بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 755 تاریخ دادنامه: 18/6/1399 شماره پرونده: 9701956
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای حمزه شکریان زینی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره 11 مصوبه شماره 15049/2471/160-30/5/1397 شورای اسلامی شهر تهران تحت عنوان نحوه اخذ مطالبات حوزه شهرسازی و شهرداری
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره 11 مصوبه شماره 15049-2471-160 مورخ 30/5/1397 شورای اسلامی شهر تهران تحت عنوان نحوه اخذ مطالبات حوزه شهرسازی و شهرداری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که : "شورای شهر تهران در تاریخ 30/5/1397 اقدام به تصویب مصوبه ای به شماره 15049-2471-160 در خصوص نحوه اخذ مطالبات حوزه شهرسازی می نماید با توجه به غیر قانونی و غیرشرعی این مصوبه که دلایل آن به شرح آتی ذکر می گردد تقاضای ابطال این مصوبه را از تاریخ تصویب آن خواستارم.
1- مطابق ماده 59 قانون رفع موانع تولید، شهرداری ها برای تقسیط عوارض می توانند با اخذ مصوبه شورای شهر و بر اساس مصوبه شورای پول و اعتبار، به مبلغ عوارض اضافه نمایند. نکته ای که در این ماده وجود دارد که شورای شهر تهران به آن توجه ننموده است در این ماده میزان افزایش عوارض تقسیطی به مصوبه ای خاص از سوی شورای پول و اعتبار منوط شده است و این موضوع هیچ ارتباطی با مصوبات شورای پول و اعتبار در خصوص نرخ سود سپرده‌های بانکی ندارد. زیرا مصوبات آن شورا در مورد سپرده های بانکی، در حالتی اجرا می گردد که شهروند مبلغی را نزد بانک سپرده گذاری نموده و بانک بر اساس کارکرد فعالیت اقتصادی خود حداکثر تا نرخ اعلامی به سپرده گذاران سود پرداخت نماید. حال آن که در بحث عوارض شهرداری، نه شهرداری بانک است و نه شهروند مبلغی را نزد شهرداری سپرده گذاری می نماید، بنابراین برای اجرا این ماده نیازمند مصوبه ای خاص از سوی شورای پول و اعتبار در مورد میزان افزایش قانونی عوارض بر مبنای تورم سالیانه اعلامی از سوی بانک مرکزی هستیم. اگر معتقد به منوط بودن افزایش عوارض به مصوبه ای خاص از سوی شورای پول و اعتبار نباشیم، قدر متیقن مستفاد از روح قانون که جلوگیری از ورود ضرر به شهرداری ناشی از افزایش نرخ تورم است آن است که مصوبات شورای پول و اعتبار و یا بانک مرکزی جهت تعیین نرخ تورم و شاخص بهای کالاها و خدمات مصرفی را مناط عمل قرار داده و شهروندان مجبور به پرداخت آن نماییم نه آن که وجوه سپرده نشده را سپرده شده فرض نموده و بدون هیچ گونه فعالیت اقتصادی، مانند بانک برای آن نرخ تعیین نماییم. بر همین اساس مصوبه شورای شهر تهران از جهت ملاک عمل قرار دادن مصوبات شورای پول و اعتبار ( مبنی بر تعیین نرخ سود سپرده گذاری) در تعیین نرخ افزایش عوارض، خلاف قانون بوده و از این منظر تقاضای ابطال جدول ذیل ماده واحده مصوبه معترض عنه را از تاریخ تصویب (صرفاً از جهت غیرقانونی بودن) دارم.
2- به استناد نظریه شماره 3845-12/4/1364 و 1777/102/95-12/5/1395 فقهای شورای نگهبان مطالبه مازاد بر بدهی بدهکار به عنوان خسارت تاخیر تادیه چنانچه حضرت امام راحل نیز صراحتاً به این عبارت « آنچه به حساب دیرکرد تادیه بدهی گرفته می شود ربا و حرام است» اعلام کرده اند جایز نیست و احکام صادر شده بر این مبنی شرعی نمی باشد. اگر در دعاوی چک خسارت تاخیر تادیه تجویز شده، بنا به مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام است که در مقام رفـع اختلاف بین مجلس و شـورای نگهبان تصویب شده است و بـه عـلت استثنایی بودن مفاد و محدوده شمول مصوبه مجمع تشخیص، نمی توان بین مفاد مصوبه مجمع و سایر موضوعات قیاس نمود. لذا در پرداخت خسارت تاخیر تادیه، اصل بر غیرشرعی بودن آن است، مگر آن که شارع اجازه داده باشد که چنین اجازه از سوی مقنن و یا شرع مقدس صادر نگردیده است. علی هذا تبصره 11 مصوبه معترض عنه که به شهرداری اجازه اخذ بهره داده است، خلاف شرع می باشد.
مضاف بر اینکه قانونگذار در ماده 522 قانون آیین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب در امور مدنی و تبصره الحاقی به ماده 2 قانون صدور چک مصوب سال 1373، نحوه چگونگی اخذ خسارت تاخیر تادیه را مشخص و این امر را در صلاحیت خاص مرجع صالحه قضایی قرار داده است. در حالی که مصوبه معترض عنه بدون توجه به این امر قانونی، برخلاف قانون و خارج از اختیارات قانونی محوله، بدون توجه به نص صریح قانون به شهرداری این اجازه را داده است که خودسرانه خود را در جایگاه دادگاه و اجرای احکام فرض کرده و این وجه را راساً مطالبه و اخذ نماید. این اقدام شورای اسلامی شهرها، مسبوق به سابقه است و تعدادی از مصوبات شورای اسلامی شهرها در باب اخذ خسارت تاخیر تادیه، قبلاً به موجب آراء صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری، ابطال گردیده است. به عنوان مثال به آراء شماره 1789-22/10/1393، 1358-16/11/1386 و 336-14/5/1392 می توان اشاره نموده که این موضوع خود گواه دیگری در غیر قانونی بودن مصوبه معترض عنه می باشد. نظر به مراتب یاد شده با توجه به ایرادات شرعی و قانونی مصوبه معترض عنه و همچنین سابقه ابطال این گونه مصوبات در هیات عمومی دیوان عدالت اداری، به علت خلاف شرع و خلاف قانون بودن تبصره 11 و خلاف قانون بودن جدول ذیل ماده واحده مصوبه معترض عنه و بر اساس بند 1 ماده 12 و ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری، تقاضای ابطال مصوبه معترض عنه از تاریخ تصویب آن را دارم."
متن مصوبه مورد اعتراض به شرح زیر است:
مصوبه شماره 15049-2471-160 مورخ 30/5/1397
"تبصره11- در صورت عدم پرداخت به موقع هر یک از اقساط توسط مودی، بدهی ناشی از قسط مذکور تبدیل به دین حال شده وفق ماده واحده «قانون استفساریه تبصره الحاقی به ماده دوم (2) قانون اصلاح موادی از قانون صدور چک» مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام به تاریخ 21/9/1377 که مقرر می دارد: « … خسارات تاخیر تادیه بر مبنای نرخ تورم از تاریخ چک تا زمان وصول آن که توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اعلام شده و هزینه دادرسی و حق الوکاله بر اساس تعرفه های قانونی است.» مشمول خسارت تاخیر تادیه خواهد بود. خسارت تادیه اسناد نکول شده یا تعویض شده مودیان بر اساس میانگین افزایش شاخص های اعلامی یک سال گذشته به اضافه آخرین شاخص اعلامی بانک مرکزی برای هر ماه باقیمانده تا زمان وصول محاسبه و دریافت می شود."
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر تهران به موجب لایحه شماره 23450/160-13/8/1397 توضیح داده است که: "عطف به پرونده کلاسه 9701956 با شماره 9709980905801363 موضوع مکاتبه مورخ 11/7/1397 مدیر دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری ثبت شده به شماره 20742/160-18/7/1397 در دبیرخانه شورای اسلامی شهر تهران در خصوص ارسال نسخه دوم دادخواست آقای حمزه شکریان زینی به خواسته «ابطال جدول ذیل ماده واحده ( به علت غیرقانونی بودن) و تبصره 11 (به علت غیرقانونی و غیر شرعی بودن) از مصوبه شماره 15049-2471-160 مورخ 30/5/1397 در خصوص « نحوه اخذ مطالبات حوزه شهرسازی شهرداری تهران» و به شرح موضوع شکایت و خواسته، مراتب ذیل را در رد خواسته یاد شده به استحضار می رساند :
1- در راستای تسهیل وصول مطالبات شهرداری تهران و در اجرای تبصره ذیل ماده واحده مصوبه «تمدید مصوبه اصلاحیه مصوبه مجوز تقسیط و چگونگی اخذ مطالبات شهرداری تهران» ابلاغی به شماره 5184/2443/160-31/2/1397 و بـه استناد مـاده 32 آیین نامه مالی شهرداری ها مصوب 1346 و اصلاحات و الحاقات بعدی و ماده 59 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1394 مجلس شورای اسلامی مصوبه «نحوه اخذ مطالبات حوزه شهرسازی شهرداری تهران» ابلاغی با شماره 15049-2471-160 مورخ 30/5/1397 به تصویب رسیده است.
2- ماده 32 آیین نامه مالی شهرداری ها مصوب 12/4/1346 توسط ماده 73 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 26/10/1380 مجلس شورای اسلامی به شرح آتی اصلاح شده است: « به شهرداری های کل کشور اجازه داده می شود تا مطالبات خود را با اقساط حداکثر سی و شش ماهه مطابق دستورالعملی که به پیشنهاد شهردار به تصویب شورای اسلامی شهر مربوطه می رسد دریافت نماید. در هر حال صدور مفاصا حساب موکول به تادیه کل بدهی مودی خواهد بود.»
2-1- ملاحظه می فرمایید مجوز دریافت اقساطی مطالبات شهرداری در ماده 73 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 26/10/1380 مجلس شورای اسلامی صادر شده است.
2-2- ملاحظه می فرمایید مرجع تصویب دستورالعمل مربوط به اخذ اقساط مندرج در قانون فوق الذکر شورای اسلامی شهر مربوطه است.
3- ماده 59 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیرو ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1394 مجلس شورای اسلامی مقرر می دارد: « ماده 59- شهرداری ها مکلفند حداکثر تا یک هفته پس از پرداخت نقدی یاتعیین تکلیف نحوه پرداخت عوارض به صورت نسیه نسبت به صدور و تحویل پروانه ساختمان متقاضی اقدام نمایند. درخواست یا دریافت وجه مازاد بر عوارض قانونی هنگام صدور پروانه یا بعد از صدور پروانه توسط شهرداری ها ممنوع است. پرداخت صد در صد (100%) عوارض به صورت نقد شامل درصد تخفیفی خواهد بود که به تصویب شورای اسلامی شهر می رسد. در پرداخت عوارض به صورت نسیه قسطی و یک جا نیز به میزانی که به تصویب شورای اسلامی شهر می رسد حداکثر تا نرخ مصوب شورای پول و اعتبار به مبلغ عوارض اضافه می شود. شهرداری ها مکلفند در صورت عدم اجرای طرح با کاربری مورد نیاز دستگاه های اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری تا پایان مهلت قانونی بدون نیاز به موافقت دستگاه اجرایی ذی ربط با تقاضای مالک خصوصی یا تعاونی با پرداخت عوارض و بهای خدمات قانونی طبق قوانین و مقررات مربوطه پروانه صادر کنند».
3-1- ملاحظه می فرمایید مجوز دریافت اقساطی و نسیه مطالبات شهرداری در ماده 59 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1394 مجلس شورای اسلامی مجدداً صادر شده است.
3-2- ملاحظه می فرمایید در پرداخت عوارض به صورت نسیه و اقساطی نیز مرجع تصویب میزان عوارض نسیه و اقساطی در ماده 59 قانون فوق الذکر، شورای اسلامی شهر مربوطه است.
4- تبصره الحاقی به ماده 2 قانون اصلاح مواردی از قانون صدور چک مصوب 10/3/1376 مجمع تشخیص مصلحت نظام مقرر می دارد: «تبصره- دارنده چک می تواند محکومیت صادر کننده رانسبت به پرداخت کلیه خسارات و هزینه های وارد شده که مستقیماً و به طور متعارف در جهت وصول طلب خود از ناحیه وی متحمل شده است اعم از آن که قبل از صدور حکم یا پس از آن باشد از دادگاه تقاضا نماید. در صورتی که دارنده چک جبران خسارت و هزینه های مزبور را پس از صدور حکم درخواست کند باید درخواست خود را به همان دادگاه صادر کننده حکم تقدیم نماید».
5- قانون استفساریه تبصره الحاقی به ماده 2 قانون اصلاح موادی از قانون صدور چک مصوب 10/2/1376 مجمع تشخیص مصلحت نظام مقرر می دارد: « موضوع استفساریه: آیا مراد از خسارت و هزینه های مقرر در تبصره الحاقی به ماده 2 قانون اصلاح موادی از قانون صدور چک مصوب 10/3/1376 کلیه خسارات و هزینه های لازم از قبیل هزینه های دادرسی، حق الوکاله، ضمان ناشی از تسبیب، خسارات تاخیر تادیه و امثال آن می باشد؟ در این صورت مبنای مناسب خسارت مبنای محاسبه خسارت مقررات بانکی است یا مبنای آن عرف می باشد که قاضی به استناد نظریه کارشناسی یا سایر طرق نسبت به استخراج خسارات اقدام می نماید. نظر مجمع تشخیص مصلحت نظام: مـاده واحده- منظور از عبارت « کلیه خسارات و هزینه های لازم از قبیل هزینه های دادرسی ….» مذکور در تبصره الحاقی به ماده 2 قانون اصلاح موادی از قانون صدور چک مصوب 10/3/1376 مجمع تشخیص مصلحت نظام، خسارات تاخیر تادیه بر مبنای نرخ تورم از تاریخ چک تا زمان وصول آن توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اعلام شده و هزینه دادرسی و حق الوکاله بر اساس تعرفه های قانونی است». ملاحظه می فرمایید مطالبه خسارت تاخیر تادیه بر مبنای نرخ تورم از تاریخ چک تا زمان وصول آن بر مبنی قانون استفساریه فوق الذکر قانونی و مجاز است.
6- تبصره یازدهم مصوبه « نحوه اخذ مطالبات حوزه شهرسازی شهرداری تهران» مقرر می دارد: « در صورت عدم پرداخت به موقع هر یک از اقساط توسط مودی، بدهی ناشی از قسط مذکور تبدیل به دین حال شده و وفق ماده واحده «قانون استفساریه تبصره الحاقی به ماده دوم قانون اصلاح موادی از قانون صدور چک» مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام به تاریخ 21/9/1377 که مقرر می دارد « … خسارات تاخیر تادیه بر مبنای نرخ تورم از تاریخ چک تا زمان وصول آن که توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اعلام شده و هزینه دادرسی و حق الوکاله بر اساس تعرفه های قانونی است.» مشمول خسارت تاخیر تادیه خواهد بود. خسارت تادیه اسناد نکول شده یا تعویض شده مودیان بر اساس میانگین افزایش شاخص های اعلامی یک سال گذشته به اضافه آخرین شاخص اعلامی بانک مرکزی برای هر ماه باقیمانده تا زمان وصول محاسبه و دریافت می شود.»
7- با توجه به مراتب معروضه نتایج زیر حاصل می شود:
7-1- به استناد قوانین فوق الذکر، مرجع تصویب دستورالعمل مربوط به اخذ اقساط مطالبات شهرداری، شورای اسلامی شهر مربوطه است.
7-2- مطالبه خسارت تاخیر تادیه بر مبنای نرخ تورم از تاریخ چک تا زمان وصول آن بر مبنی قانون استفساریه فوق الذکر قانونی و مجاز است.
7-3- مقررات پیش بینی شده در مصوبه مورد اعتراض بر مبنی قوانین و مقررات به تصویب رسیده است.
با توجه به مراتب معروضه فوق رد شکایت موضوع دادخواست تقدیمی مورد استدعاست."
در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مصوبه مورد اعتراض با شرع مقدس اسلام، قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 16820/102/99-21/2/1399 اعلام کرده است که : "عطف به نامه شماره 97/1956-1/3/1398: موضوع تبصره 11 مصوبه شماره 15049-2471-160 مورخ 30/5/1397 شورای اسلامی شهر تهران در خصوص اخذ خسارت تاخیر تادیه، در جلسه مورخ 7/2/1399 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد: « حکم به دین بودن عوارض در مصوبه مذکور و ترتب آثار دین بر آن، از جمله خسارت تاخیر تادیه که واجد احکام و شرایط خاصی است، خلاف شرع شناخته شد."
در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی ارجاع می شود و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 705-16/4/1399 جدول ذیل ماده واحده نحوه اخذ مطالبات حوزه شهرسازی شهرداری تهران به شماره 15049-2471-160 مورخ 30/5/1397 را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علّت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
رسیدگی به تبصره 11 مصوبه شماره 15049-2471-160 مورخ 30/5/1397 تحت عنوان نحوه اخذ مطالبات حوزه شهرسازی و شهرداری در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 18/6/1399 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
با توجه به اینکه قایم مقام دبیر شورای نگهبان طی نامه شماره 16820/102/99-21/2/1399 اعلام کرده است که: موضوع تبصره 11 مصوبه شماره 15049-2471-160 مورخ 30/5/1397 شورای اسلامی شهر تهران در خصوص اخذ خسارت تاخیر تادیه در جلسه 7/2/1399 فقهای شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد: «حکم به دین بودن عوارض در مصوبه مذکور و ترتب آثار دین بر آن، از جمله خسارت تاخیر تادیه که واجد احکام و شرایط خاصی است، خلاف شرع شناخته شد» بنابراین تبصره 11 مصوبه شماره 15049-2471-160 مورخ 30/5/1397 شورای اسلامی شهر تهران در اجرای تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دارسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون یاد شده خلاف شرع است و از تاریخ تصویب مصوبه ابطال می شود.
محمدکاظم بهرامی-رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
