بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1607-1606-1605
تاریخ دادنامه: 4/11/1399
شماره پرونده: 9901643-9900250-9800499
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: 1-آقای ابوالفضل روحی جهرمی 2- سازمان منطقه آزاد تجاری- صنعتی قشم 3- موسسه شورای هماهنگی و همکاری فعالین اقتصادی مناطق آزاد با وکالت آقای امیررضا افشار
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 6 راهبردها و بند 2 راهکارهای عملیاتی بخش (ب) مصوبه شماره 118416/ت50193-8/9/1394 هیات وزیران
گردش کار: 1- شاکیان به موجب دادخواست هایی جداگانه ابطال بند 6 راهبردها و بند 2 راهکارهای عملیاتی بخش (ب) مصوبه شماره 118416/ت50193-8/9/1394 هیات وزیران را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:
«1- مطابق مدلول مواد 1، 4 و 14 از قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران و با تمسک به اهدافی که تحقق آنان ایجاد این مناطق را توجیه می کند برای هیات وزیران مسیولیت هایی را ایجاد و تعیین نموده و مبادلات بازرگانی آن مناطق را با خارج نمودن از شمول مقررات صادرات و واردات (مقرراتی که در سرزمین اصلی به وسیله گمرک ایران اعمال می گردد) مستثنی نموده و این مبادلات و تشریفات گمرکی مربوط به محدوده هر منطقه را مجزا از سرزمین اصلی دانسته و متعاقب این قانون با تفویض اختیارات هیات وزیران به شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی مقررات صادرات و واردات و امور گمرکی مناطق آزاد در مـورخ 19/2/1373 به تصویب این شورا رسیده و به موجب ماده 3 آیین نامه (ثبت گمرک) که به منظور اخذ آمار کالاهای وارده به منطقه آزاد بوده به سازمان منطقه آزاد محول گردیده. در ادامه به استناد مصوبه 19/2/1373 شورای عالی مناطق آزاد مقررات صادرات و واردات و امور گمرکی مناطق آزاد به مقرراتی اطلاق می گردد که در چهارچوب قانون چگونگی اداره مناطق آزاد با تصویب شورای عالی و توسط سازمان در مناطق آزاد اجرا می گردد. در این مصوبه منظور از گمرک سازمان واحدی از زیر مجموعه سازمان مناطق آزاد نامبرده شده که مجری مقررات و صادرات و واردات در هر منطقه است و این مصوبه در راستای ماده 27 از قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری است که برابر با قانون مذکور کار دستگاه های اجرایی وابسته به قوه مجریه اختیارات خود را به رییس هیات مدیره و مدیر عامل سازمان مناطق تفویض نموده اند.
2- برابر با مفاد ماده 235 و 112 و بند (الف) از آن ماده از قانون پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران و ماده 65 از قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور که به منظور ایجاد نقش موثر مناطق آزاد و دست یابی به سند چشم انداز بیست ساله نظام و رشد اقتصادی مناسب- کلیه وظایف و اختیارات و مسیولیتهای دستگاه های اجرایی دولتی مستقر در این مناطق را به استثناء نهادهای دفاعی و امنیتی به مدیران سازمانهای مناطق آزاد واگذار و صراحتاً بیان داشته که سازمانهای مناطق آزاد منحصراً بر اساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی اداره می گردند بدین وصف گمرک مناطق آزاد تجاری در شمول آن و مستثنی از این قاعده نخواهد بود و مصوبه مورد اعتراض در تعارض با قوانین مورد اشاره است.
3- مطابق با مندرجات ماده 3 قانون گمرک و سایر شقوق آن و ماده 165 از قانون که نامی از مناطق آزاد در آن ذکر نگردیده و با عنایت به ماده 4 و 14 قانون چگونگی مناطق آزاد تجاری چگونگی تفکیک وظایف گمرک و سازمان منطقه آزاد که به ترتیب به ثبت گمرکی به وسیله گمرک ایران و اعمال مقررات ورود و خروج کالا و انجام تشریفات گمرکی مربوط به وسیله سازمان هر منطقه و مستثنی شدن قانون و مقررات صادرات و واردات در مناطق آزاد تجاری- صنعتی مصوب 7/6/1372 و بند (الف) از ماده 112 قانون پنجساله پنجم توسعه (1394-1390) و ماده 9 و بند (د) از قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد از جمله در مناطق آزاد مصوب 29/2/1387 صرفاً تصویب برنامه های راهبردی مشخص در این مناطق را به وسیله دولت مجاز دانسته و این در حالی است که مدلول بند 6 راهبردها و بند 2 راهکارهای عملیاتی بخش (ب) مصوبه مورد اعتراض بیانگر نقض حاکمیتی قانون لازم اجرای اداره مناطق آزاد و حذف قسمتی از مسیولیتها و اختیارات و وظایف محوله قانونی آن مناطق است که منجر به نقض استقلال و اهدافی که سبب ایجاد و تحقق آن مناطق گردیده می باشد و به هیچ وجه واجد ماهیت راهبرد و راهکار موافق با قانون نخواهد بود.
4- علی هذا نظر به مراتب فوق و نظر به اینکه تمامی آحاد جامعه مکلف به اجرای قوانین و مصوبات مجلس شورای اسلامی می باشند و نظر به اینکه مصوبات و آیین نامه ها مغایر با قوانین فاقد ضمانت اجرایی و قانونی است و از طرف دیگر مصوبه مورد اعتراض بر خلاف ذات قوانین و واجد قبح عمومی و سبب تضییع حقوق اشخاص حقیقی و حقوقی و سرمایه داران و مغایر با اهداف مقنن و فسلفه وجودی مناطق آزاد تجاری و صنعتی است و بنا به مراتب معروض و تعارض مفاد بند 6 راهبردها و بند 2 راهکارهای عملیاتی بخش (ب) تصویب نامه شماره 118416/ت50193-8/9/1394 هیات وزیران مبنی بر حذف گمرک سازمان مناطق آزاد و جایگزینی گمرک جمهوری اسلامی ایران به دلیل مغایرت و تعارض آن با قانون به شرحی که گذشت استدعای رسیدگی و ابطال آن مزید امتنان است.»
2- متن بندهای مورد اعتراض به شرح زیر است:
« بند 6 راهبردها:
6- حذف گمرک سازمان مناطق آزاد تجاری-صنعتی از ساختار و تشکیلات مناطق آزاد تجاری-صنعتی
بند 2 راهکارهای عملیاتی:
2- دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری-صنعتی و ویژه اقتصادی مکلف است ظرف شش ماه از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این تصویب نامه نسبت به حذف گمرک منطقه آزاد تجاری-صنعتی از ساختار و تشکیلات مناطق آزاد تجاری- صنعتی اقدام نماید.»
4- در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت به موجب لایحه شماره 113137/39320-6/9/1398 توضیح داده است که:
«1- ماده 1 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی اساساً ناظر به اجازه ایجاد سه منطقه است و حکمی در مورد ایجاد ساختار گمرک نداده است. همچنین در ماده 4 قانون یاد شده دولت مسیولیت تصویب آیین نامه ها و اساسنامه سازمان منطقه و برنامه های عمرانی … را بر عهده دارد که با توجه به مسیولیت تصویب اساسنامه می تواند ساختار سازمانی مناطق آزاد را تعیین نماید.
2- ماده 14 قانون چگونگی اداره مناططق آزاد تجاری – صنعتی نیز مقرر نموده است:
«ماده 14- مبادلات بازرگانی مناطق با خارج از کشور پس از ثبت گمرکی از شمول مقررات صادرات و واردات مستثنی هستند و مقررات صدور و ورود کالا و تشریفات گمرکی در محدوده هر منطقه به تصویب هیات وزیران خواهد رسید مبادلات بازرگانی مناطق با سایر نقاط کشور اعم از مسافری و تجاری تابع مقررات عمومی صادرات و واردات کشور می باشد.»
ماده 14 نیز حکمی در مورد ساختار تشکیلات مناطق نداده است. بلکه صرفاً ثبت گمرکی در مناطق آزاد را مقرر نموده و علاوه بر این مرجع تعیین تشریفات گمرکی را نیز هیات وزیران تعیین نموده است. با توجه به مراتب فوق هیات وزیران تکلیفی برای اینکه در ساختار مناطق آزاد گمرک لحاظ شود نداشته است و به همین جهت می توانسته واحد گمرک را از ساختار منطقه حذف نماید. بدیهی است حذف ساختار موجب عدم اجرای ماده 14 قانون نخواهد شد. زیرا مطابق ماده 14 همچنان ورود کالا در مناطق صـرفاً متضمن ثبت گمـرکی است و موجبی برای عدم رعایت مقررات واردات و صادرات مناطق مزبور نیز نمی شود، بلکه هر سازمانی که مسیولیت اداره گمرک منطقه آزاد را بر عهده داشته باشد باید همچنان مطابق آیین نامه مقررات صادرات و واردات مناطق و ماده 14 قانون اقدام نماید. ضمناً شاکی هیچگونه موردی که موجب شده باشد آیین نامه مقررات صادرات و واردات مناطق یاد شده اجرا نشده و ثبت گمرکی صورت نگرفته باشد ارایه نداده است. بدیهی است مواد 112 قانون برنامه پنجم توسعه و نیز ماده 65 قانون برنامه ششم توسعه نیز ناظر به تاکید بر اجرای قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی بوده و در نتیجه موجب تغییر در مواد قانون مزبور نشده است.
3- در قانون امور گمرکی مصوب 1392 که موخر از قانون چگونگی اداره مناطق آزد تجاری- صنعتی وضع گردیده است محدودیت های برای ورود کالا در مناطق مقرر شده و در ماده 158 تصریح نموده است:
«ماده 158 قانون امور گمرکی- به استثناء موارد مصرحه در این قانون نحوه ورود و صدور کالا، تحویل و تحول، نگهداری، محدودیتها و ممنوعیتها در مناطق آزاد و مناطق ویژه اقتصادی، حسب مورد تابع قوانین مربوطه است.»
بنابراین اجرای برخی محدودیت ها در مناطق آزاد طبق قانون امور گمرکی از جمله ماده 2 آن بر عهده گمرک جمهوری اسلامی ایران است و سایر موارد مطابق ماده 158 تابع قوانین مربوط به مناطق آزاد تجاری- صنعتی می‌باشد. همچنین با توجه به اینکه صدر ماده 14 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، مبادلات مناطق با خارج از کشور تابع آیین نامه خاص مصوب دولت نموده و ذیل آن تصریح نموده است که مبادلات بازرگانی مناطق با سایر مناطق تابع مقررات عمومی صادرات و واردات کشور است. بنابراین دولت برای ارتقاء سلامت اداری مقرر نمـوده است که مسیولیت واحـد گمـرکی هر دو قسمت ماده 14 بر عهده گمرک باشد و این امر دقیقاً در اجرای ماده 9 ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با مفاسد است که موخر از قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی است.
مضافاً چنانکه ذکر شد در قانون حکمی بر منظور شدن گمرک در ساختار منطقه لحاظ نشده و مسیولیت تصویب اساسنامه مناطق و به تبع آن تعیین ساختار سازمان مناطق بر عهده دولت است.
4- در بخشی از دادخواست مطروحه به مصوبات شورای عالی مناطق آزاد استناد گردیده است، حال آنکه مغایرت مصوبه هیات وزیران با مصوبه شورای عالی مناطق آزاد که خود بر اساس تفویض اختیار هیات وزیران موجودیت یافته است در شمار جهات درخواست ابطال مصوبات مندرج در مواد 12 و 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری محسوب نمی گردد.
5- همچنین مطابق بند (ت) ماده 3 قانون امور گمرکی «کنترل و نظارت بر امر عبور کالا از قلمرو کشور» از وظایف و اختیارات گمرک ایران می باشد، لذا از آنجایی که مناطق آزاد تجاری- صنعتی جزء قلمرو کشور محسوب می‌شوند، استقرار گمرک در مبادی ورودی و خروجی آن در راستای اجرای قانون می باشد.»
هیات عمومی دیـوان عدالت اداری در تاریخ 4/11/1399 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً: گمرک مناطق آزاد تجاری-صنعتی از مصادیق ذکر شده در بند (الف) ماده 112 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب 1389 و بند (الف) ماده 65 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور مصوب 1395 بوده که بر اساس آن کلیه وظایف و اختیارات و مسیولیت های دستگاه های اجرایی دولتی مستقـر در این مناطق به استثناء نهادهای دفاعی و امنیتی به عهده مدیران سازمان مناطق آزاد واگذار شده است؛ ثانیاً: مطابق بند (د) ماده 9 قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب 1390 تصویب برنامه های راهبردی مشخص در مناطق آزاد تجاری- صنعتی صرفاً توسط هیات وزیران مجاز است. نظر به اینکه بند 2 راهکارهای عملیاتی مصوبه مورد شکایت از شمول برنامه راهبردی مستثنی بوده و هیات وزیران در خصوص تصمیم گیری درباره راهکارهای عملیاتی حذف گمرک از ساختار و تشکیلات مناطق آزاد تجاری- صنعتی اختیاری نداشته است، بنابراین بند (6) راهبردها و بند (2) راهکارهای عملیاتی بخش (ب) مصوبه شماره 118416/ت50193 هـ-8/9/1394 هیات وزیران، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات هیات وزیران وضع شده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
محمدکاظم بهرامی – رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
