بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1637 الی 1646
تاریخ دادنامه: 7/11/1399
شماره پرونده: 9902248، 9900366، 9804269، 9803359، 9803358، 9803357، 9802965، 9802444، 9802314
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقایان 1- عباس آرمون 2- هادی صباغ سجادیه 3- حسین میر محرابی نوده 4- حسن سازگار 5- علی کمالی بدرآباد 6- رضا اشرفی 7- عباسعلی تحقیقی سلمانی 8- محمد بیابانی 9- حسین سارانی 10-روح الله احمدی 11- بهروز علی پور 12- خانم مریم حاجی پور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 18542/م/خ-6/5/1397 (3986/م/س-4/5/1397) وزارت صنعت، معدن و تجارت
گردش کار: 1- شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ای ابطال نامه شماره 18542/م/خ-6/5/1397 (3986/م/س-4/5/1397) وزارت صنعت، معدن و تجارت را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:
« نامه مورد شکایت مغایر با اصول 138، 134، 46، 28 و بند 4 اصل 43 و بندهای 9 و 8 اصل 3 قانون اساسی می‌باشد. چرا که منجر به ایجاد انحصار و ایجاد موانع تولید در صدور پروانه کسب نانوایی ها شده است. همچنین از حیث ایجاد ممنوعیت برای تاسیس نانوایی مغایر با تبصره های 2 و 1 ماده 7 قانون اصلاح مواد 7 و 6 و 1 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 مصوب سال 1393 می باشد. از سـویی دیگر ممنوعیت صـدور پروانه کسب برای پخت چند نوع نان در قـالب مجتمع های نان به یک شخص نیز مغایر با تبصره 3 ماده 12 قانون نظام صنفی می‌باشد. هم چنین وضع تخلف و جریمه توسط وزیر صنعت، معدن و تجارت در بند 5 از نامه مورد شکایت نیز از وظایف ذاتی قانونگذار بوده و از حدود اختیارات و وظایف وی خارج است. همچنین بخشنامه مورد شکایت مخالف ماده 50 قانون سیاست های کلی اصل 44 است. زیرا مسیر رونق تولید مانع ایجاد می کند و ایجاد انحصار و فرصت‌های نامشروع اقتصادی می نماید. علاوه بر این بخشنامه مذکور مغایر با رای شماره 807 هیات عمومی دیوان عدالت اداری که در تاریخ 14/10/1395 صادر گردیده است، می باشد. لذا با توجه به مراتب فوق ابطال بخشنامه موصوف را خواستاریم.»
2- متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:
« روسای محترم سازمان های صنعت، معدن و تجارت 31 استان و جنوب کرمان
موضوع: آخرین ضوابط صدور پروانه کسب نانوایی (آزاد پز و یارانه ای)
با سلام، پیرو ابلاغیه شماره 185683/60 مورخ 17/8/1396 در مورد صدور مجوز نانوایی و با توجه به اعتراضات متعدد استانداران، سایر مراجع، تشکل های صنفی و اتحادیه های مربوطه، پیرامون صدور بدون محدودیت مجوز نانوایی و تاکید بر ضرورت جلوگیری از آن و پرداخت بیش از یازده هزار میلیارد تومان یارانه مستقیم به مصرف کنندگان و کشاورزان در قالب ما به التفاوت قیمت خرید تضمینی (1350 تومان) با قیمت تحویل گندم به آرد خبازان یارانه ای (650 تومان) و آزاد پز (900 تومان) به ترتیب به میزان 695 و 450 تومان به ازای هر کیلوگرم و نظر به تاثیر منفی افزایش غیرمتعارف نانوایی ها بر کیفیت، وزن و قیمت نان، به منظور پوشش هزینه ها و همچنین عدم امکان افزایش یارانه ها پس از اجرای قانون هدفمند سازی یارانه ها در سال 1389 در قالب افزایش تعدد بیش از نیاز نانواخانه ها، بدینوسیله آخرین ضوابط صدور پروانه کسب نانوایی ها (آزاد پز و یارانه ای) به شرح زیر برای اجرا ابلاغ می شود:
1- پذیرش درخواست جدید برای تاسیس نانواخانه تحت هر عنوانی (سامانه، مکتوب و …) ممنوع است و فقط در صورت نیاز مناطق توسعه شهری و روستایی غیر برخوردار، پس از کنترل امکان جابجایی نانواخانه ها در مناطق دارای مازاد نیاز به منطقه مورد نظر، صدور مجوز نانوایی جدید با بررسی کارشناسی اتحادیه ذی ربط و تایید کمیسیون نظارت استان با مسیولیت سازمان صنعت، معدن و تجارت استان، بلامانع است.
2- انتقال یا واگذاری محل کسب نانوایی (یارانه ای یا آزادپز) با بررسی اتحادیه مشروط به تایید سازمان صنعت، معدن و تجارت استان، بلامانع است.
3- صدور پروانه کسب برای پخت چند نوع نان در قالب مجتمع های نان به یک شخص ممنوع است. (ممنوعیت واگذاری چند شغل به یک سرپرست خانوار، با توجه به ضریب 11 درصدی بیکاری و ضرورت داشتن یک شغل برای هر ایرانی)
4- اتحادیه های صنفی ذی ربط مکلف به بررسی و پاسخ دهی به متقاضیان مجوز نانوایی ثبت نام شده در سامانه مربوطه تا قبل از این ابلاغیه هستند.
5- از زمان اجرای این ابلاغیه متقاضیانی که قبل از دریافت مجوز در قالب فوق اقدام به تاسیس و راه اندازی واحد نانوایی نمایند، متخلف بوده و اتحادیه های ذی ربط مکلف به اقدام قانونی هستند.
در پایان خاطر نشان می سازد، بر اساس ماده 50 قانون سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی افراد صنفی مشمول قانون نظام صنفی که به عرضه جزیی (خرده فروشی) کالاها یا خدمات می پردازند از شمول فصل 9 (تسهیل تجارت و منع انحصار) مستثنی و کماکان تابع قانون نظام صنفی مصوب سال 1392 و آیین نامه اجرایی آن هستند. لذا این ابلاغ در تعارض با قانون مذکور و رای دیوان عدالت اداری، که قبلاً به استناد ماده 7 قانون فوق الذکر صادر شده، نیست. محمد شریعتمداری»
3- در پاسخ به شکایت مذکور، دبیر هیات عالی نظارت مرکز اصـناف و بازرگانان وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لوایح شماره 290134/60-30/10/1398 و 73225/60-24/3/1399 توضیح داده است که:
« 1- از نظر این وزارتخانه و سازمان های صنفی تحت پوشش، منعی در صدور پروانه کسب برای متقاضیان وجود ندارد. بلکه صرفاً به جهت حساسیت صنف مذکور و مشکلات تامین آرد، صدور مجوز نانوایی محدود به مناطق توسعه شهری و روستایی غیر برخوردار پس از کنترل اماکن جابجایی نانواخانه ها در مناطق مازاد نیاز، با بررسی کارشناسی اتحادیه ذی ربط و تایید کمیسیون نظارت استان مربوطه امکان پذیر می باشد. در حالی که در صورت عدم وجود مشکل در تامین آرد نانوایی ها از سوی شرکت بازرگانی دولتی ایران و ادارات غله مناطق مرتبط با وزارت جهاد کشاورزی (طبق مصوبه شماره 56873/64015-24/5/1398 هیات وزیان وظایف و اختیارات شرکت مادر تخصصی بازرگانی دولتی ایران و شرکت های زیر مجموعه آن به وزارت صنعت، معدن و تجارت انتقال یافت) و کنترل ایجاد واحد صنفی و کشش منطقه با توجه به نیازهای مردم قاعدتاً مانند بقیه صنوف محدودیتی در صدور مجوز کسب نانوایی برای متقاضیان وجود نداشته و صدور جواز نانوایی محدود به وجود شرایطی شده است که جملگی شروط قانونی بوده و در صلاحیت تنظیم گری این وزارتخانه بوده است.
2- به موجب بند (ب) ماده 23 قانون احکام دایمی در مواردی که دولت برای برخی از کالاهای اساسی، حساس و مورد نیاز مردم یارانه پرداخت و به صورت مستقیم برای تمامی مراحل اعم از برنامه ریزی، تامین، توزیع، تنظیم بازار و قیمت گذاری آن سیاست گذاری می نماید. ضرورت دارد با رویکرد عدالت اجتماعی یارانه تخصیصی به این بخش به مصرف کنندگان و کشاورزان (بابت خرید گندم تضمینی) پرداخت گردد. این در حالیست که در بودجه سال 1398 مجموع یارانه گندم و آرد 8145 میلیارد ریال تخصیص و افزایش تعداد نانوایان موجب رشد این یارانه بالغ بر 11 هزار میلیارد ریال گردیده است؛ لذا حفظ شرایط فعلی برای تامین آرد نیز نیازمند رفع کسری بودجه است.
3- محدودیت ایجاد شده برای صدور جواز کسب نانوایی، از جنس منع نیست. بلکه از باب نظارت این وزارتخانه در باب نظارت بر اصناف، کنترل نقل و انتقال جواز کسب رسته مهمی همچون نانوایی است، که بر اساس ماده 18 قانون نظام صنفی، نقل و انتقال محل کسب، مستلزم احراز شرایط منتقل الیه از سوی اتحادیه مربوطه است و در بخشنامه مارالذکر این امور مورد تاکید قرار گرفته است و الزامی خارج از صلاحیت قانونی وضع نگردیده است.
4- صدور نامحدود مجوز نانوایی مستلزم عرضه و فروش آرد با قیمت تمام شده خواهد بود (و در شرایط فعلی اقتصادی حاصل از تبعات تحریم، افزایش نرخ بنزین و … نیز به صلاح نبوده) و از طرفی افزایش بی ضابطه صدور مجوز نانوایی علاوه بر عدم امکان تامین آرد منجر به غیر اقتصادی شدن این فعالیت و باعث بروز و تشدید تخلفات از جمله گران فروشی، کم فروشی،عرضه خارج از شبکه و قاچاق آرد خواهد شد.
5- صدور نامحدود پروانه کسب نانوایی با توجه به استفاده نانوایی ها از آرد با نرخ یارانه ای و نیمه یارانه ای منوط به امکان تامین آرد (با پرداخت ما به التفاوت قیمت تمام شده آن با نرخ یارانه ای و نیمه یارانه ای) از محل اعتبارات تخصیص در قانون بودجه سنواتی از سوی دستگاه مربوط (شرکت بازرگانی دولتی و یا شرکت غله و خدمات بازرگانی) می باشد.
6- بر اساس نامه شماره 166532-8/9/1393 معاون نظارت و بازرسی امور تولید و توسعه سازمان بازرسی کل کشور صدور مجوز نانوایی بدون ظرفیت سنجی و استعلام از شرکت های غله و خدمات بازرگانی و ایجاد ضرر و زیان به افراد متقاضی و یا تامین تقاضای برخی نانوایی ها به صورت غیر قانونی، امکان پذیر نبوده و در این راستا به مظنور ساماندهی تعداد نانوایی ها به نسبت جمعیت هر منطقه بخشنامه معترض عنه تصویب گردیده است.
7- با هدف مدیریت وضعیت فعلی نانوایی ها و متناسب با نیاز مناطق توسعه یافته شهری، روستایی و غیر برخوردار، هم اکنون بر اساس ضوابط تعیین شده، درخواست متقاضیان مجوز جدید نانوایی، پس از بررسی کارشناسی اتحادیه ذی ربط و تایید کمیسیون نظارت استان برای آنها پروانه کسب صادر می گردد.
8- رفع محدودیت صدور پروانه کسب نانوایی مستلزم تخصیص سهمیه آرد از محل تعدیل سهمیه آرد خبازی نانواخانه های دارای مجوز و طبعاً کاهش مستمر سهمیه نانواخانه های دارای پروانه کسب شده و به تبع آن مشکلاتی نظیر غیر اقتصادی شدن این فعالیت و بروز تخلفات از جمله گران فروشی، کم فروشی را در پی خواهد داشت. در پایان با عنایت به جمیع جهات مذکور رد دادخواست شاکی مورد استدعاست.»
هیات عمومی دیـوان عدالت اداری در تاریخ 7/11/1399 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
الف: مطابق اصل 28 قانون اساسی هر کس حق دارد شغلی را که بدان مایل است و مخالف اسلام و مصالح عمومی و حقوق دیگران نیست برگزیند و با عنایت به مفاد دادنامه شماره 2049-2047 مورخ 23/11/1397 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، از آنجا که عموم و اطلاق تعریف مندرج در ماده 1 قانون اصلاح مواد 7 و 6 و 1 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب سال 1393، لفظ «مجوز کسب و کار» شامل پروانه کسب نانوایی می شود، از طرفی طبق تبصره 2 ذیل ماده 7 قانون اخیرالذکر، صادر کنندگان مجوز کسب و کار اجازه ندارند به دلیل «اشباع بودن بازار»، از پذیرش تقاضا یا صدور مجوز کسب و کار امتناع کنند، هم چنین سابقاً هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 807 -14/10/1395 در رسیدگی به شکایتی به خواسته ابطال بخشنامه شماره 217130/60-20/10/1393 معاون توسعه بازرگانی داخلی وزارت صنعت، معدن و تجارت مبنی بر برخورداری از صدور مجوز برای نانوایی های جدید، با استدلالی مشابه استدلال پیش گفته، رای به ابطال بخشنامه یادشده به جهت مغـایرت با حکم تبصـره 2 ماده 7 قانون اصلاح مواد 7 و 6 و 1 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 مصوب سال 1393 صادر کرده است. بنابراین بند های 4 و 1 بخشنامه مورد شکایت به لحاظ ممنوعیت پذیرش درخواست جدید برای تاسیس نانوایی تحت هر عنوانی و تحمیل شرایطی مغایر با حق آزادی انتخاب شغل و رویه های ضدرقابتی مورد نظر مقنن و نیز عدم پاسخگویی به متقاضیان مجوز نانوایی مغایر قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
ب: مطابق ماده 18 قانون نظام صنفی اصلاحی 1392، در صورتی که دارنده پروانه کسب بخواهد محل کسب خود را به دیگری واگذار کند، باید درخواست کتبی خود را به اتحادیه تسلیم کند. اتحادیه در صورتی که فرد معرفی شده را واجد شرایط قانونی بداند با رعایت سایر مقررات، پس از ابطال پروانه کسب قبلی، پروانه جدیدی به نام فرد معرفی شده صادر می کند. بر این اساس، مطابق حکم ماده 18 قانون اخیرالذکر، واگذاری محل کسب دارنده پروانه کسب منوط به تایید اتحادیه بوده و بند 2 نامه مورد شکایت به لحاظ درج شرط «تایید سازمان صنعت، معدن و تجارت استان» جهت انتقال یا واگذاری محل کسب نانوایی، مغایر با حکم ماده 18 قانون نظام صنفی و توسعه دامنه شمول آن است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
ج: مطابق تبصره 3 ماده 12 قانون نظام صنفی، صدور بیش از یک پروانه کسب برای هر فرد صنفی واجد شرایط قانونی برای یک یا چند محل کسب به شرط معرفی مباشر، بر اساس آیین نامه اجرایی موضوع این ماده بلامانع است. بر این اساس، بند 3 نامه مورد شکایت به لحاظ ممنوعیت صدور پروانه کسب برای پخت چند نوع نان در قالب مجتمع های نان به یک شخص، مغایر با حکم مندرج در تبصره 3 ماده 12 قانون نظام صنفی است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصـوب سال 1392 ابطال می شود.
د: با توجه به اینکه مطابق ماده 12 قانون نظام صنفی افراد صنفی موظفند قبل از تاسیس هر نوع واحد صنفی یا اشتغال به کسب و حرفه نسبت به اخذ پروانه کسب اقدام کنند و در ماده 27 از همان قانون مقرر شده محل دایر شده به وسیله هر شخص حقیقی یا حقوقی که پروانه کسب دایم یا موقت برای آن صادر نشده باشد با اعلام اتحادیه راساً از طریق نیروی انتظامی پلمپ می گردد، بنابراین اقدام به تاسیس و راه اندازی نانوایی بدون مجوز مصرح در بند 5 بخشنامه مورد اعتراض با قانون مغایرت ندارد و ابطال نشد.
محمدکاظم بهرامی – رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
