخاص متخلف به حکم مراجع قضایی به جزای نقدی در بار اول برای پسماندهای عادی از پانصد هزار (000/500) ریال تا یکصد میلیون (000/000/100) ریال و برای سایر پسماندها از دو میلیون (000/000/2) ریال تا یکصد میلیون (000/000/100) ریال و در صورت تکرار، هر بار دو برابر مجازات قبلی در این ماده محکوم می شوند. بر اساس ماده 19 قانون مذکور در تمام جرایم ارتکابی مذکور، مرجع قضایی مرتکبین را علاوه بر پرداخت جریمه به نفع صندوق دولت، به پرداخت خسارت به اشخاص و یا جبران خسارت وارده بنا به درخواست دستگاه مسیول محکوم خواهد کرد و در ماده 20 همان قانون مقرر شده است که خودروهای تخلیه کننده پسماند در اماکن غیر مجاز، علاوه بر مجازات های مذکور، به یک تا ده هفته توقیف محکوم خواهند شد. بنابراین ردیف های 4 الی 9 از جدول بند 1 تحت عنوان هزینه جبران خسارت ناشی از تخلیه غیر مجاز پسماندها از مصوبه 1018-6/5/1398 شورای اسلامی شهر کرج مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات وضع شده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود.
محمدکاظم بهرامی – رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
