بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه : 1173-1172
تاریخ دادنامه : 29/9/1399
شماره پرونده : 9803629 و 9802541
مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان : 1- سازمان بازرسی کل کشور 2- آقای سلمان مختاری
موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند (ب3) بخشنامه شماره 74 مستمری های حوزه معاونت بیمه ای سازمان تامین اجتماعی به شماره 2960/98/1000-1/3/1398
گردش کار : الف- سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 232032/300-23/9/1398 اعلام کرده است که:
"احتراماً به استحضار می رساند : بخشنامه شماره 74 مستمری های حوزه معاونت بیمه ای سازمان تامین اجتماعی از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که توجه آن مقام را به موارد ذیل معطوف می‌نماید :
1- بند (ب-3) بخشنامه شماره 74 مستمری های حوزه معاونت بیمه ای سازمان (ابلاغی شماره 2960/98/1000-1/3/1398) معاونان، ادارات کل و دفاتر مستقل ستادی و همچنین ادارات کل تامین اجتماعی استان ها را مکلف نموده است، مستمری از کارافتادگی جزیی ناشی از کار را از ابتدای سال 1398 به میزان 13 درصد مستمری قابل پرداخت در اسفند ماه 1397 به علاوه مبلغ ثابت 470/611/2 ریال ضرب در درصد از کارافتادگی افزایش دهند. در صورتی که فراز دوم این بند مبنی بر ضرب مبلغ ثابت در درصد از کارافتادگی خلاف مصوبه شماره 14371/ت56528هـ-12/2/1398 هیات وزیران در خصوص افزایش مستمری های بازنشستگی، ازکارافتادگی و مجموع مستمری بازماندگان مشمولین قانون تامین اجتماعی بوده و خارج از حدود و اختیارات سازمان یاد شده می‌باشد.
2- به موجب ماده 96 قانون تامین اجتماعی اختیار تعیین میزان افزایش کلیه مستمری های بازنشستگی، از کارافتادگی و مجموع مستمری بازماندگان بر عهده هیات وزیران قرار داده شده است، در حالی که ضرب مبلغ ثابت 470/611/2 ریال در درصد از کارافتادگی بدون تصریح در مصوبه هیات وزیران، توسط سرپرست وقت سازمان تامین اجتماعی به موجب بخشنامه شماره 74 مستمری های حوزه معاونت بیمه ای، خارج از حدود اختیارات واضع می باشد.
بنا به مراتب بند (ب-3) بخشنامه شماره 74 مستمری های حوزه معاونت بیمه ای سازمان تامین اجتماعی مغایر با قانون یاد شده و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص و ابطال آن (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) در هیات عمومی دیوان مورد درخواست می باشد. مزید امتنان است دستور فرمایید از نتیجه اقدام و تصمیم متخذه این سازمان را مطلع نمایند."
ب- آقای سلمان مختاری به موجب دادخواستی ابطال بند (ب3) بخشنامه شماره 74 مستمری های حوزه معاونت بیمه ای سازمان به شماره 2960/98/1000-1/3/1398 را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که : "در اجرای ماده 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 25/3/1392 تقاضای ابطال بند 3 از قسمت ب دستورالعمل سازمان تامین اجتماعی کل کشور در مورد افزایش سالیانه مستمری سال 1398 و هرگونه دستورالعمل یا مصوبه مغایر با قانون که موجب تضییع حقوق از کارافتادگان جزیی گردیده است را از محضر هیات عمومی دیوان عدالت اداری با استناد به مغایرت این بند با مواد 96 و 73 قانون تامین اجتماعی و ماده واحـده مصوب 15/10/1362 با مـوضوع افزایش مستمری از کارافتادگی جزیی تامین اجتماعی و مصوبـه شمـاره 56528/14371-12/2/1398 هیات وزیران و اصل 170 قانون اساسی را بر اساس دلایل مشروح ذیل خواستارم:
1- بر اساس ماده 73 قانون تامین اجتماعی (به موجب قانون ارجع به افزایش مستمری دریافت کنندگان مستمری از کارافتادگی ناشی از کار 15/10/1362، افزایش مستمری از کارافتادگان جزیی مشمولین قانون تامین اجتماعی تابع ضوابط موضوع ماده 96 تامین اجتماعی خواهد بود) در ماده 96 قانون تامین اجتماعی سازمان مکلف است میزان کلیه مستمری های بازنشستگی، از کارافتادگی کلی و مجموع مستمری بازماندگان را در فواصل زمانی که حداکثر از سالی یک بار کمتر نباشد با توجه به افزایش هزینه زندگی با تصویب هیات وزیران به همان نسبت افزایش دهد. ماده واحده نیز بیان می دارد: افزایش مستمری از کارافتادگی جزیی مشمولین قانون تامین اجتماعی عیناً تابع ضوابط و مقررات موضوع ماده 96 قانون تامین اجتماعی خواهد بود. سازمان مکلف است افزایش های قبلی را بر اساس ماده فوق الذکر صورت پذیرفته باشد، در مورد مستمری بگیران از کارافتادگی جزیی نیز معمول دارد. تبصره: تعیین حداقل و حداکثر جمع مستمری از کارافتادگی جزیی ناشی از این قانون و تاریخ پرداخت مابه التفاوت مستمری که به ترتیب فوق محاسبه خواهد شد با هیات وزیران خواهد بود. در مصوبه هیات وزیران به شماره 56528/14371-12/2/1398 برای افزایش حقوق سایرسطوح که از کارافتادگان جزیی را نیز شامل می شود آورده شده که: سایر سطوح به میزان سیزده درصد مستمری آنان در پایان اسفند ماه 1397 به علاوه مبلغ ثابت دو میلیون ششصد و یازده هزار و چهارصد و هفتاد (470/611/2) ریال افزایش می یابد. (توضیح آن که در سال های گذشته بر اساس مصوبه هیات وزیران، سازمان تامین اجتماعی مبادرت به افزایش مستمری از کارافتادگی جزیی که در بخش افزایش سایر سطوح قرار داشتند نیز می نمود) ولی متاسفانه امسال سازمان تامین اجتماعی با آوردن بند 3 این دستورالعمل (دستورالعمل موضوع ابطال) مستمری بگیران از کارافتادگان جزیی ناشی از کار را صرفاً مشمول افزایش 13 درصد نموده است، با شکایت و پیگیری در سازمان بازرسی کل کشور بار دیگر و به شکل غیرقانونی سازمان تامین اجتماعی درصد از کارافتادگی را ضرب در مبلغ 470/611/2 ریال نموده است و احکام غیر قانونی افزایش مستمری از کارافتادگان جزیی را بدون افزایش مبلغ ثابت مصوبه هیات وزیران با دستورالعملی که آن را ارایه نمی دهد به کار غیرقانونی خود ادامه می دهد که این امر غیر قانونی، با مصوبه هیات وزیران و ماده 96 قانون تامین اجتماعی و ماده واحده و تبصره آن مغایرت داشته چرا که تبصره به صراحت تعیین حداقل و حداکثر جمع مستمری از کارافتادگی جزیی را با هیات وزیران می داند و حقوق قانونی این رده ضعیف و حداقل مستمری بگیر جامعه را تضییع نموده است.
2- هیات عمومی دیوان مستحضر هستند، که افراد به جهت تضییع حقوق قانونی خویش می توانند به سازمان بازرسی نیز شکایت نمایند که این امر صورت پذیرفت رونوشت جوابیه سازمان تامین اجتماعی به سازمان بازرسی استان اصفهان که به صورت سند الکترونیکی و قابل استناد در سازمان بازرسی موجود است تخلف روشن سازمان تامین اجتماعی را نمایان می نماید چرا که سازمان تامین اجتماعی با صراحت و مکتوب در تاریخ 20/3/1398 بیان داشته: در اجرای تصویب نامه 56528/14371-12/2/1398 هیات وزیران میزان افزایش مستمری از کارافتادگی جزیی ناشی از کار از ابتدای سال 1398 به میزان 13 درصد مستمری قابل پرداخت در اسفند 1397 به علاوه مبلغ ثابت 470/611/2 ریال ضربدر درصد از کارافتادگی می باشد. با مقایسه جوابیه سازمان تامین اجتماعی (بر اساس مصوبه هیات وزیران به شماره 56528/14371-12/2/1398) به سازمان بازرسی و مصوبه شماره 56528/14371-12/2/1398 هیات وزیران مشخص می شود که سازمان تامین اجتماعی عبارت (ضربدر درصد از کارافتادگی) را به مصوبه هیات وزیران اضافه نموده که این امر مطابق قانون خلاف بوده چرا که تصمیم در این مورد فقط با هیات وزیران می باشد. پس از محرز شدن تخلف سازمان تامین اجتماعی استان اصفهان، این سازمان بیان نموده ما دستورات سازمان مرکزی را اجرا می نماییم یعنی هم سازمان بازرسی استان اصفهان را صالح ندانسته و هم از اجرای مصوبه به شکل صحیح امتناع نموده است.
3- نکته قابل ذکر آن که تعیین درصد از کارافتادگی برای برقراری مستمری از کارافتادگی جزیی از درجه 33 درصد تا درجه 66 درصد توسط کمیسیون های تامین اجتماعی صورت می گیرد و هنگامی که مستمری اولیه بر اساس قانون تامین اجتماعی برقرار گردید، قانونگذار در ماده ای دیگر یعنی ماده 96 قانون تامین اجتماعی افزایش مستمری را برای سال های آتی در نظر گرفته است و این افزایش به درصد از کارافتادگی طبق قانون ارتباطی ندارد و حتی برای عدم تضییع حقوق از کارافتادگان جزیی ماده واحده را در سال 1362 تصویب نموده یعنی افزایش مستمری سالانه به درصد از کارافتادگی ارتباطی ندارد که در نص صریح ماده 96 قانون این امر مشهود است. در ضمن به از کارافتادگان جزیی تنها مستمری می دهند و حق عایله مندی، حق مسکن و سایر حقوق آن را به دلیل مفاد قانونی پرداخت نمی گردد. اینجانب که یک عضو کامل خود را از دست داده ام و علاوه بر آن دستهایم دچار مشکل اعصاب درونی شده اند (رادیوکولوپاتی) و ماهیچه ران راستم تخلیه و دچار آتروفی شده است چرا این گونه حق خانواده ام ضایع گردیده است؟ آری قانون به همسر بنده که سرطان مخچه بدخیم دارد و به برادرم که محجور است ( به دلیل جنون) و قیم ایشان بنده هستم و شش سر عایله تحت تکفل دارم که یک نفر دیگر هم آنمی شدید دارد توجهی نمی کند. بنده معلول و تحت پوشش بهزیستی هستم ولی چون مستمری تامین اجتماعی (ماهیانه پس از افزایش ناعادلانه امسال مبلغ ششصد و پنجاه هزار تومان شده است) پرداخت می شود حتی یک ریال هم بهزیستی به من کمک نمی کند چون قانون می گوید شما مستمری بگیر تامین اجتماعی هستید. از هیات عمومی دیوان عدالت اداری استدعا دارم با استناد به قوانین مذکور فوق و اصل 170 قانون اساسی این ظلم سازمان تامین اجتماعی را از بنده و جامعه از کارافتادگان جزیی با حکمی قانونی رفع نمایید. "
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" بند ب-3 بخشنامه شماره 74 مستمری های حوزه معاونت بیمه ای سازمان تامین اجتماعی
«میـزان افـزایش مستمری از کـارافتادگـی جزیی ناشی از کار از ابتـدای سـال 1398 به میزان 13% مستمری قابل پرداخت در اسفند ماه 1397 به علاوه مبلغ ثابت 470/611/2 ریال ضربدر درصد از کار افتادگی می‌باشد.»"
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل امور حقوقی و قوانین سازمان تامین اجتماعی به موجب لایحه شماره 7238/98/7100-27/11/1398 توضیح داده است که :
"الف- خلاصه دادخواست و شکایت : شاکی تقاضای ابطال (بند ب-3) مستمری های این سازمان در مورد نحوه افزایش مستمری از کارافتادگی جزیی را نموده است. با این استدلال که این قسمت از بخشنامه معترض عنه مغایر با مصوبه هیات وزیران در مورد افزایش مستمری های تامین اجتماعی در سال 1398 می باشد.
ب- دفاعیات : 1- بر اساس مفاد ماده 96 قانون تامین اجتماعی، سازمان مکلف است میزان کلیه مستمری های بازنشستگی، از کارافتادگی کلی و مجموع مستمری بازماندگان را در فواصل زمانی که حداکثر از سالی یک بار کمتر نباشد، با توجه به افزایش هزینه زندگی با تصویب هیات وزیران به همان نسبت افزایش دهد. همچنین بر اساس ماده 111 قانون تامین اجتماعی میزان مستمری بازنشستگی، از کارافتادگی کلی و مجموع مستمری بازماندگان در هر حال نباید از حداقل مزد کارگر عادی کمتر باشد. لذا این سازمان با هدف رفاه حال مستمری بگیران و افزایش حداکثر سطح معیشت آنها، پیشنهاد مربوط به افزایش مستمری سال 1398 را با مبلغی بالاتر از نرخ تورم اسفند ماه 1397 (معادل 9/26 درصد) تصویب و پس از تصویب در هیات مدیره سازمان، جهت تصویب هیات وزیران ارایه نمود.
2- مصوبه مورخ 12/2/1398 هیات دولت: در بند نخست از یک طرف به میزان افزایش مستمری اشخاصی که حداقل مستمری دریافت می دارند و از طرف دیگر به مستمری بگیرانی که بیش از حداقل مستمری دریافت می‌نمایند، اشاره دارد و در بند دوم نیز به میزان افزایش مستمری آنانی که مستمری خود را به نسبت پرداخت حق بیمـه دریافت می کنند مانند مستمری بگیرانی که طبق قانون تعیین تکلیف اشخاصی که ده سـال و کمتر حق بیمه پرداخته اند و اشاره ای به مستمری بگیران از کارافتاده جزیی که در اثر حادثه ناشی از کار از کارافتاده شناخته شده اند، ندارد بنابراین بخشنامه مورد اعتراض مغایرتی با مصوبه هیات دولت ندارد.
3- با فرض شمول مصوبه هیات دولت به مستمری بگیران از کارافتاده جزیی، با توجه به مفاد بند نخست مصوبه هیات دولت که به مستمری بگیران حداقل بگیر و بیش از حداقل حقوق اشاره دارد که مستمری بگیران از کارافتاده جزیی را دربر نمی گیرد. این دست از مستمری بگیران مشمول بند دوم مصوبه می شوند که در این بند از مصوبه اشاره ای به پرداخت مبلغ ثابت ندارد. بنابراین پرداخت مبلغ ثابتی به ترتیب مذکور در بند 3 از قسمت (ب) بخشنامه 74 مستمری ها در جهت کمک به معیشت این مستمری بگیران بوده است بدون اینکه قانوناً تکلیفی به پرداخت آن داشته باشد.
4- صرف نظر از آن با عنایت به اینکه بر طبق مواد 3و 7 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی، دولت باید تعادل منابع و مصارف سازمان را در تصمیمات متخذه رعایت نموده و اجرای تصمیمات واحکام دولت در جهت کاهش منابع و یا افزایش مصارف و تعهدات صندوق ها و موسسات بیمه ای منوط به تامین منابع مالی معادل آن خواهد بود و بیش از آن سازمان تکلیفی به اجرای این تصمیمات ندارد، مضاف بر آن که بند 2 ماده 29 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت 2 نیز ایجاد هرگونه تعهد بیمه ای و بار مالی خارج از ارقام مقرر در جداول قوانین بودجه سنواتی برای صندوق ها را ممنوع اعلام کرده، بنابراین اجرای مصوبه مورخ 12/2/1398 هیات دولت تنها مستند دادخواست مطروحه در حدود این ماده قانونی برای این سازمان الزامی است و تکلیفی بیش از آن ندارد.
5- با عنایت به اینکه بند 14 ماده 2 قانون تامین اجتماعی نیز در تعریف از کارافتادگی جزیی آن را عبارت از کاهش قدرت کار بیمه شده تعریف نموده، به نحوی که می تواند با اشتغال به کار سابق یا کار دیگر فقط قسمتی از درآمد خـود را به دست آورد، بنابراین مستمری بگیران ازکارافتاده جـزیی بـه سبب اینکه برخلاف از کارافتادگان کلی، قدرت کار خود را کاملاً از دست نداده اند و می توانند کار کنند لذا به نسبت درآمدی که به سبب اشتغال، کسب می نمایند از افزایش سالانه دستمزد نیز برخوردار می شود. از این رو این مستمری بگیران به نسبتی که از کارافتاده شناخته شده و مستمری دریافت می دارند از افزایش مستمری نیز بهره می برند. برخورداری مضاعف آنان از افزایش سالانه دستمزد ومستمری به میزان شاغلان و سایر مستمری بگیران بدون در نظر گرفتن درصد از کارافتادگی آنها با موازین قانونی حاکم منطبق نمی باشد. لذا بر این مبنا در بخشنامه مورد اعتراض پیش بینی شده که مبلغ ثابت افزایش مستمری در میزان از کارافتادگی ضرب می شود.
6- مضاف بر آن که مطابق با نص صریح ماده 73 قانون تامین اجتاعی، بیمه شده ای که از کارافتاده جزیی شناخته شده، مشمول دریافت مستمری از کارافتادگی جزیی و نه کلی می شود، بنابراین چنانچه از میزان افزایشی معادل سایر مستمری بگیران برخوردار شود ممکن است میزان مستمری وی معادل مستمری بیمه شده هایی شود که سنوات بیشتری حق بیمه پرداخته اند یا از کارافتاده کلی شناخته شده اند که بدون تردید چنین ترتیبی مد نظر قانونگذار نبوده است.
7- مبنای قانونی دیگر بخشنامه صادره ماده 111 قانون تامین اجتماعی است که مقرر می دارد مستمری از کارافتادگی کلی و مستمری بازنشستگی و مجموع مستمری بازماندگان در هر حال نباید از حداقل مزد کارگر عادی کمتر باشد و اشاره ای به مستمری از کارافتادگی جزیی ندارد. چنان که هدف قانونگذار این بود که از کارافتاده جزیی نیز به اندازه سایر مستمری بگیران از مستمری برخوردار شود در این ماده از قانون به این قسم از مستمری بگیران نیز اشاره می نمود.
8- در حقیقت ماده 96 قانون تامین اجتماعی نیز به درستی اشاره ای به لزوم افزایش سالانه مستمری از کارافتادگی جزیی نداشت و بعداً به موجب قانون ماده واحده راجع به افزایش مستمری از کارافتادگی جزیی در سال 1362 این مستمری بگیران نیز مشمـول افزایش سالانه مستمری شناخته شدند. مطابق بـا قانون ماده واحـده راجع به افزایش مستمری دریافت کنندگان مستمری از کارافتادگی جزیی ناشی از کار مصوب سال 1362 تعیین حداقل و حداکثر جمع مستمری از کارافتادگی جزیی با هیات وزیران بوده و هیات مذکور نیز در این خصوص اشاره ای ندارد به اینکه مستمری بگیران جزیی و کلی به یک میزان از افزایش برخوردار می شوند.
9- سازمان بازرسی به مذاکرات مجلس شورای اسلامی در مورد افزایش سالانه حقوق و تبصره 12 قانون بودجه سال 1398 را به عنوان مستندات دادخواست ضمیمه نموده، در صورتی که این مستندات مربوط به دستگاه هایی است که از بودجه عمومی استفاده می نمایند و ارتباطی به افزایش مستمری های تامین اجتماعی ندارد. مضاف بر اینکه این سازمان محدود به منابعی است که عمدتاً از محل حق بیمه ها جمع آوری می شود که به علت کسادی بازار کار و اشتغال درآمد چندانی از این محل به دست نمی آورد که قادر باشد تمامی مستمری ها حتی مستمری‌های از کارافتادگی را به میزان 5/36 درصد و به علاوه مبلغ ثابت دو میلیون و ششصد و یازده هزار و چهارصد و هفتاد ریال افزایش دهد.
10- آراء متعددی تاکنون از سوی هیات های عمومی و تخصصی دیوان عدالت اداری در خصوص موضوع حدود صلاحیت و تکلیف این سازمان به افزایش سالانه مستمری ها صادر شده به تکلیف این سازمان در حدود منابع موجود مالی اشاره دارد. دادنامه های شماره 498 الی 514-17/11/1390، 845-27/8/1386 هیات عمومی، 59-6/4/1395، 17-27/12/1392 و 86-6/2/1394 هیات تخصصی دیوان عدالت اداری که در ظرف مهلت مقرر مورداعتراض واقع نشده از جمله این آراء است.
با عنایت به جمیع جهات مذکور به خصوص عدم اشاره مصوبه هیات دولت به افزایش مستمری از کارافتاده جزیی، صرف نظر از آن تکلیف این سازمان به اجرای مصوبه هیات دولت در چارجوب ماده 7 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی و با عنایت به اینکه این قسم از مستمری بگیران قدرت کار خود را کاملاً از دست نداده انـد و می تـوانند کار کنند، از این رو بخشی از درآمـد خـود را از محل اشتغال خـود کسب می کنند، ضمن اینکه به همین سبب از افزایش سالانه دستمزد برخوردار می شوند. لذا میزان افزایش مستمری آنان به نسبت از کارافتادگی می باشد، لذا بخشنامه معترض عنه در حدود اختیارات قانونی و بر طبق قوانین ومقررات حاکم اصدار یافته از این رو رد دادخواست و دعوای مطروحه مورد استدعاست."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 29/9/1399 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
مطابق ماده واحده قانون راجع به افزایش مستمری دریافت کنندگان مستمری ازکارافتادگی جزیی ناشی از کار مصوب 15/10/1362 مجلس شورای اسلامی، افزایش مستمری ازکارافتادگی جزیی مشمولین مقررات تامین اجتماعی عیناً تابع ضوابط و مقررات موضوع ماده 96 قانون تامین اجتماعی مصوب سال 1354 خواهد بود و ماده 96 قانون تامین اجتماعی نیز تکلیف تصویب میزان افزایش مستمری را بر عهده هیات وزیران قرار داده است. هیات وزیران نیز در مصوبه 14371 ت56528هـ-12/2/1398 تکلیف مذکور را برای مشمولین ماده 96 قانون تامین اجتماعی از جمله دریافت کنندگان مستمری از کارافتادگی اعم از کلی و جزیی بدون هیچ گونه استثنایی به میزان 13 درصد مستمری اسفند ماه 1397 آنان به علاوه مبلغ ثابت 470/611/2 ریال تعیین کرده است. با توجه به مراتب اقدام سازمان تامین اجتماعی مبنی بر تعیین درصدی از مبلغ 470/611/2 ریال برای دریافت کنندگان مستمری از کار افتادگی جزیی مجوز قانونی ندارد و عبارت «ضربدر درصد از کارافتادگی» در قسمت 3 بند (ب) بخشنامه 74 مستمری های حوزه معاونت بیمه ای سازمان تامین اجتماعی موضوع بخشنامه شماره 2960/98/1000-1/3/1398، با ماده 96 قانون تامین اجتماعی و قانون راجع به افزایش مستمری دریافت کنندگان مستمری ازکارافتادگی جزیی ناشی از کار مغایر است و خارج از حدود اختیار سازمان تامین اجتماعی وضع شده است و به دلایل مذکور مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
محمدکاظم بهرامی – رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
