بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1728
تاریخ دادنامه: 7/11/1399
شماره پرونده: 9801033
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای مجید گرامیان فر
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 125 عوارض تاخیر در احداث پروانه ساختمانی و عدم دریافت پایان کار و ماده 133 لایحه برقراری تمدید مهلت پروانه ساختمانی و ردیف یک و ده جدول مورد شکایت سال 1389 شورای اسلامی شهر سمنان
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده 125 عوارض تاخیر در احداث پروانه ساختمانی و عدم دریافت پایان کار و ماده 133 لایحه برقراری تمدید مهلت پروانه ساختمانی و ردیف یک و ده جدول مورد شکایت سال 1389 شورای اسلامی شهر سمنان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« شورای شهر یاد شده در خصوص مصوبه مندرج در بند 1 در خصوص عوارض تجاری در پلاک های با کاربری تجاری خدماتی مقرر گردید طبق بخشنامه وزارت کشور و تصویب شورای اسلامی شهر سمنان هر 18 متر یک واحد پارکینگ و عوارض متعلقه طبق تعرفه دریافت گردد. در جدول محاسبه کسر یاحذف پارکینگ مبلغ کسر پارکینگ برای 3 واحـد و بیشتر برای هـر پارکینگ 000/520/14 ریال عـوارض تعیین گردیده است که با توجـه به فـرم وصول عـوارض پـذیره و عـوارض ساختمانی که در بند 9 آن کسری پارکینگ 19 باب برای ملک اینجانب بـه مبلغ 000/580/277 ریال عوارض تعیین نمودند که طبق آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری کاملاً غیرقانونی میباشد.هیات عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه های شماره 1477، 1478، 1481، 1479-22/11/1386 و 770-18/10/1391 مصوبات شورای اسلامی شهرهایی از جمله ابطال مصوبه شورای شهر شاهین شهر به دلایل مندرج در رای مشابه موضوع دعوی به شماره های 1333 و 1334 هیات عمومی دیوان عدالت اداری باموضوع فوق که مربوط به سال 1385 الی 1395 می باشد را که اقدام به وضع عوارض بابت حذف یا کسر پارکینگ کرده اند را ابطال نموده است. بنا به مراتب از آنجا که مقنن در مورد کسر پارکینگ، کمیسیون ماده صد را مرجع رسیدگی و میزان جریمه آن را تعیین نموده و شهرداری را مکلف به اخذ جریمه تعیین شده و صدور پایان کار کرده است و به تبعیت از استدلال مصرح در آراء یاد شده، ماده و بند 1 لایحه عوارض سال 1389 در تجویز اخذ عوارض بابت حذف یا کسر پارکینگ خلاف قانون (تبصره 5 ماده 100 قانون شهرداری ها) و خارج از حدود و اختیارات آن شورا بوده و تقاضای ابطال آن را دارم.
در ماده 125 و ماده 133 دفترچه تعرفه عوارض شهرداری سمنان در سال 1389 با عنوان لایحه برقراری تمدید مهلت پروانه ساختمانی « عوارض تمدید پروانه ساختمانی» به علت خروج شورا از حدود اختیار خود و تصویب مقرره برخلاف مفاد قانونی درخواست ابطال مصوبه مذکور را به شرح ذیل به استحضار آن عالی مقام معروض می‌دارم تا بدین وسیله اجحاف عمل شده در حق اینجانب و سایر شهروندان برطرف گردد. در ارتباط با عوارض تمدید پروانه ساختمانی یا تاخیر اتمام ساختمان، بر اساس دادنامه های متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری در سال های 1380، 1383 و 1385 و به موجب رای شماره 471-13/7/1395 با موضوع تعرفه شماره 2044 از عوارض محلی شهرستان شهرضا در سال 1391 تعیین و دریافت این نوع عوارض، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شوراهای اسلامی شهرها تشخیص داده شده است. لازم به ذکر است در تبصره 3 بند (ب) دستورالعمل شمـاره 3900/1/3/34-17/2/1369 وزارت کشور مقـرر شده کـه مالکین واحـدهای مسکونی (تک واحـدی- مجتمع) که دارای پروانه ساختمانی می باشند و به لحاظ اتمام مهلت اعتبار آن خواستار تمدید پروانه و یا بنا به ضرورت خواستار تعویض و تغییر نقشه ساختمانی بوده از پرداخت مجدد عوارض صدور پروانه ساختمانی معاف خواهند بود. دادنامه های ذیل به طور کلی موید عدم امکان وصول عوارض مضاعف یا مجدد است که می توان از آنها با قیاس مستنبط العله وحدت ملاک گرفت. دادنامه 1299-9/11/1386 هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 1501 الی 1527-24/9/1393 و رای هیات عمومی به شماره 66 الی 88-2/2/1392 اخذ عوارض مجدد تحت هر عنوان از سوی شوراهای مختلف ممنوع است. رای شماره 1796 تا 1805 و 1808-29/10/1393 هیات عمومی دیوان عدالت اداری دادنامه شماره 210-18/3/1395 هیات عمومی دیوان عدالت اداری. مطابق تبصره 2 ماده 29 قانون نوسازی و عمران شهری مصوب سال 1347 مقنن به شرح تبصره یاد شده در خصوص مهلت اتمام ساختمان و ضمانت اجرای عدم رعایت آن تعیین تکلیف کرده است، بنابراین هر نوع مصوبه شورای اسلامی شهر که طی آن برای تاخیر در اتمام ساختمان یا تمدید پروانه بعد از 5 سال عوارض تعیین نماید، این مصوبه مغایر قانون بوده و از حدود اختیارات مرجع وضع آن خارج است.
اینجانب در کمیسیون ماده 5 شهرستان سمنان که در تاریخ 12/12/1388 طبق مصوبه شماره 36527/88 در رابطه با پلاک ثبتی 2/3606 متقاضی تغییر کاربری ملک فوق از اداری به تجاری بودم که در مصوبه 12/12/1388 طبق بند 45 سه کمیسیون طرح تفصیلی شهرستان مورخ 20/12/1388 موفق به دریافت تغییر کاربری به تجاری جهت طبقه همکف با اشغال 100 درصد، زیر زمین به صورت انباری تجاری و نیم طبقه تجاری به مساحت 16 مترمربع مازاد بر حد مجاز ضوابط طرح گردیدم ولی متاسفانه در هنگام دریافت جواز ساخت شهرداری سمنان خودسرانه نسبت به دریافت تعرفه عنوان عوارض تبدیل تجاری در بند 7 فرم عوارض پذیره و پروانه ساختمانی به مبلغ 000/955/241/1 ریال که تقریباً 25% قیمت روز زمین در سال 1389 بوده است را از اینجانب دریافت نموده است که این مورد خلاف قانون و مصوبات شورای شهر سمنان بوده است زیرا اینجانب متقاضی تغییر کاربری از اداری به تجاری بوده ام و موافقت آن را نیز از کمیسیون ماده 5 به صورت قانونی که متولی شورای عالی شهرسازی و مسیول تغییر طرح تفصیلی شهرستان میباشد را دریافت نموده بودم. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعددی موضوع مورد استفاده توسط شورای اسلامی شهر سمنان جهت وضع و تعیین عوارض سالانه را غیرقانونی و مورد ابطال قرار داده است. به عنوان مثال می توان به آراء ذیل اشاره نمود: الف- بند (و) رای شماره 561-11/10/1384 در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر کرج، ب- رای شماره 1357-16/11/1386 در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر اسفراین، ج- رای شماره 563-8/12/1390 در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر گرگان، د- رای شماره 4-14/11/1391 در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر شاهرود، هـ- رای شماره 627-20/9/1391 در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر گرگان. وظایف شورای اسلامی شهرها در ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375 با اصلاحات بعدی تعیین شده است و در این ماده قانونی امر تغییر کاربری اراضی در صلاحیت شورای اسلامی شهر پیش بینی نشده است. با توجه به مراتب شورای اسلامی شهر سمنان که صلاحیتی برای تغییر کاربری اراضی ندارد، به طریق اولی نمی تواند در این خصوص مبادرت به وضع قاعده و اخذ عوارض و بهای خدمات کند. لذا با توجه به آراء یاد شده و مغایرت آشکار مصوبه معترض عنه با قواعد شرعی مذکور و همچنین ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، ماده 1، 2، 5 و 7 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و همچنین با توجه به سابقه ابطال چنین مصوباتی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری، تقاضای ابطال 1- عوارض کسری پارکینگ 2- عوارض تمدید پروانه ساختمانی و تاخیر پایان کار 3- عوارض تغییر کاربری و یا هزینه تبدیل تجاری 4- ابطال عوارض سطح اشغال مجاز تراکم که به صورت خودسرانه شـورای شهر سمنان بدون رعایت مقررات قانونی اقـدام به وصول عوارض نموده تقاضای اعمال ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و رسیدگی خارج از نوبت و نهایتاً بر اساس بند 1 ماده 12 و ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبه معترض عنه را از تاریخ تصویب دارم.»
متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:
« ماده 125 : عوارض تاخیر در احداث پروانه ساختمانی و عدم دریافت پایان کار
در مواقعی که صاحبان پروانه ساختمانی به هر دلیل بعد از مدت مقرر جهت اخذ پایان کار به شهرداری مراجعه نمایند بر اساس بند ذیل اقدام خواهد شد مراجعه صاحبان پروانه های ساختمانی برای اخذ پایان کار بعد از اتمام مدت اعتبار پروانه مهلت پروانه و تمدیدهای آن نسبت به هر سال تاخیر 1 درصد مابه التفاوت عوارض زمان صدور و زمان مراجعه حداکثر تا 10درصد مابه التفاوت وصول خواهد شد در تمدید پروانه، شهرسازی ملزم به اخذ بیمه ساختمان خواهد بود درخصوص محاسبه و وصول مابه التفاوت لازم به ذکر است در مواقعی که به هر دلیل رقم مابه التفاوت حاصل نگردد معادل 20درصد عوارض زمان صدور پروانه ساختمانی محاسبه و وصول خواهد شد بدیهی است در کل عوارض ماخذه از میزان عوارض صدور بیشتر نخواهد بود.
ماده 133 : لایحه بر قراری تمدید مهلت پروانه ساختمانی
تمدید پروانه ساختمانی: تمدید مدت پروانه های ساختمانی 3 بار و هر بار به مدت یکسال از تاریخ انقضاء خواهد بود و این 3 مرحله به شرطی که قبل از اتمام مهلت پروانه ساختمانی اقدام شده باشد.
تبصره 1: تمدید پروانه هایی که بعد از انقضای مدت پروانه و یا تمدید اول اقدام می گردد در واحدهای مسکونی عوارض معادل 20% پرداختی و در استفاده های غیرمسکونی معادل 30% عوارض پرداختی زمان صدور پروانه اخذ و تمدید خواهد شد به طوری که مهلت اعتبار پروانه و تمدید های آن بیشتر نباشد. ضمنا توضیحاً اعلام می گردد فقط یک بار در سال پنجم بعد از آن پروانه به روز محاسبه و دریافت می گردد.
بند 1 جدول مورد شکایت
1-در خصوص عوارض تجاری در پلاکهای با کاربری تجاری خدماتی مقرر گردید: طبق بخشنامه وزارت کشور و تصویب شورای اسلامی شهر سمنان هر 18 متر یک واحد پارکینگ و عوارض متعلقه طبق تعرفه دریافت گردد.
عوارض تغییر کاربری توسط شورای شهر سمنان سال 1389
فضای سبز پارکینگ و خیابان تجاری 40 % 60 %
در پاسخ به شکایت مذکور رییس شورای اسلامی شهر سمنان به موجب لایحه شماره 692/95/15-5/6/1398 توضیح داده است که:
« شاکی از مودیان عوارض شهرداری بابت صدور پروانه ساختمانی جهت احداث بنا در سال 1389 بوده است که برابر فرم وصول عوارض پذیره و پروانه ساختمانی عوارض مربوطه محاسبه و خواهان نسبت به پرداخت عوارض محاسبه شده به صورت نقدی و تقسیط اقدام کرده است. با توجه به اینکه یک فقره از چک های اقساطی مربوط بهعوارض توسط مدیون (خواهان) به شهرداری سمنان پرداخت نشده و با صدور گواهینامه عدم پرداخت وجه چک در مرجع قضایی منجر به محکومیت وی به پرداخت وجه چک و خسارت گردیده است. لذا شاکی با تقدیم دادخواست فعلی در پی ابطال تعرفه عوارض مربوط به سال 1389 (تاریخ صدور جواز ساختمانی) برآمده است. به موجب احکام بدوی و تجدید نظر صادره از شعبه سوم دادگاه عمومی حقوقی سمنان شعبه هشتم دادگاه تجدیدنظر استان سمنان که تصویر احکام مزبور جزء مستندات دادخواست به هیات عمومی دیوان عدالت اداری تقدیم نموده عمده اعتراض خواهان به احکام صادره مبنی بر محکومیت وی به پرداخت مبلغ 000/550/277 ریال وجه بابت صدور یک فقره چک بلامحل اقساطی از ناحیه مشارالیه می باشد که بابت یک قسط از عوارض مربوطه به صدور پروانه ساختمانی بوده که خواهان بر خلاف واقع مبلغ فوق را در ردیف کسری پارکینگ فرم وصول عوارض پذیره و پروانه ساختمان اظهار نموده که این ادعا صحت نداشته برابر رای صادره از شعبه هشتم دادگاه تجدیدنظر استان سمنان با این استدلال که رای هیات عمومـی دیـوان عدالت اداری بـه شمـاره 1562-10/7/1397 مبنی بـر ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر سمنان ناظر به ابطال ماده 60 تعرفه عوارض شهری و بهای خدمات بر اساس سال 1397 بوده و قابل تسری به تعرفه عوارض مربوط به سال 1389 نخواهد بود و از طرفی خواهان با ارایه یک فقره چک موضوع دعوی به عنوان وسیله پرداخت و توافق با شهرداری جهت تقسیط عوارض در واقع معترض به پرداخت عوارض نبوده است و در صورت اعتراض به عوارض محاسبه شده می بایستی به مرجع ذیصلاح قانونی یعنی کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری مراجعه می کرد که در مانحن فیه هیچ گونه رای قطعی از مرجع قانونی یاد شده در مقام حل اختلاف در پرداخت عوارض بین مودی و شهرداری سمنان ارایه نشده است، لذا خواهان را به پرداخت وجه چک معادل خواسته و خسارت قانونی محکوم نموده است. همان طور که استحضار دارند آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر ابطال مصوبات شورای اسلامی شهر مربوط به سال تصویب تعرفه عوارض بوده و قابل تسری به مصوبات سال های قبل نخواهد بود و در حال حاضر خواسته خواهان ابطال موادی از تعرفه عوارض شهرداری مربوط به سال 1389 می باشد و اعتبار اجرای آن مربوط به همان سال بوده که موضوعاً منتفی است و قابلیت پذیرش رسیدگی را ندارد. ضمناً چنانچه کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران وفق مقررات با تغییر کاربری ملکی موافقت نماید پرداخت عوارض بر اساس تعرفه مربوط به ملک تغییر کاربری داده شده از طرف مالک وفق مقررات قانونی بوده و اعتراض خواهان در این خصوص نیز موجه به نظر نمی‌رسد. به موجب ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری چنانچه مصوبه ای در هیات عمومی ابطال شود رعایت مفاد رای هیات عمومی در مصوبات بعدی الزامی است. لذا درخواست خواهان مبنی بر ابطال تعرفه عوارض مربوط به سال 1389 به استناد رای شماره 1562-10/7/1397 هیات عمومی دیوان عدالت اداری ناظر به ابطال ماده 60 تعرفه عوارض شهرداری و بهای خدمات بر اساس سال 1397 و تسری آن به سال مذکور فاقد وجاهت قانونی بوده و تقاضای رد دادخواست خواهان را دارد.»
رسیدگی به موضوع ازجمله مصادیق حکم ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تشخیص نشد.
در اجـرای مـاده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسـی دیـوان عـدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیات تخصصی شـوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجـاع می شود و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 916-15/11/1398 وضع عوارض تغییر کاربری طبق ردیف یک جدول مورد شکایت و همچنین ردیف 10 از جدول تعیین عوارض تحت عنوان تراکم مازاد بر سطح اشتغال مجاز از مصوبات شورای اسلامی شهر سمنان را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
رسیدگی به ماده 125 عوارض تاخیر در احداث پروانه ساختمان و عدم دریافت پایان کار و ماده 133 لایحه برقراری تمدید مهلت پروانه ساختمان و قسمتی از بند 1 جدول مورد شکایت سال 1389 شورای اسلامی شهر سمنان در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 7/11/1399 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
1- قانونگذار در تبصره 2 ماده 29 قانون نوسازی و عمران شهری مصوب سال 1347، روش خاصی برای تعیین و اخذ عوارض تمدید پروانه ساختمان های نیمه تمام پیش بینی کرده است و در آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض تمدید پروانه ساختمان در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است. بنابراین مواد 125 و 133 تحت عنوان عوارض تاخیر در احداث پروانه ساختمانی لایحه برقراری تمدید مهلت پروانه های ساختمانی از تعرفه عوارض شهرداری سمنان در سال 1389 به دلایل مندرج در دادنامه شماره 471–13/7/1395 و شماره 308–18/2/1397 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود.
2- با توجه به اینکه در آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض برای کسری، حذف یا عدم تامین پارکینگ در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است، بنابراین بند یک مصوبه شورای اسلامی شهر سمنان در خصوص عوارض تجاری در پلاک های با کاربری تجاری خدماتی مقرر گردید طبق بخشنامه وزارت کشور و تصویب شورا هر 18 متر یک واحد پارکینگ و عوارض متعلقه طبق تعرفه دریافت گردد به دلایل مندرج در رای شماره 97 الی 100–16/2/1392 و رای شماره 573–14/6/1396 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود.
محمدکاظم بهرامی – رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
