بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 550-549 تاریخ دادنامه: 17/4/1399 شماره پرونده: 9804126 و 9802517
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: 1- ابطال مصوبه شماره 136353/51536-12/11/1393 و شماره 38594/56712-3/4/1398 هیات وزیران 2- ابطال مصوبه سی و پنجمین جلسه مورخ 4/8/1378 شورای اسلامی شهر تهران 3- ابطال مصوبات شماره (1992-14/10/1393)، (2009-8/11/1393)، (2021-28/11/1393)، (2026-10/12/1393)، (2548-14/12/1398)، (2566-21/3/1398 و 26/3/1398) شورای اسلامی شهر تهران
گردش کار: رییس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 96609/800-30/4/1398 توضیح داده است که:
" 1- شورای اسلامی شهر تهران در سی و پنجمین جلسه به تاریخ 4/8/1378 با استفاده از تعابیر مندرج در اصول (6، 7، 100، 101، 103، 105 و 106) قانون اساسی و ماده (71) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب (1/3/1375)، طرح تشکیل انجمن های شورایاری شهر تهران را به تصویب رسانده است.
2- دبیرخانه هیات مرکزی حل اختلاف و رسیدگی به شکایات وزارت کشور، طی دادخواستی به دیوان عدالت اداری، ابطال مصوبه مورد بحث را به دلیل تعارض با مواد (2) و (71) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران درخواست نموده، ولی به دلیل اعلام انصراف مدیرکل حقوقی وزارت کشور، این موضوع به موجب دادنامه شماره 439-26/5/1386 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، از دستور کار خارج شده است.
3- شورای اسلامی شهر تهران، در صد و بیستمین جلسه مورخ 16/10/1393، ماده (5) مصوبه تشکیل شورایاری ها را اصلاح و برای تایید به فرمانداری تهران فرستاد که نتیجتاً روند تشکیل و برگزاری انتخابات شورایاری ها مورد اعتراض فرمانداری قرار گرفته و مصوبه مذکور مورد تایید فرمانداری واقع نشده است، ولی با پیگیری شورای اسلامی شهر تهران، به موجب تصمیم نامه شماره 136353/51536-12/11/1393، انتخابات دوره چهارم شورایاری شهر تهران برگزار شد.
4- راجع به برگزاری انتخابات شورایاری ها در سال (1394)، طبق بررسی ها و گزارش تنظیمی سازمان، وضع مصوبه توسط شورای اسلامی شهر تهران و اقدام به برگزاری انتخابات شورایاری، برخلاف اصول (7)، (100) و (113) قانون اساسی و مواد (2، 71 و 80) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران محسوب شده است.
5- انتخابات عمومی، امر سیاسی است و به موجب اصول (6) و (7) قانون اساسی باید به وسیله قانون پیش بینی شده و شروط انتخاب کنندگان، انتخاب شوندگان و شیوه برگزاری انتخابات را قانون باید تعیین کند و همچنین اصل (100) قانون اساسی، محدوده برگزاری انتخابات شوراها را در روستا، بخش و شهرها پیش بینی کرده و تصریحی متضمن جواز برگزاری انتخابات تحت عنوان «شورایاری» پیش بینی ننموده است.
6- در هیچ یک از بندهای ماده (80) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، وظیفه و اختیاری به شوراها در برگزاری انتخابات شورایاری ها محوّل نشده است و در قانون مذکور، انتخاباتی به نام «شورایاری» پیش بینی و تصریح نشده است.
7- براساس مفادّ بند (7) ماده (80) و بند (7) ماده (71) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، مبنی بر «اقدام درخصوص تشکیل انجمن ها و نهادهای اجتماعی، امدادی، ارشادی و تاسیس تعاونی های تولید و توزیع و مصرف، نیز انجام آمارگیری، تحقیقات محلی و توزیع ارزاق عمومی با توافق دستگاه های ذی‌ربط»، اقدام شورای اسلامی شهر در راه اندازی سازمان های مردم نهاد مدّ نظر بوده و نه تاسیس شورایاری از طریق برگزاری انتخابات عمومی، ضمن اینکه تشکیل انجمن ها و نهادهای اجتماعی منوط به موافقت دستگاه ذی ربط شده است و این اوامر، جواز قانونی برگزاری انتخابات تلقی نمی گردد. "
متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:
مصوبه شماره 136353/51536-12/11/1393 هیات وزیران:
" وزارت کشور
هیات وزیران در جلسه 8/11/1392 موافقت کرد: وزارت کشور مجاز است در اجرای اصل هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و افزایش مشارکت مردم در اداره امور شهرها و محلات با شورای شهر و شهرداری در امور اجرایی و نظارت انتخابات شورایاری ها همکاری نماید.- معاون اول رییس جمهور"
مصوبه شماره 38594/56712-3/4/1398 هیات وزیران
" جناب آقای رحمانی فضلی
وزیر محترم کشور
با سلام، هیات وزیران در جلسه 2/4/1398 مقرر کرد: وزارت کشور با توجه به تصمیم نامه شماره 136353/51536-12/11/1393، در امور اجرایی و نظارت انتخابات شورایاری ها با شورای شهر و شهرداری همکاری کند.- دبیر هیات دولت"
مصوبه سی و پنجمین جلسه مورخ 4/8/1378 شورای اسلامی شهر تهران
مصوبات شورای اسلامی شهر «تشکیل انجمن های شورای اسلامی شهر تهران» تصویب شده است تحت عنوان:
" «آیین نامه اجرایی انتخابات دوره چهارم شورایاری محلات شهر تهران»"
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر تهران به موجب لایحه شماره 13420/594/160/م-30/7/1398 توضیح داده است که:
" 1- به استناد بندهای (5) و (7) ماده (80) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، شورای اسلامی شهر تهران، مجاز به تاسیس انجمن های شورایاری بوده و اساسنامه انجمن های شورایاری محلات شهر تهران هم به تصویب شورای اسلامی شهر تهران رسیده است که مطابق ماده (2) و تبصره های (1) و (2) بند (17) اساسنامه مذکور، انجمن ها، غیردولتی، غیرسیاسی، مشارکتی و خودگردان هستند و طرح ها و پیشنهادهای انجمن ها، جنبه مشورتی داشته و حق دخالت در امور اجرایی، اداری و مالی شهرداری و شورای اسلامی شهر، مدیریت محله و سایر سازمان ها را نخواهند داشت.
2- با وجود اصل (100) قانون اساسی، به هیچ وجه مانع از آن نیست که به موجب اصول دیگر قانون اساسی، شهرداری و شورای اسلامی شهر بتوانند برای پیشبرد اهداف قانونی خود از مردم کسب نظر کنند؛ ضمن اینکه در اصول (6) و (7) قانون اساسی، به عبارات «نظایر اینها» و «شورای محل» تصریح شده است و ذیل اصل (6) اشاره به تصویب قانون نشده و همچنین ذیل اصل (7) اجمالاً به تصویب قانون تصریح شده و اصل (100) تنها در مقام تبیین لزوم وجود قانون در خصوص شوراهای موضوع اصل مذکور می باشد.
3- براساس قانون اساسی و قوانین عادی، نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی، ریاست جمهوری و شوراهای اسلامی، برعهده وزارت کشور و شورای نگهبان است و در غیر این موارد، الزام قانونی به نحو مذکور وجود ندارد.
4- مصوبه هیات دولت در سال (1393) در خصوص همکاری وزارت کشور در برگزاری انتخابات شورایاری، صریحاً مورد تایید رییس مجلس شورای اسلامی قرار گرفته و همچنین مصوبه سال (1398) نیز مورد ایراد واقع نشده است و این، مویّد جواز برگزاری انتخابات شورایاری می باشد.
5- براساس عبارت «شورای محل» در ماده (1) قانون اصلاح قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری و انتخابات شوراهای مزبور مصوب 29/4/1365، قانونگذار در صدد تصویب قانون جدید با تاسیس و ماهیت جدید نبوده تا مغایرتی میان آنها به وجود آید و به تصریح قوانین لاحق، قوانین سابق نسخ نگردیده و با توجه به قاعده «اصل بر عدم نسخ»، جوازی بر نسخ قانون سال (1361) وجود ندارد.
6- تمامی مصوبات شورای اسلامی شهر تهران از سال (1378) تاکنون، مورد تایید هیات تطبیق مصوبات، موضوع ماده (90) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور قرار گرفته و انتخابات برگزار شده با هماهنگی هیات دولت و وزارت کشور برگزار گردیده است."
معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رییس جمهور) نیز در پاسخ به شکایت مذکور، به موجب لایحه‌های شماره 30057م/98/40629-10/9/1398 و 160869/40585-19/12/1398 توضیح داده است که:
"1- طبق اصل ششم قانون اساسی، امور کشور باید به اتکاء آراء عمومی اداره شود، از راه انتخابات: انتخاب رییس جمهور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اعضای شوراها و نظایر اینها، همچنین به موجب اصل هفتم قانون اساسی نیز شوراها: مجلس شورای اسلامی، شورای استان، شهرستان، شهر، محل، بخش، روستا و نظایر اینها از ارکان تصمیم گیری و اداره امور کشورند. در اصل ششم درج عبارت «نظایر اینها» مبین این مطلب است که انتخابات مد نظر قانونگذار محصور به انواع انتخابات مندرج در این اصل نیست و صرفاً از باب تمثیل بیان شده است. در واقع در دو اصل یاد شده، تصریح به عبارتهای «نظایر اینها» و « شورای محل» حاکی از مجوز قانونی برای ایجاد شوراهای محلی و مانند آن است. در ذیل اصل ششم نیز علیرغم ذکر شوراها، اشاره ای به تصویب قانون نداشته و در ذیل اصل هفتم در خصوص شوراها به نحو اجمال اشاره به تصویب قانون گردیده است. در اصل یکصدم در مقام تبیین، تنها به لزوم وجود قانون در خصوص شوراهای موضوع این اصل (روستا، بخش، شهر، شهرستان و استان) اذعان نموده است. به عبارتی وجود اصل یکصدم قانون اساسی که به موجب آن طرز تشکیل و حدود اختیارات و نحوه انتخاب شوراهای اسلامی ذکر شده منوط به قانون شده است، مانع از آن نیست که به موجب اصول دیگر قانون اساسی، نهادها و سازمانهای قانونی بتوانند برای پیشبرد اهداف قانونی خود از مردم کسب نظر کنند و آنها را در امور مربوط به خود مشارکت دهند، زیرا اثبات شیء نفی ماعدا نمی کند.
2- مستند به بندهای 5 و 7 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 و اصلاحات بعدی آن « برنامه ریزی در خصوص مشارکت مردم در انجام خدمات اجتماعی، اقتصادی، عمرانی و غیره با موافقت دستگاه های ذی ربط و همچنین اقدام به تشکیل انجمن ها و نهادهای اجتماعی … باتوافق دستگاه های ذی ربط از وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی است که این امر نیز صرفاً از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی قابل اقدام بوده است.
3- با توجه به حجم عظیم و گسترده مسایل و مشکلات کلان شهرها به ویژه شهر تهران که مستلزم تمرکززدایی و بهره گیری از نظرات و مشارکت واقعی، پایدار و نهادینه شهروندان است، به استناد بندهای 6 و 7 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 مجلس شورای اسلامی (ماده 80 فعلی) اساسنامه انجمن های شورایاری محلات تهران به تصویب شورای اسلامی شهر تهران رسیده است. بر اساس ماده 2 و نیز تبصره 2 ماده 18 اساسنامه مذکور، این انجمن ها، غیر سیاسی، مشارکتی و خودگردان هستند و طرح ها و پیشنهادهای آنها صرفاً جنبه مشورتی و همکاری دارد.
4- تصمیم نامه شماره 136353/51536-12/11/1393 در اجرای اصول هشتاد و پنجم و یکصد و سی و هشتم (85 و 138) قانون اساسی برای ریاست مجلس شورای اسلامی ارسال گردیده که نه تنها مورد ایراد قرار نگرفته است بلکه طی نامه شماره 76128/هـ/ب-21/10/1394، عدم مغایرت مصوبه سال 1393 دولت در خصوص همکاری وزارت کشور برای برگزاری انتخابات شورایاری ها با قوانین و مقررات موضوعه مورد تایید رییس مجلس شورای اسلامی واقع شده است. همچنین مصوبه سال 1398 در این خصوص نیز مورد ایراد واقع نشده که خود حاکی از جواز برگزاری انتخابات مذکور است.
5- به موجب اصل هفتاد و سوم قانون اساسی، قوانین عادی در موارد ابهام واجمال، تفسیر می شوند و شرح و تفسیر این نوع از قوانین در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است و بر اساس قواعد و اصول حقوق اداری، امور حقوق و قوانین مرتبط با آن بر اساس برداشت مجری از قانون حاکم، اجرایی و عملیاتی می گردد. نظریه تفسیری شماره 583/21/76-10/3/1376 شورای نگهبان که مقرر می دارد: « 1- مقصود از تفسیر، بیان مراد مقنن است بنابراین تضییق و توسعه قانون در مواردی که رفع ابهام قانون نیست، تفسیر تلقی نمی شود. 2- تفسیر از زمان بیان مراد مقنن در کلیه موارد لازم الاجرا است. بنابراین در مواردی که مربوط به گذشته است و مجریان برداشت دیگری از قانون داشته اند و آن را به مرحله اجرا گذاشته اند تفسیر قانون به موارد مختومه مذکور تسری نمی یابد.» همگی موید امکان استنباط مجری قانون بر جواز انتخابات شورایاری ها است."
همچنین در اشاره به نکات تکمیلی اعلام می گردد:
"1- قانون اجازه تعیین و وصول حق امتیاز فعالیت بخش غیردولتی در زمینه پست و مخابرات در سال 1392 تصویب و به تایید شورای نگهبان رسیده است، در نتیجه ادعای مغایرت با شرع و قانون اساسی آن موضوعیت ندارد.
2- مطابق قانون یاد شده که در اجرای بند (ز) ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مصوب 19/9/1382 به تصویب رسیده است، وزارتخانه مذکور مکلف شده است بابت فعالیت های ارایه خدمات پستی، مخابراتی، فناوری اطلاعات و صدور مجوز ایجاد شبکه های ارتباطات و فناوری اطلاعات با تصویب هیات وزیران، مبالغی به عنوان حق الامتیاز و حق السهم دولت و جریمه قانونی جبران عدم انجام تعهدات وصول نماید.
بنابراین به صراحت حکم یاد شده اختیار تعیین «جریمه جبران عدم انجام تعهدات» بر عهده دولت محول شده است و هیات وزیران بنا بر بندهای 3 و 4 تصویب نامه 46516/ت56663هـ-19/4/1398 صراحتاً میزان جریمه تخطی از هر یک از تعهدات دارنده پروانه را تعیین نموده است. لذا ادعای شاکی بدون توجه به نص صریح قانون و تکالیف و صلاحیتهای قانونی دولت مبنی بر مغایرت مصوبه با موازین فقهی و اصول قانون اساسی بلاوجه است."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 17/4/1399 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
بر مبنای اصل هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، شوراها، مجلس شورای اسلامی، شورای استان، شهرستان، شهر، محل، بخش، روستا و نظایر اینها از ارکان تصمیم گیری و اداره امور کشورند و موارد، طرز تشکیل و حدود اختیارات و وظایف شوراها را این قانون و قوانین ناشی از آن معین می‌کند و به موجب اصل یکصدم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: «برای پیشبرد سریع برنامه های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم باتوجه به مقتضیات محلی، اداره امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بخش، شهر، شهرستان یا استان صورت می گیرد که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می کنند.» نظر به اینکه در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و قوانین مرتبط با شوراهای اسلامی و مشخصاً قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی، نهادی با عنوان شورایاری پیش بینی نشده و طرز تشکیل و حدود اختیارات و وظایف آن نیز مورد تبیین قرار نگرفته است، لذا تصویب نامه های شماره 136353/51536-12/11/1393 و 38594/56712-3/4/1398 هیات وزیران و مصوبه سی و پنجمین جلسه مورخ 4/8/1378 شورای اسلامی شهر تهران و مصوبات شماره 1992-14/10/1393، 2009-8/11/1393، 2021-28/11/1393، 2026-10/12/1393، 2548-14/12/1398، 2556-21/3/1398 و 26/3/1398 شورای اسلامی شهر تهران که متضمن ایجاد نهاد شورایاری است که وجود آن در هیچ یک از قوانین عادی کشور پیش بینی نشده، خارج از حدود اختیارات مراجع وضع مصوبات مذکور است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.
محمدکاظم بهرامی- رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
