بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 940 تاریخ دادنامه: 29/7/1399 شماره پرونده: 9702276
مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی : دیوان محاسبات کشور
موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند 4-2 ماده 2 و مواد 13، 14 و 15 مصوبه مجمع عمومی سازمان ملی زمین و مسکن مورخ 27/6/1396 که طی بخشنامه شماره 02/100/48124-20/9/1396 وزیر راه و شهرسازی به مدیرعامل سازمان ملی زمین و مسکن ابلاغ شده است.
گردش کار: معاونت حقوقی، مجلس و تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور به موجب شکایت نامه شماره 731/20000-13/6/1397 اعلام کرده است که :
"احتراماً در خصوص بخشنامه شماره 02/100/48124-20/9/1396 وزیر راه و شهرسازی موضوع سیاستهای حمایتی و شرایط کلی نحوه واگذاری عرصه ساختمان های احداثی در اراضی تصرفی ملکی یا در اختیار سازمان ملی زمین و مسکن واقع در محدوده شهرهای داری 25 هزار نفر جمعیت و بالاتر موارد ذیل را به استحضار می رساند :
1- مطابق ماده 9 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن، فروش اراضی دولتی از طریق مزایده با قیمت کارشناسی و تصویب دولت امکان پذیر می باشد.
2- بر اساس مفاد نامه شماره 18913/هـ ب-29/3/1392 مجلس شورای اسلامی، مغایرت قانونی تصمیم نامه شماره 170231/ت46782ن-29/8/1390 موضوع فروش اراضی دولتی به متصرفین آنها که در آنها احداث بنا نموده اند از حیث عدم رعایت قانون (ماده 9 قانون ساماندهی و حمایت از تولید وعرضه مسکن) در تشریفات فروش (از طریق مزایده) احراز گردیده است.
3- مستفاد از بند (ب) رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 141-23/4/1381، وضع قاعده آمره در مورد واگذاری اراضی دولتی به اشخاص فاقد مسکن و تعیین شرایط مربوط از حیث مساحت و بهای زمین واگذاری، منوط به حکم یا اذن صریح قانونگذار به مراجع ذیصلاح است.
4- به موجب فصل دوم آیین نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن، برنامه واگذاری به منظور تولید و عرضه مسکن شهری صرفاً مشتمل بر برنامه ساخت و عرضه مسکن اجاره ای، برنامه ساخت و عرضه اجاره به شرط تملیک، حق بهره برداری از زمین به صورت اجاره ارزان قیمت 99 ساله و برنامه تولید انبوه مسکن توسط بخش غیردولتی با استفاده از فناوریهای نوین وجذب سرمایه داخلی و خارجی می باشد.
5- بر اساس بند 10 قسمت (الف) ماده 11 اساسنامه سازمان ملی زمین و مسکن مصوب سال 1387 هیات وزیران، تصویب سیاست های حمایتی و شرایط کلی ایجاد تسهیلات و اعطای تخفیفات بنا به پیشنهاد رییس مجمع عمومی یا هیات مدیره سازمان وفق قوانین و مقررات مربوط یکی از اختیارات مجمع عمومی سازمان می باشد که مشروط به رعایت قوانین و مقررات است بر این اساس هرگونه واگذاری اراضی دولتی می بایست وفق قوانین و مقررات مربوطه صورت پذیرد.
6- لازم به توضیح است قانونگذار به صورت استثناء، وفق بند 27 قانون بودجه سال 1388 کل کشور اقدام به صدور مجوز به وزارت مسکن و شهرسازی جهت فروش اراضی تصرفی در همان سال نموده است که این امر اماره و مویدی بر این مطلب است که فروش اراضی تصرفی بدون رعایت تشریفات قانونی (مزایده) از اختیارات مجلس شورای اسلامی بوده و از اختیارات مجمع عمومی سازمان ملی زمین و مسکن خارج می باشد.
7- ادارات کل راه و شهرسازی استانها طبق تفویض اختیار واگذار شده از سوی سازمان ملی زمین و مسکن، اراضی دولتی را مورد معامله قرار می دهند این در حالی است که وفق مواد 79، 83، 84 و 87 قانون محاسبات عمومی کشور، اصولاً کلیه معاملات دستگاه های اجرایی مشمول به استنثاء موارد مصرح، می بایست از طریق مزایده صورت پذیرد.
بنا بر مراتب فوق مفاد بند 4-2 ماده 2 و مواد 13، 14 و 15 بخشنامه شماره 02/100/48124-20/9/1396 وزیر راه و شهرسازی از باب وضع قاعده در مساحت و بهای اراضی واگذاری به اشخاص واجد شرایط غیر از ترتیب مقرر در قانون، خارج از حدود اختیارات قانونی ارزیابی و برخلاف مبانی احکام قانونی صدرالاشاره می باشد. بنا به مراتب پیش گفته و مستند به مواد 12 و 86 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 درخواست ابطال مصوبه صدرالذکر مورد استدعاست."
متن مقرره های مورد اعتراض به شرح زیر است :
"جناب آقای مهندس عظیمیان
مدیرعامل محترم سازمان ملی زمین و مسکن
با سلام – به پیوست «سیاست های حمایتی و شرایط کلی نحوه واگذاری عرصه ساختمانهای احداثی در اراضی تصرفی ملکی یا در اختیار سازمان ملی زمین و مسکن واقع در محدوده شهرهای دارای 25 هزار نفر جمعیت و بالاتر» که به استناد بند 10 از قسمت (الف) ماده 11 اساسنامه سازمان ملی زمین و مسکن در تاریخ 27/6/1396 در مجمع عمومی سازمان به تصویب رسیده است جهت اجرا ابلاغ می گردد.- وزیر
«سیاست های حمایتی و شرایط کلی نحوه واگذاری عرصه ساختمانهای احداثی در اراضی تصرفی ملکی یا در اختیار سازمان ملی زمین و مسکن واقع در محدوده شهرهای دارای 25 هزار نفر جمعیت و بالاتر» (پیوست موضوع بند 1 بخش (ب) صورتجلسه مجمع عمومی مورخ 27/6/1396 سازمان)
ماده 2- شرایط عرصه و بنای احداثی
بند 4-2- اندازه زمین (عرصه) با مستحدثات و بنای موجود در آن تناسب داشته باشد به نحوی که میزان عرصه از چهار برابر سطح اشغال بنای احداثی بیشتر نباشد و به هر ترتیب مساحت عرصه در شهر تهران از 200 مترمربع و در مراکز استانها (در کلانشهرها از 250 مترمربع و در غیر کلان شهرها از 300 مترمربع) و در سایر شهرهای مشمول از 300 مترمربع تجاوز ننماید. در صورت وقوع ملک در بافت های فرسوده و ناکارآمد شهـری یا سکونت گاه های غیر رسمی حاشیه ای رعایت حداقل نصاب تفکیکی بر اساس طرح بازآفرینی شهری مصوب الزامی است.
ماده 13- در صورت واجد شرایط بودن متقاضی به شرح تمامی موارد مذکور در بندهای ماده 12 این مصوبه و مشروط به مسکونی بودن کاربری ملک بر اساس طرح های مصوب شهری و بهره برداری مسکونی از آن، عرصه قسمت مسکونی در شهر تهران تا 50 مترمربع و کلانشهرها تا 75 مترمربع و مراکز استانها غیر کلانشهرها تا 100 مترمربع و در سایر شهرهای مشمول تا 150 مترمربع به قیمت منطقه ای زمان واگذاری (و چنانچه قیمت تمام شده زمین بیش از قیمت منطقه ای بالا به قیمت تمام شده) واگذار می شود و مازاد بر آن بر حسب مورد حداکثر تا سقف مقرر در بند (4-2) ماده 2 این مصوبه به قیمت کارشناسی روز واگذار خواهد شد.
ماده 14- در مواردی که متقاضی (شخص حقیقی مالک بنای مسکونی) غیر واجد شرایط باشد عرصه تا سقف مقرر در بند (4-2) ماده 2 به قیمت کارشناسی روز واگذار خواهد شد.
ماده 15– در مواردی که متقاضی (مالک بنا) از اشخاص حقیقی یا حقوقی بخش غیر دولتی باشند و ملک دارای کاربری غیر مسکونی است یا مطابق کاربری مصوب مورد بهره برداری قرار نگیرد عرصه تا سقف مقرر در بند (4ـ2) ماده 2 این مصوبه به قیمت کارشناسی روز واگذار می گردد."
در پاسخ بـه شکایت مـذکور، معاون وزیر راه و شهرسازی سازمـان ملی زمین و مسکن بـه موجب لایحه شماره 68000/97/600-19/12/1397 توضیح داده است که :
"اول) پاسخ به بند 1 شکایت دیوان محاسبات کشور : اساساً موضوع بخشنامه متنازع فیه به شماره 02/100/48124-20/9/1396 «فروش اراضی» نیست، بلکه «واگذاری عرصه ساختمان های احداثی» با توجه به سیاست های حمایتی دولت جمهوری اسلامی ایران نسبت به اقشار آسیب پذیر می باشد. بدیهی است همان گونه که در ماده 9 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مورد اشاره و تاکید قرا رگرفته « به منظور تامین بخشی از اعتبارات مورد نیاز اجزاء این قانون وزارت مسکن و شهرسازی با تصویب دولت بخشی از اراضی در مالکیت خود را به قیمت کارشناسی روز از طریق مزایده عمومی به فروش می رساند.» این سازمان نیز اراضی فاقد مستحدثات و فاقد تصرفات را از طریق مزایده عمومی به فروش می رساند زیرا منظور از اراضی فاقد مستحدثات دایم بوده، چرا که شرط بنیادین عرضه و فروش اراضی مورد نظر از طریق مزایده عمومی بلامعارض بودن آنها می باشد. حال آن که « واگذاری» در راستای سیاست های حمایتی دولت، با توجه به احراز شرایط مربوطه وفق مقررات ماده 11 قانون زمین شهری و ماده 29 و آیین نامه اجرایی و دستورالعمل های مربوط و دیگر مقررات قانونی از جمله بند 7 ماده 2 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن است که به دولت اجازه واگذاری در قالب برنامه حمایت از بهسازی و نوسازی و تولید و عرضه مسکن در بافت های فرسوده شهری و سکونت گاه های غیر رسمی را داده است. (تفاوت مفهوم حقوقی فروش با مفهوم حقوقی واگذاری مطمع نظر است زیرا در واگذاری اراضی اوصاف و شرایط خاص متقاضی واگذاری ملاک عمل است اما در فروش به روش مزایده کسب درآمد به بالاترین قیمت ملاک عمل است.) وفق مفاد بند 7-2 ماده 2 مصوبه مورد نظر «بنای احداثی در عرصه های مشمول مصوبه می بایست همچنان تا زمان واگذاری عرصه مورد بهره برداری و استفاده باشد.» با توجه به مراتب تشریحی فوق کاملاً واضح و مبرهن است که مقصود قانونگذار از اراضی دارای قابلیت فـروش منـدرج در مـاده 9 قانون ساماندهی، اراضی خـام و با کاربری های ثبت شده و بـدون متصرف می باشد و این امر در حالی است که کلیه اراضی مشمول مصوبه مورد نظر دارای مستحدثات دایم و غیرقابل انتقال بوده که در سنوات گذشته از سوی متقاضیان احداث و تاکنون نیز همچنان بدون تعیین تکلیف باقی مانده اند. بدیهی است فروش این گونه اراضی در قالب مزایده عملاً و منطقاً غیرقابل تصور است، زیرا در فرضی که شخص ثالث برنده مزایده گردد، این سازمان امکان تسلیم و تحویل مبیع به ثالث (برنده مزایده) راندارد و باعث بروز دعاوی و اختلافات متعدد بعدی خواهد شد.
دوم) در پاسخ به بند 2 شکایت دیوان محاسبات کشور :
1-2- بندهای 1 و 2 ابطالی ناظر به مصوبه شماره 170231-29/8/1390 کارگروه مسکن می باشد، حال آن که مصوبه حاضر که توسط مجمع عمومی سازمان ملی زمین ومسکن تصویب گردیده است ارتباطی به وظایف کارگروه مذکور ندارد. مضافاً اینکه موضوع مصوبه ابطالی، تامین بخشی از اعتبارات مورد نیاز در راستای اجرای قانون ساماندهی بوده است و به همین دلیل به حساب متمرکز سازمان نزد خزانه داری کل واریز می شده است و ایرادات به عمل آمده به دلایل فوق بوده که در نتیجه آن موجب ابطال مصوبه گردیده است. لذا قیاس «مصوبه ابطالی» و «مصوبه حاضر» با وصف خروج موضوع «مصوبه ابطالی» از موضوع «مصوبه حاضر» قیاس مع الفارق است. چه اینکه این دو مصوبه به منظور تامین اهداف کاملاً متفاوتی وضع گردیده اند، مصوبه ابطالی به منظور تامین اعتبار جهت اجرای پروژه های موضوع قانون ساماندهی تصویب شده بوده و به همین دلیل نیز می بایست ماده 9 قانون ساماندهی در خصوص آن اعمال می گردید حال آن که مصوبه حاضر (متنازع فیه) در راستای صلاحیت ها و وظایف قانونی مجمع عمومی این سازمان به منظور حمایت از اقشار آسیب پذیر و متاثر از قانون زمین شهری تصویب گردیده است.
2-2- با حفظ دفاع فوق مبنی بر عدم حکومت ماده 9 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن بر واگذاری های موضوع مصوبه متنازع فیه و بر فرض محال حاکم دانستن الزام ناشی از ماده مزبور مبنی بر مزایده بر مانحن فیه (این فرض واقعاً محال است) به استحضار می رساند : قواعد و مقررات ناظر به مزایده در زمره قواعد عمومی ناظر بر معاملات دولتی است و در همان مقررات، موضوع ترک تشریفات در صورت ضرورت پیش بینی شده است که مجوز قانونی آن نیز ماده 83 قانون محاسبات عمومی است. توضیح اینکه به طور کلی طبق قوانین ناظر بر معاملات دولتی، در مواردی که عدم انجام مزایده به مصلحت دستگاه اجرایی نبوده یا میسر نباشد، ضمن ارسال گزارش توجیهی به کمیسیون ترک تشریفات، مبادرت به اخذ مجوز ترک تشریفات مزایده می گردد. در مانحن فیه از آنجا که خلع ید و رفع تصرف از جمع کثیری از مردم بالغ بر حدود 50000 نفر (جامعه هدف مصوبه حاضر) متعذر بوده و به مصلحت نظام جمهوری اسلامی ایران نیست و اخذ ترک تشریفات به صورت مورد به مورد برای قطعات کوچک در منطقه وسیعی از محدوده هر یک از شهرهای مورد نظر، عملاً متعذر است، اعضای مجمع عمومی که بالاترین مقامات اجرایی قوه مجریه در موضوع حاضرند، در حدود وظایف و اختیارات مبادرت به اتخاذ تصمیم فوق نموده اند. مطابق بند (ج) ماده 28 قانون برگزاری مناقصات، اعضای هیات ترک تشریفات در شرکت های دولتی، مدیرعامل، ذی حساب یا مدیرمالی شرکت و یک نفر به انتخاب مجمع عمومی می باشند، پیش نویس مصوبه مورد نزاع به وسیله هیات مدیره این سازمان تایید شده است که شامل «تایید مدیر مالی» و «مدیرعامل» بوده و به جای «یک نفر به انتخاب مجمع عمومی» تایید تمامی اعضای مجمع عمومی را داراست و با توجه به موضوع آن، یک ترک تشریفات کلی محسوب می گردد.
سوم) برخلاف ادعای دیوان محاسبات کشور در بند 3 شکایت به استحضار می رساند: تعیین ضوابط واگذاری اراضی دولتی تحت تصدی این سازمان، مستند به ضوابط و مقررات قانونی است که در بند 1 مشروحاً به عرض رسید همچنین اضافه می دارد:
1-3) ماده 29 آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری مبنی بر جواز تعیین ضوابط واگذاری توسط وزارت راه و شهرسازی توسط هیات وزیـران وقت تصویب گردیده و صـلاحیت قانونـی جهت وضـع ضـوابط و مقررات در جهت تنسیق امور مربوط به زمین که وظیفه ذاتی محوله به وزارت مذکور است در ماده موصوف پیش بینی گردیده است. به موجب این ماده ادعای مزبور نیز به شرح ذیل مردود است زیرا :
اولاً: هدف از وضع حکم مقرر در بند 27 قانون بودجه سال 1388، به لحاظ اینکه حکم مزبور در قانون بودجه وضع شده است، فروش اراضی به قیمت روز و تامین بخشی از اعتبارات بودجه سالانه بوده است. حال آن که در قضیه حاضر هدف از وضع مصوبه مبحوث عنه، حمایت از اقشار آسیب پذیر و مساعد به ایشان است. زیرا حسب گزارش های ارسالی از سوی ادارات کل راه و شهرسازی استان ها اکثریت قریب به اتفاق متقاضیان و مشمولین مصوبه مزبور از افراد مستضعف و اقشار محروم جامعه بوده که به دلیل عدم توانایی مالی و عدم تعیین تکلیف اراضی مبحوث عنه تاکنون از ارایه خدمات بدیهی و اولیه شهری از سوی شهرداری ها محروم شده و موضوع مورد بحث نه تنها به بازسازی بافت های فرسوده و ناهمگن شهری کمک شایانی خواهد نمود بلکه به تکلیف قانونی وزارت راه و شهرسازی در مقابل آحاد جامعه که همانا تامین مسکن مردم می باشد نیز جامه عمل می پوشاند. بدیهی است اگر جامعه هدف مصوبه مزبور، توانایی ابتیاع عرصه به قیمت روز وفق قوانین سالانه بودجه را داشتند مبادرت به خرید عرصه می نمودند و تصویب مصوبه حاضر موضوعیت نداشت.
ثانیاً: حکم مقرر در بند 27 قانون بودجه سال 1388 جنبه اطلاق داشته و شامل کلیه اراضی دولتی تصرف شده می باشد، اعم از اینکه با کاربری مسکونی، تجاری یا … باشد به علاوه هیچ گونه شروط و ضوابطی را جهت فروش تصریح نمی نماید. لیکن دامنه شمول مصوبه حاضر صرفاً ناظر به عرصه مستحدثات متصرفین می باشد آن هم با توجه به محدودیت های مقرر، توضیح اینکه مساحت های اعلام شده در بند 4-2 ماده 2 مصوبه مزبور، با امعان نظر به بندهای (الف)، (ب)، (ج) ماده 5 اساسنامه سازمان ملی زمین و مسکن که هدف از تشکیل سازمان را برنامه‌ریزی و ساماندهی فعالیت های تصدی وزارت راه و شهرسازی در زمینه های تامین، اداره و بهره برداری از زمین، فعالیت در زمینه تـامین مسکن در چـارچوب طرح جـامع مسکن و سیاست های ابلاغی دولت و وزارت راه و شهرسـازی و نظارت و کنترل بر بازار زمین و مسکن و اعمال تدابیر لازم برای کنترل بهای آن مقرر نموده، علت تعریف و تصویب مساحت های مورد نظر، جلوگیری از اقدامات غیر قانونی و فاقد مجوز زمین خواران در سراسر کشور و با مد نظر قرار دادن سرانه ها و الگوهای تامین مسکن افراد جامعه و حفظ و صیانت از حقوق دولت و رعایت صرفه و صلاح سازمان و همچنین ایجاد تسهیلات لازم برای متقاضیان جامعه هدف که همانا اقشار نیازمند جامعه را شامل می شوند بوده است.
شایان توجه است که در خصوص بسیاری از اراضی تصرفی سطح کشور اقدام لازم قانونی به منظور رفع تصرف و خلع ید از املاک مزبور صورت پذیرفته لیکن موارد متعددی به علت نارضایتی شدید مردم و انعکاس اخبار بسیار منفی آن در سطح جامعه منجر به مصوبات شورای تامین استانها با مضمون عدم اجرای آراء صادره از مراجع قضایی گردیده و عملاً عدم تعیین تکلیف اراضی تصرفی مورد نظر منجر به ایجاد مشکلات عدیده اجتماعی و فرهنگی تا به امروز شده که تمامی موارد تشریحی فوق از جمله دلایل در دستو رکار قرار گرفتن مصوبه مورد نظر بوده است. (بین تصرف زمین با هدف زمین خواری و سودجویی که نیازمند حدّت و شدّت اجرایی و قضایی با این پدیده شوم است با ایجاد سرپناه در یک قطعه کوچک برای سکونت عایله تحت تکفل و فاقد مسکن تفاوت وجود دارد). با عنایت به مراتب معنونه و تاکیداً اینکه مبنای دستورالعمل مذکور قانون خاص زمین شهری و آیین نامه اجرایی آن است و اینکه شان دولت و حکومت تامین مسکن و ایجاد سرپناه و تامین معاش برای مردم است و در مانحن فیه آن چه در این دستورالعمل پیش بینی شده همانا تعیین تکلیف مستحدثات و سرپناه مردم است که در جهت حمایت از اقشار ضعیف و آسیب پذیر وضع شده و تخریب بنا و منزل مسکونی این گروه نه تنها مورد پسند نبوده بلکه در منظر عوام و خواص امری ناپسند نیز می باشد و به ویژه در شرایط اقتصادی حاکم بر جامعه باعث ایجاد تبعات منفی عدیده نیز خواهد شدو از آنجا که مصوبه مذکور خلاف شرع و خلاف قانون نیز نبوده بلکه دقیقاً منطبق با قـوانین و مقررات مربوطـه از جمله قانون زمین شهری و آیین نامـه اجـرایی آن است لذا رد شکایت شاکی را از محضر عالیجنابان و قضات شریف و روسا و مستشاران دیوان عدالت اداری مسیلت دارد."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 29/7/1399 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
مطابق ماده 9 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن و مواد 79 ، 83 ، 84 و 87 قانون محاسبات کشور، واگذاری املاک دولتی از طریق مزایده انجام می شود و بند 10 از ماده 11 اساسنامه سازمان ملی زمین و مسکن که در اجرای ماده 7 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران به تصویب رسیده است نیز ناظر بر فروش املاک به قیمت منطقه ای و خارج از مزایده نمی باشد، مضافاً به اینکه بند 1 تصمیم شماره 170231/ت/46783/ن-29/8/1390 نمایندگان ویژه رییس جمهور موضوع اصل 137 قانون اساسی مبنی بر فروش عرصه تحت تصرف متصرفین که در آن تا سال 1383 احداث بنا کرده‌اند در قبال دریافت بهای کارشناسی زمان فروش برابر نامه شماره 18913/هـ ب-29/3/1392 مجلس شورای اسلامی مغایر قانون اعلام شده است و بند 27 قانون بودجه سال 1388 نیز تاکید بر فروش ملک از طریق مزایده دارد، بنابراین مواد 15، 14، 13 مصوبه مورد اعتراض صرفاً از این جهت که تجویز کرده عرصه ملک تحت تصرف متصرفین که در آن احداث بنا کرده اند خارج از مزایده و به قیمت منطقه ای واگذار شود مغایر قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود. حکم بند 4-2 از مقرره مورد اعتراض به علت عدم مغایرت با مقررات مورد استناد شاکی و با توجه به اینکه متضمن حکمی در خصوص واگذاری بدون تشریفات مزایده نیست، قابل ابطال تشخیص نشد.
محمدکاظم بهرامی – رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
