بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1702
تاریخ دادنامه: 14/11/1399
شماره پرونده: 9803005
درخواست کننده: رییس دیوان عدالت اداری
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع شکایت و خواسته: اعمال ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 نسبت به رای شماره 1627 الی 1629-17/7/1397 هیات عمومی دیوان عدالت اداری
گردش کار: 1- وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به موجب نامه شماره 903/100-24/7/1397 به رییس دیوان عدالت اداری اعلام کرده است که: « با سلام و احترام همان گونه که استحضار دارید هم زمان با اجرای طرح تحول نظام سلامت در دولت های یازدهم و دوازدهم، این وزارت نسبت به ساخت و تجهیز مراکز درمانی معتنابهی در قالب بیمارستان و دیگر مراکز بهداشتی درمانی و بهداشتی در سراسر کشور، بالاخص مناطق محروم و دورافتاده و شهرهای کوچک اقدام نموده که راه اندازی این مراکز مستلزم به کارگیری نیروی انسانی متخصص (اعم از کادر درمانی و اداری) بوده و این مهم نیز پس از اخذ مجوز به کارگیری از سازمان امور اداری و استخدامی کشور و برگزاری آزمون های استخدامی و به کارگیری نیروهای جوان و تحصیل کرده در مراکز بهداشتی درمانی کشور به سرانجام رسیده و مراکز یاد شده با هدف خدمات رسانی به آحـاد مردم و تحقق اهـداف درمانی و بهداشتی نظام سلامت فعالیت خـود را در اقصی نقاط کشور آغاز نموده اند. با توجه به اینکه ارایه خدمت در مراکز بهداشتی درمانی به لحاظ نوع وظیفه با فعالیت در سایر سازمان ها و مراکز اداری متفاوت بوده و مراجعین به مراکز بهداشتی و درمانی نیز از لحاظ جسمی و یا روحی متفاوت از مراجعین سایر سازمان ها می باشند، اقتضا دارد نیروهای این مراکز، دلسوز، آشنا به محیط، زبان و آداب و رسوم منطقه و بدون هرگونه نگرانی و استرس از بابت دوری از خانواده و یا شرایط خانوادگی مربوطه باشند تا نسبت به ارایه خدمت به بهترین کیفیت اقدام نمایند. بدیهی است با توجه به شرایط جامعه و خیل عظیم فارغ التحصیلان دانشگاه ها و درخواست های بی شمار، به تجربه ثابت گردیده که در اغلب موارد، نیروهای غیربومی بلافاصله پس از انجام امور استخدام و آرامش خاطر از تثبیت جایگاه و اختصاص پست، به بهانه های مختلف از جمله بیماری، مشکلات خانوادگی (مانند تبعیت از همسر، بیماری پدر و مادر، دوری از خانواده، تحصیل فرزندان و دیگر موارد) با نامه نگاری های متعدد و توسل به مراجع مختلف و مرخصی های طولانی مدت و غیره، متقاضی انتقال به شهر محل سکونت خانواده و یا شهرهای بزرگ گردیده و مراکز بهداشتی درمانی را با اختلال در خدمت رسانی مواجه نموده اند که استفاده از ظرفیت های قانونی موجود از جمله ماده 1 قانون احکام دایمی توسعه دایر بر تجویز مصوبات استخدامی دانشگاه ها توسط هیات امنای مربوطه بهترین شیوه و راه کار برای جلوگیری از سوء استفاده های مزبور بوده و تضمین کننده برقراری عدالت استخدامی در محدوده مناطق محروم خواهد بود.
دانشگاه های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی نیز با اختیار قانونی حاصل از قوانین برنامه های توسعه نسبت به تنظیم دستورالعمل اجرایی برگزاری آزمون های استخدامی موضوع ماده 33 آیین نامه اداری استخدامی و تشکیلاتی کارکنان غیر هیات علمی اقدام و دستورالعمل مذکور به تصویب هیات امنای تمامی دانشگاه های علوم پزشکی رسیده و توسط وزیر دستگاه مورد ابلاغ قرار گرفته است. بدیهی است دفترچه های راهنمای آزمون استخدامی دانشگاه های علوم پزشکی نیز بر پایه مصوبه هیات امنا تنظیم و استخدام بر آن مبنا صورت گرفته است. با توجه به مطالب پیش گفت یکی از نکاتی که در دستورالعمل اجرایی برگزاری آزمون های استخدامی مورد توجه و دقت عمل هیات امنای دانشگاه های علوم پزشکی قرار گرفته به کارگیری نیروی بومی برای مراکز درمانی مربوطه بوده و بر این اساس، در مواردی که محل مورد تقاضای خدمت متقاضی روستا باشد اولویت با داوطلب بومی روستا و در صورت نبود داوطلب بومی روستایی به ترتیب بومی شهرستان و سپس استان پیش بینی شده است.
متاسفانه متعاقب اعتراض گروهی از داوطلبین سایر دستگاه های دولتی به شیوه بومی گزینی در آزمون های استخدامی، متقاضیان استخدام در مراکز وابسته به وزارت بهداشت نیز با استناد به دلایلی از جمله بند 9 اصل 3 قانون اساسی در آن مرجع درخواست ابطال بند ناظر بر بومی گزینی در دفترچه راهنمای ثبت نام آزمون استخدام دانشگاه های علوم پزشکی را نموده اند که علی رغم ارایه لایحه دفاعیه، مراجعه نمایندگان این وزارت به معاونین آن مرجع و ارایه توضیحات لازم قانونی، پیگیری مکرر نماینده این وزارت به منظور دعوت در هیات تخصصی و هیات عمومی برای ادای توضیحات و همچنین درخواست اینجانب در همایش علمی و کاربردی دفاتر حقوقی و جلسه اختصاصی برگزار شده با جناب عالی و همکاران دایر بر اینکه این وزارت و کشور را در راستای اجرای طرح تحول نظام سلامت یاری رسانده و با توجه به استنادات قانونی و دلایل تخصصی از صدور رای به ابطال بومی گزینی در آزمون های استخدامی دانشگاه های علوم پزشکی جلوگیری گردد، متاسفانه در هیچ یک از جلسات هیات عمومی و هیات تخصصی از این وزارت برای اعلام توضیحات دعوت نگردیده و علی رغم پیگیری نماینده این وزارت دایر بر اطلاع از تاریخ طرح موضوع در هیات عمومی نیز اطلاع رسانی لازم به این وزارت برای حضور در هیات عمومی نگردیده است.
در این راستا و بر اساس مصوبات هیات امنا نه تنها مغایرت قانونی بین مصوبات هیات امنا و مقررات دیگر از جمله اصول قانون اساسی وجود ندارد بلکه بومی گزینی در شرایط موجود، عین صواب و نزدیک ترین راه به اجرای بند 9 اصل 3 قانون اسـاسی در جهت رفع تبعیض ناروا و ایجاد امکانات عادلانه در جهت گزینش نیروهای مورد نظر می باشد که متاسفانه با صدور رای دیـوان عملاً تمامی بیمارستان های تازه تاسیس این وزارت کـه با نیروهای استخدام شده بومی مشغول به خدمت رسانی در مناطق محروم کشور بوده اند عملاً فلج گردیده و خدمت رسانی به بیماران دچار معضل و مشکل فراوان گردیده، کما اینکه قبل تر نیز با دستور های موقت صادره از شعبات آن مرجع به کارگیری نیرو در بیمارستان ها متوقف گردیده بود و بیمارستان های کشور عملاً از ارایه خدمت بازمانده بودند. بر این اساس و با توجه به اینکه رای هیات عمومی بدون توجه به قوانین و مقررات توسعه و مصوبات هیات امناء دانشگاه ها صادر گردیده است بدواً تقاضای توقف اجرای رای صادره و سپس درخواست اعمال ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و بررسی مجدد موضوع با دعوت از نمایندگان این وزارت را دارد. رجاء واثق دارم که جناب عالی نیز به هیچ وجه موافق با ایجاد خلل و کندی و بی انگیزگی در روند خدمت رسانی در راستای تحقق اهداف نظام سلامت در اقصی نقاط کشور به ویژه مناطق محروم و غیر برخوردار نبوده و یاور دستگاه های اجرایی د رجهت خدمت رسانی به مردم محروم کشور با استفاده از نیروهای منطقه می باشید.»
2- متن رای شماره 1627 الی 1629-17/7/1397 هیات عمومی دیوان عدالت اداری به قرار زیر است:
« الف: نظر به اینکه قایم مقام دبیر شورای نگهبان قانون اساسی به موجب نامه شماره 4048/102/96-3/11/1396 اعلام کرده است که جزء 2 از بند (ج) [جزء یک از بند 2 قسمت (ج)] مصوبه مورد شکایت توسط فقهای شورای نگهبان خلاف شرع تشخیص نشده است، بنابراین در اجرای حکم تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان رای به عدم ابطال مصوبه مورد اعتراض از بُعد ادعای مغایرت با موازین شرعی صادر می شود.
ب: با توجه به اینکه به موجب بند 9 اصل 3 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه در تمام زمینه های مادی و معنوی از جمله وظایفی است که دولت برای تحقق آن باید همه امکانات خود را به کار برد و اصل 28 قانون اساسی نیز مقرر داشته: « دولت موظف است با رعایت نیاز جامعه به مشاغـل گوناگون، برای همه افراد امکان اشتغال به کار و شرایط مساوی را برای احـراز مشاغل ایجـاد نماید» و اعطای امتیاز و اولویت استخدامی برای اشخاص بومی در هیچ یک از قوانین کشور لحاظ نشده است و امتیازبومی بودن از یک طرف، امتیاز خاص برای بخشی از افراد جامعه و از طرفی ایجاد محدودیت و محرومیت برای بخش دیگری از افراد جامعه در این زمینه به وجود می آورد و از این حیث نیاز به تصریح قانونگذار دارد و آراء متعددی نیز از سوی هیات عمومی دیوان عدالت اداری اعمال امتیاز و اولویت برای افراد بومی در استخدامهای دولتی را خلاف قانون اعلام کرده است، بنابراین مقرره مورد شکایت اولاً: به جهت اینکه برای افراد بومی در جهات مختلف اولویتهای استخدامی قایل شده و حتی باعث محرومیت داوطلبان مناطق محروم از دسترسی به فرصتهای شغلی در مناطق برخوردار شده است و با پیش بینی « بومی محل مورد تقاضا» حتی برای داوطلبان واجد شرایط روستایی جهت استخدام در شهرهای مجاور روستا محدودیت ایجاد کرده است، مغایر با قانون تشخیص داده می شود. ثانیاً: اقدام کارگروه استخدام وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی که مغایر با دستورالعمل های برگزاری آزمونهای استخدامی که نوع سومی از امتیاز بومی برای استخدام را تحت عنوان «بومی محل مورد تقاضا» در دفترچه آزمون استخدامی مقرر داشته است، خارج از حدود اختیار مرجع تصویب کننده تشخیص داده می شود در نتیجه مقررات مورد شکایت مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود. »
3- معاون نظارت و بازرسی دیوان عدالت اداری به موجب گزارش شماره 7974، 3892، 124683-26/4/1398 اعمال ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به رای مذکور را به رییس دیوان عدالت اداری پیشنهاد می کند و استدلال مصرح در نامه معاونت نظارت و بازرسی به قرار زیر است:
« حضرت حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بهرامی
رییس محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً در خصوص نامه شماره 7974، 3892، 124683 موضوع درخواست وزارت بهداشت مبنی بر تقاضای اعمال ماده 91 قانون دیوان به استحضار می رساند:
1- موضوع رای مورد نظر « ابطال بند 3 از بند 2 مربوط به شرایط بومی بودن مربوط به قسمت امتیازات و سهمیه‌های قانونی از دفترچه راهنمای ثبت نام آزمون استخدامی دانشگاه های علوم پزشکی مصوب 1395» می‌باشد و هیات عمومی با در نظر گرفتن بند 9 از اصل 3 قانون اساسی مبنی بر رفع تبعیضات ناروا، حکم به ابطال مقررات مورد شکایت از تاریخ تصویب صادر می کند.
2- ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، اثر ابطال مصوبات را از زمان صدور رای هیات عمومی می داند اما در دو مورد قایل به استثناء است، مصوبات خلاف شرع و جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص، اگر چه ماده 13 رویکرد حمایتی از حقوق شهروندان مقرر شده و با عطف بماسبق نمودن اثر ابطال به زمان تصویب مصوبه در پی حمایت بوده اما لازم به ذکر است در خصوص مجرای این ماده باید به اوضاع و احوال موجود در هر قضیه توجه نمود.
3- بنابراین با توجه به اینکه آزمون در سال 1395 برگزار گردیده و رای وحدت رویه شماره 1627 الی 1629-17/7/1397 صادر شده و با در نظر گرفتن این امر که در مدت 2 سال، کلیه فرایندهای استخدامی صورت گرفته و افراد در پست های خود استقرار یافته اند، اعمال اثر ابطالی از زمان تصویب مصوبه، سبب برهم خوردن نظم استخدامی و از بین بردن امنیت شغلی شاغلین می گردد این امر برخلاف حقوق مکتسبه است.
4- با در نظر گرفتن اثر ابطال از زمان تصویب مصوبه (سال 1395) و عدم توجه به امتیاز بومی، باز هم مشخص نیست که آیا افرادی غیر از شاغلین در حال حاضر، در آزمون پذیرفته گردند چرا که به موجب ماده 44 قانون مدیریت خـدمات کشوری، ورود به خدمت دولت، علاوه بر قبولی در آزمون کتبی، نیازمند شرایط دیگری است. در نهایت به نظر می رسد، ذکر قید «ابطال از زمان تصویب مصوبه» در متن رای هیات عمومی اثر کاملاً مغایر با هدف و فلسفه ماده 13 قانون دیوان دارد. با در نظر گرفتن جهات فوق، پذیرش اعمال ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری پیشنهاد می گردد.
5- به موجب رای وحدت رویه هیات عمومی مورخ 18/4/1398 با اعمال ماده 13 در موضوع مشابه بر همین استدلال فوق موافقت نگردیده است. مراتب جهت هرگونه دستور به حضور ایفاد می گردد.»
4- رییس دیوان عدالت اداری پس از ملاحظه گزارش معاونت نظارت و بازرسی دیوان عدالت اداری موضوع را جهت بررسی به هیات تخصصی مربوطه ارجاع می کند و پس از ملاحظه نظر اکثریت هیات تخصصی فرهنگی، آموزشی و پزشکی در هامش گزارش مورخ 10/9/1398 مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری در اجرای ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 موضوع را به هیات عمومی ارجاع می کند.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 14/11/1399 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
نظر به این که اولاً: بر اساس ماده 43 قانون مدیریت خدمات کشوری دستگاه های اجرایی می توانند شرایطی علاوه بر شرایط عمومی استخدام در آزمون های استخدامی منظور نمایند و اولویت در آزمون برای داوطلبان بومی از مقررات سابق استخدامی بوده است بنابراین قید اولویت بومی از اختیارات دستگاه های اجرایی است. ثانیاً: با عنایت به این که امکانات آموزشی در شهرهای مختلف متفاوت است و معمولاً در مناطق محروم از مناطق برخوردار این امکانات کمتر می باشد، بنابراین شرط اولویت در استخدام برای متقاضیان بومی منطبق با عدالت استخدامی و برابری فرصت ها مصرح در ماده 41 قانون مدیریت خدمات کشوری بوده، از طرفی با در نظر گرفتن اثر ابطال از تاریخ تصویب و عدم توجه به شرط بومی بودن مشخص نمی باشد که آیا افرادی غیر از شاغلین که بومی نبوده در حال حاضر در آزمون پذیرفته شوند همچنین با توجه به برگزاری آزمون و انتقال پذیرفته شدگان، اعمال ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری از حیث رعایت نظم عمومی نیز مواجه با خدشه است و به موجب ماده 44 قانون مدیریت خدمات کشوری ورود به خدمت دولتی علاوه بر قبولی در آزمون کتبی نیازمند شرایط دیگری است، با این اوصاف در رای شماره 1627 الی 1629-17/7/1397 هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال مقرره ابطال شده از زمان تصویب مغایر با هدف و فلسفه ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری است و با اعمال حکم مقرر در ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری رای یاد شده هیات عمومی در قسمت تسری ابطال مقرره ابطال شده به زمان تصویب لغو می شود و مقرره مورد اعتراض از زمان صدور رای هیات عمومی ابطال می شود.
مرتضی علی اشراقی – هیات عمومی دیوان عدالت اداری – معاون قضایی دیوان عدالت اداری
