بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1612 الی 1620
تاریخ دادنامه: 4/11/1399
شماره پرونده: 9900648-9803364-9803171-9802876-9802692-9802117-9802116-9801882-9801880
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: 1- شرکت ایران خودرو با وکالت آقایان امیر حسین قاسمی برجسته و علی سلطانی مصلح 2- آقای سید مسعود شجاعی کیاسری 3- شرکت بازرگانی و خدمات همگام خودرو سهامی خاص با وکالت خانم سمیرا جمشیدی و آقای محمد غلامی اندراتی 4- شرکت تهیه و توزیع قطعات و لوازم یدکی ایران خودرو سهامی خاص با وکالت خانم سمیرا جمشیدی و آقای محمد غلامی اندراتی 5- شرکت ویتانا با وکالت آقایان احسان معراج و مجتبی مظفریان 6- فروشگاه های زنجیره ای رفاه با وکالت آقای آرش فرهادی 7- شرکت مهندسی و مشاوره سازه گستر سایپا 8- شرکت توسعه منابع انرژی توان
موضوع شکایت و خواسته: ابطال 1- تبصره 6 الحاقی به ماده 2 اصلاحی از مصوبه شماره 2524-7/11/1397 شورای اسلامی شهر تهران
2- ماده 5 اصلاحی از مصوبه شماره 2524-7/11/1397 شورای اسلامی شهر تهران
گردش کار: 1- شاکیان به موجب دادخواست هایی جداگانه ابطال اصلاحیه مصوبه ساماندهی ابزارهای تبلیغاتی صنفی منصوب در شهـر تهران به شمـاره 6/119/97/5 مصـوبه صد و نوزدهمین جلسه رسمی شورای اسـلامی شهر
تهران (شناسه مصوبه 2524-7/11/1397) را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:
«1- احتراماً به استناد اصل 173 قانون اساسی و مواد 10 و 80 از قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 مراتب ذیل را به استحضار می رساند: هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص نصب تابلوها بر سر درب اماکن تجاری و اداری و موسسات اعتباری و اتحادیه صنف پوشاک با این استدلال که تابلوهای منصوبه مبین معرفی محل استقرار و فعالیت اماکن ذکر شده و متضمن تبلیغات نمی باشد ضمن اینکه سازمان زیبا سازی شهر تهران اساساً ارایه کننده خدمتی نیست تا ذیحق به دریافت عوارض باشد، بنابراین اخذ عوارض در این موارد را غیر قانونی دانسته و مصوبه های سابق شورای شهر تهران را باطل نموده است. لیکن شورای اسلامی شهر تهران مجدداً به سیاق سابق با مصوبه جدیدی و سعی در تلفیق کلمات آن با عبارات دیگر اقدام به وضع عوارض با مصوبه جدید می نماید. مصوبه مورد اشاره مغایر با ماده 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 می باشد. در واقع تابلوهای صنفی در فضای عمومی قرار نگرفته اند، بلکه به املاک شخصی نصب شده اند. همچنین بند 26 ماده 71 این قانون فقط اختیار تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری ها و سازمان های وابسته به آن را تفویض نموده در حالیکه سازمان زیباسازی و شورای شهر تهران با سوء برداشت از مصوبه مورد اشاره، نه تنها در خصوص نصب تابلوها (اعم از صنفی و تبلیغاتی) بر روی سر درب ورودی و حیاط با رونمای اصلی و جانبی ساختمان یا روی پایه داخل محوطه و بام ساختمان و شیشه نویسی و سایبان سعی در دریافت عوارض دارد، حتی فرضی که متداول و قابل دفاع است اینکه، عوارض بایستی به نرخ زمان تخلف و تعلق آن محاسبه گردد نه بر اساس زمان مطالبه آن.
2- همچنین مطابق نظریه شماره 2190/30/1381-12/10/1381 شورای نگهـبان در خصـوص ممنوعـیت وضع عوارض توسط شورا بدین شهر اظهار نظر شده است: چون وضع عوارض از امور تقنینی است و باید به وسیله مجلس شـورای اسلامی تعیین یا ضـوابط آن مشخص شود. لـذا شـوراهای اسلامی صرفـاً به استناد بند 16 مـاده 71 قانون وظایف و تشکیلات شورای اسلامی مصوب سال 1371 فقط اختیار تهیه لوایح برقراری یا لغو عوارض شهری و همچنین تغییر نوع و میزان آن را دارند نه تصویب آن را.
3- ضمناً قانونگذار پس از تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده مجموعاً 3 درصد عوارض دریافتی را مستقیماً به حساب شهرداریها منظور می نماید، هرچند که شهرداری در مقابل این عوارض هیچگونه خدماتی ارایه نمی کند. لذا بر اساس این قانون هیچ مرجعی حق ایجاد مصوبه یا دستورالعمل، بابت عوارض علاوه بر عوارض مذکور را نداشته و تمامی مراجع موظف به تبعیت از آن می باشند. در ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده تمامی قوانین مغایر ملغی و بلا اثر شده است و در ماده 50 نیز برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاها و خدماتی که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده است توسط شورای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می باشد. تابلوهای منصوبه بر سر درب اماکن تجاری و اداری علی القاعده مبین معرفی محل استقرار و فعالیت اماکن مذکور است و الزاماً متضمن تبلیغاتی در زمینه ارایه خدمات مربوطه نیست و اصولاً شهرداری در خصوص نصب این گونه تابلوها ارایه کننده خدمتی نمی باشد تا ذیحق به دریافت بهای آن باشد.
4- از طرفی، شورای شهر تهران در «بند 1-3 اصلاحی ماده 1» و «تبصره 5 الحاقی به ماده 2» در مصوبه معترض‌عنه، بدون مجوز قانونی و خارج از صلاحیت خود، اقدام به مقید نمودن تعریف تابلوهای منصوبه به حداکثر ارتفاع 130 سانتیمتر و تبعاً ایجاد محدودیت در مصادیق آن نموده است. مقید نمودن تابلوهای معرف محل، به متراژ، بدون تردید مخالف قانون و اراده هیات عمومی دیوان عدالت اداری در رای صدرالذکر است. چرا که اساساً متراژ، ابعاد، رنگ، فونت، جنس و مواردی از این دست، شرط کافی برای دلالت بر معرف یا تبلیغاتی بودن نمی باشد. چه بسا تابلویی هرچند کوچک اما تبلیغاتی و یا بالعکس.
5- لذا با عنایت به مقررات مربوطه و رویه قضایی و آراء مکرر هیات عمومی دیوان عدالت اداری در بسیاری از دادنامـه های اصـداری من جمله دادنامـه های شمـاره 923 الی 927-21/9/1396، 241-7/6/1390، 771- 18/10/1391، 406 و 407-3/6/1387، 1976-2/11/1397، 1232-19/11/1395 و 361-9/9/1382 که به صراحت مصوبه مذکور و اصلاحیه مربوطه شورای اسلامی شهر را ابطال و ایشان را از وضع و تصویب مصوباتی در خصوص وصول عوارض منع نموده و همچنین اعلام داشته که تابلوهای منصوب بر سر در اماکن تجاری و اداری علی القاعده مبین معرفی محل استقرار و فعالیت اماکن مذکور بوده و وسیله تبلیغاتی در زمینه ارایه خدمات مربوط شناخته نمی شود و اصولاً شهرداری در این خصوص ارایه کننده خدمات خاصی نبوده تا استحقاق بهای آن را داشته باشد لذا با عنایت به جمیع جهات مذکور ابطال مصوبات و اخطاریه های صادره سازمان زیباسازی و شورای اسلامی شهر تهران در خصوص اخذ عوارض یاد شده مورد استدعاست.»
2- متن تعرفه های مورد اعتراض به شرح زیر است:
« الف: تبصره 6 الحاقی به ماده 2 اصلاحی از مصوبه شماره 2524-7/11/1397 شورای اسلامی شهر تهران
تبصره ششم (۶) (الحاقی) :
تابلوی شرکت‌های تولیدی و خدماتی و اشخاص حقیقی و حقوقی که با استفاده از یک علامت و یا نام تجارتی ثبت شده خاص و انحصاری، اقدام به ایجاد فروشگاه‌های زنجیره‌ای، رستوران‌های دارای شعبه و امثالهم به صورت فرامنطقه‌ای می‌نمایند، تبلیغاتی محسوب و مشمول عوارض موضوع این مصوبه می‌شوند.
ب: ماده 5 اصلاحی از مصوبه شماره 2524-7/11/1397 شورای اسلامی شهر تهران
ماده پنجم ( اصلاحی ):
نحوه محاسبه عوارض پرداخت نشده مودیان در سال های قبل بر اساس آخرین تعرفه مصوب ملاک عمل در سال پرداخت مودی خواهد بود.»
3- در پاسخ به شکایت های مذکور، شورای اسلامی شهر تهران به موجب لوایح شماره 11063/160-27/5/1399 و 14669/160-28/5/1398 به طور خلاصه اعلام کرده است که:
«به موجب دادنامه شماره 908-12/11/1398 هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری، مصوبه مورد شکایت مغایر با قانون و قابل ابطال شناخته نشده است. با این توجه، با استناد به ماده 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392، قرار رد درخواست مورد استدعاست. حسب مندرجات بند 16 ماده 80 (ماده 71 سابق) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375 و اصلاحات بعدی آن «تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن…» در صلاحیت شورای اسلامی شهر است. ماده 85 (ماده 77 سابق) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375 و اصلاحات بعدی آن مقرر می دارد: «شورای اسلامی شهر می تواند نسبت به وضع عوارض متناسب با تولیدات و درآمدهای اهالی به منظور تامین بخشی از هزینه های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر طبق آیین نامه مصوب هیات وزیران اقدام نماید.» طبق ماده 5 آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک مصوب 7/7/1378 هیات وزیران، مرجع تعیین نحوه وضع و وصول عوارض در مورد شهرها، شوراهای اسلامی شهرها هستند. طبق ماده 14 آیین نامه اخیرالذکر، یکی از سیاست های دولت که باید در مصوبات شوراها رعایت شود، نیل به سمت خودکفایی شهرداری و نهایتاً تامین بخشی از هزینه های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر است.
بر مبنای تبصره 1 ذیل ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387، وضع عوارض محلی که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده بر عهده شورای اسلامی شهر و بخش است. بر مبنای ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده، کلیه قوانین و مقررات خاص و عام مغایر این قانون لغو شده است. با توجه به مراتب معروضه فوق، ملاحظه می فرمایید؛ وضع، لغو، تغییر نوع و میزان عوارض محـلی که تکلیف آن در قانون مالیات بر ارزش افزوده تعیین نشده، در صلاحیت شورای اسلامی شهر است. علاوه بر مراتب معروضه فوق، بر مبنای بند 26 ماده 80 (ماده 71 سـابق) قـانون تشکیلات، وظایف و انتخابـات شـوراهای اسلامی کشور و انتخـاب شهرداران مصوب 1/3/1375 و اصلاحات بعدی آن «تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمان های وابسته به آن با رعایت آیین‌نامه مالی و معاملات شهرداری ها با رعایت مقررات مربوط» در صلاحیت شورای اسلامی شهر است. شاکی در متن دادخواست خود به دادنامه های هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص مصوبه چگونگی اخذ هزینه تبلیغات محیطی سالیانه از تابلوهای منصوب صنفی در شهر تهران استناد نموده در حالیکه؛ مصوبه مورد اعتراض، همانگونه که در عنوان آن آمده، مربوط به «ساماندهی ابزارهای تبلیغات صنفی منصوب در شهر تهران» است و مصوبه مورد استناد شاکی، مربوط به «چگونگی اخذ هزیه تبلیغات محیطی سالیانه از تابلوهای منصوب صنفی در شهر تهران» بوده است. در مصوبه موضوع پرونده حاضر، شهرداری به منظور رفع آلودگی های بصری و صورتی و ارتقاء سیما و منظر شهری در شهر تهران اقدام به ارایه خدمت ساماندهی ابزارهای تبلیغات صنفی منصوب در شهر تهران می نماید. صرف نظر از مراتب معروضه فوق، به استحضار می رساند:
بر مبنای هیچ یک از مستندات قانونی جاری، ارایه خدمت، شرط وضع و دریافت عوارض موضوع مصوبات شوراهای اسلامی شهرها نمی باشد. علاوه بر آن، عنوان «عوارض» با عنوان «بهای خدمات» یکی نیست. همانگونه که مستحضرید؛ «بهای خدمات» موضوع بند 26 ماده 80 (ماده 71 سابق) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375 و اصلاحات بعدی آن می باشد و «عوارض» موضوع بند 16 ماده قانونی اخیرالذکر است. تعدد بندهای ماده قانونی یاد شده، بهترین دلیل بر تفاوت این دو عنوان است. با توجه به مراتب معروضه فوق، مقررات مندرج در مصوبه موضـوع پرونده حاضـر بر مبنای هر یک از عناوین «بهای خدمات» موضوع بند 26 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375 و اصلاحات بعدی آن و یا «عوارض» موضوع بند 16 ماده قانونی اخیرالذکر تصویب شده باشد، از حدود قانونی خارج نشده است. حسب مندرجات متن دادخواست مربوطه، شاکی با توجه به اختلاف در عوارض شکایت خود را مطرح نموده است. با این توجه به استحضار می رساند: با عنایت به ماده هشتم آیین نامه نحوه وضع و وصول عواض مصوب 7/7/1378 مصوب هیات وزیران، در صورتیکه مودیان در مورد میزان و نحوه محاسبه و وصول و سایر موضوعات عوارضی که توسط شوراها وضع می گردد اعتراض و یا شکایتی دارند، مرجع آن کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری می باشد. به استناد تبصره ذیل ماده هشتم آیین نامه اخیرالذکر، دیوان عدالت اداری، مرجع رسیدگی به آراء کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری ها است. شاکی بدون طی مراحل قانونی مذکور به هیات عمومی دیوان عدالت اداری مراجعه و شکایت نموده است. با عنایت به مراتب فوق، در صورتیکه شاکی به میزان و نحوه محاسبه عوارض شکایت دارند، طی نمودن مسیر مقرر در قانون برای طرح شکایت خود نزد آن مرجع ضروری به نظر می رسد. با توجه به مراتب معروضه فوق، رد شکایت موضوع پرونده حاضر مورد استدعاست.»
4- در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 908 الی 913 مورخ 12/11/1398 اصلاحیه مصوبه ساماندهی ابزارهـای تبلیغاتی صنفی منصـوب در شهر تهران به شماره 2524 از مصوبه صد و نوزدهمین جلسه شورای شهر تهران مورخ 7/11/1397 به استثناء اطلاق تبصره 6 الحاقی به ماده 2 اصلاحی و آن قسمت از ماده 5 اصـلاحی که دستور اخذ عـوارض تصویبی سال 1397 را نسبت به کسانی که در سالهای گذشته نپرداخته اند تعمیم داده است قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
«رسیدگی به تبصره 6 الحاقی به ماده 2 اصلاحی و ماده 5 اصلاحی مصوبه 2524-7/11/1397 شورای اسلامی شهر تهران در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت.»
هیات عمومی دیـوان عدالت اداری در تاریخ 4/11/1399 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
1- با توجه به اینکه در آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض از تابلوهای واحدهای تجاری و اداری که مبین معرفی محل استقرار و فعالیت اماکن مذکور است در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است، بنابراین اطلاق و تسری تبصره 6 الحاقی به تابلوهای مبین معرف منصوب در سردرب در اندازه استاندارد از مصوبه 2524-7/11/1397 شورای اسلامی شهر تهران به دلایل مندرج در آرای شماره 724 الی 759–11/10/1391، 362–21/5/1392 و 710–3/6/1394 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
2- طبق تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 شوراهای اسلامی شهر و بخـش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید، که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد، موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجراء در سال بعد، تصویب و اعلام عمومی نمایند. بنا بر حکم مذکور، تصویب عوارض در سال 1397 و دستور اخذ عوارض سالیانه سال های قبل به سال تصویب در ماده پنج اصلاحی از مصوبه مورد شکایت مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر است و ماده 5 اصلاحی از مصوبه 2524-7/11/1397 شورای اسلامی شهر تهران مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
محمدکاظم بهرامی – رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
