شماره دادنامه: 3102
تاریخ دادنامه: 8/11/1398
شماره پرونده: 9800389
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال پنجمین مصوبه از بیست و یکمین جلسه مورخ 19/11/1385 شورای عالی جمعیت هلال احمر
گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 292331-20/12/1397 اعلام کرده است که: «احتراماً به استحضار می رساند مصوبه بیست و یکمین جلسه شورای عالی جمعیت هلال احمر مورخ 19/11/1385 از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت. به موجب مصوبه بیست و یکمین جلسه شورای عالی جمعیت هلال احمر مورخ 19/11/1385 مقرر گردیده است: « کلیه هزینه های سفر و فوق العاده ماموریت مامورانی که اعزام آنان بدون مجوز هیات نظارت بر سفرهای خارجی کارکنان دولت و بنا به تشخیص ریاست جمعیت انجام می شود از محل درآمدهای داخلی جمعیت و برابر ضوابط جدول همترازی حداکثر فوق العاده ماموریت و سایر هزینه های روزانه ماموران اعزامی جمعیت هلال احمر به خارج از کشور (کمتر از 90 روز) به صورت ریالی قابل پرداخت می باشد.» از آنجا که به استناد ماده 1 قانون اصلاح نظارت بر مسافرتهای خارجی کارکنان دولت (مصوب 5/10/1375) جمعیت هلال احمر به عنوان یک نهاد عمومی غیر دولتی مشمول قانون مذکور می باشد و در ماده 2 قانون نظارت بر مسافرتهای خارجی کارکنان دولت (مصوب 20/6/1373 مجلس شورای اسلامی): «صدور هر گذرنامه و بلیط برای مامورین و پرداخت کلیه مخارج مسافرت منوط به مجوز از هیات فوق می باشد.» و در ماده 7 آن قانون، مسیولین متخلف از این قانون به حکم محاکم قضایی ملزم به پرداخت حداقل 2 برابر کلیه هزینه های ناشی از مسافرت به خزانه دولت شده اند. لذا تجویز پرداخت کلیه هزینه های سفر و فوق العاده ماموریت کارکنان جمعیت هلال احمر که اعزام آنان بدون مجوز هیات نظارت بر سفرهای خارجی کارکنان دولت، صورت گرفته، برخلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای عالی جمعیت هلال احمر می باشد. از این رو صدور دستور موقت و ابطال آن در هیات عمومی دیوان عدالت اداری (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) با لحاظ ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مورد درخواست می باشد. مزید امتنان است از نتیجه اقدام و تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایید.»
متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است : «شماره جلسه: بیست و یکمین جلسه- زمان جلسه: پنجشبنه 19/11/1385 ساعت 30/7 الی 10- مکان جلسه: دفتر ریاست جمعیت – دستورکار: بر اساس دعوتنامه شماره 254/2/85/ش-2/11/1385 دیرکل و دبیر شورای عالی – دستور کار ششم: تصمیم گیری در مورد ماموریتهای غیر ثابت خارج از کشور کارکنان جمعیت – پنجمین مصوبه: «کلیه هزینه های سفر و فوق العاده ماموریت مامورانی که اعزام آنان بدون مجوز هیات نظارت بر سفرهای خارجی کارکنان دولت و بنا به تشخیص ریاست جمعیت انجام می شود از محل درآمدهای داخلی جمعیت و برابر ضوابط جدول همترازی حداکثر فوق العاده ماموریت و سایر هزینه های روزانه ماموران اعزامی جمعیت هلال احمر به خارج از کشور (کمتر از 90 روز) به صورت ریالی قابل پرداخت می باشد.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل امور حقوقی جمعیت هلال احمر به موجب لایحه شماره 10768/21/98-2/4/1398 توضیح داده است که:
«1- جمعیت هلال احمر طبق قراردادهای بین المللی و اصل 25 پیمان جامعه ملل و مصوبات کنفرانسهای عمومی اتحادیه جهانی صلیب سرخ تاسیس شده و بدین طریق موسسه ای بین المللی و دارای وظایف امدادی، بهداشتی و درمانی تلقی می شود. در همین راستا قانون اساسنامه جمعیت در سال 1367 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است و وفق ماده 1 این قانون «جمعیت موسسه ای خیریه، غیر انتفاعی و دارای شخصیت حقوقی مستقل قلمداد می شود». در رای وحدت رویه شماره 7258-31/3/1363 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز، استقلال و غیر دولتی بودن جمعیت مورد تصریح واقع شده است و بر اساس بند 4 ماده 3 اساسنامه جمعیت هلال احمر ارسال کمک و اعزام عوامل امدادی و درمانی به سایر کشورها در صورت لزوم به عنوان وظایف جمعیت در سطح کشور و خارج از کشور تعیین شده است. همچنین مطابق بند 6 ماده 9 اساسنامه جمعیت دستور ارسال کمکها و عوامل امدادی به سایر کشورها از وظایف و اختیارات رییس جمعیت می باشد.
2- طبق ماده 10 قانون اساسنامه، شورای عالی جمعیت به عنوان بالاترین رکن جمعیت وظیفه تدوین سیاستهای کلان برنامه و بودجه و تصویب آیین نامه های مالی، محاسباتی و معاملاتی جمعیت و ضوابط و ساختار اداری را بر عهده دارد که در قسمت بند (ب) ماده 10 با تصویب آیین نامه های مذکور اختیارات لازم را به مدیران مربوطه داده است و مطابق بند 5 ماده 9 قانون فوق، نظارت مستقیم و مستمر بر امور بین المللی جمعیت جزء وظایف و اختیارات رییس جمعیت به حساب می آید.
3- مستنبط از مـواد 4، 3، 2، 1 و 9 قانون اساسنامه، جمعیت دارای مسیولیتها و تکالیف داخلی و بین المللی گسترده ای بوده و بر همین اساس و در راستای اختیارات قانونی مندرج در بند (ب) ماده 10 قانون مذکور، شورای عالی جمعیت در سال 1385 مصوب نمود «هزینه ماموریت مامورینی که بنا به اجازه رییس به سفرهای خارجی عزیمت می نمایند، از محل درآمدهای داخلی جمعیت و به صورت ریالی قابل پرداخت است» بدین طریق مصوبات شورای عالی در چارچوب قانون اساسنامه دارای نفوذ و اعتبار قانونی لازم می باشدو عمده ماموریتهای مزبور به دلیل اهمیت موضوع و سرعت عمل در ماموریتهای محوله امدادی صورت پذیرفته است.
4- در ماده 1 آیین نامه نظارت بر مسافرتهای خارجی دستگاه های اجرایی مصوب 18/5/1383 به صراحت به تامین منابع مالی این گونه از سفرها از بودجه کل کشور تاکید کرده و این در حالی است که در جمعیت هلال احمر کلیه هزینه ها از منابع داخلی تامین و به صورت ریالی قابل پرداخت می باشد. همان گونه که مستحضرید جمعیت هلال احمر در مصرف اعتبارات جاری و عمرانی خویش به معنای اعم و اعتبارات داخلی خویش به مفهوم اخص تابع قوانین و مقررات خاص حاکم بر این موسسه خیریه می باشد، به نحوی که قانونگذار در تبصره 3 ماده 72 قانون محاسبات عمومی کشور چنین مجوزی را به موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی نظیر جمعیت تفویض نموده تا اعتبارات جاری که از محل اعتبارات منظور در بودجه کل کشور در اختیار گذارده می شود را بر طبق قوانین و مقررات خاص خود به مصرف برساند. این امر در نظریه تفسیری شورای نگهبان نسبت به اصل 53 قانون اساسی برابر نامه شماره 6671-23/9/1361 قایم مقام دبیر شورای نگهبان تصریح گردیده که « استقلال و غیردولتی بودن جمعیت هلال احمر، مغایر قانون اساسی نیست».
5- بدین ترتیب اعتبارت منظور از محل منابع داخلی نیز تابع قوانین و مقررات خاص جمعیت می باشد و مقنن در اصلاح ماده10 قانون اساسنامه جمعیت خصوصاً بند 4 از قسمت (ب) از ماده قانونی مزبور اختیار وضع مقررات را به شورای عالی جمعیت تفویض نموده و بر این اساس شورای عالی جمعیت به عنوان تنها مرجع ذیصلاح مقررات گذاری اقدام به وضع مصوبه فوق و متعاقب آن اعزام مامورین در چارچوب مصوبه فوق بدواً اخذ دستور از ریاست جمعیت به عنوان مقام ذیصلاح تشخیص و به تبع آن پرداخت در چارچوب قوانین و مقررات جاری کرده است.
6- طبق مـاده 10 قانـون اساسنامه جمعیت، شـورای عـالی جمعیت به عنوان بالاترین رکـن جمعیت وظیفه تدوین سیاستهای کلان، برنامه و بودجه و تصویب آیین نامه های مالی، محاسباتی و معاملاتی جمعیت و ضوابط و ساختار اداری را دارد که در قسمت ب ماده 10 با تصویب آیین نامه های مذکور اختیارات لازم را به مدیران مربوطه داده است. ترکیب اعضای شورای عالی عبارت است از: هفت نفر منتخب مجمع عمومی، چهار نفر از شخصیتهای برجسته با معرفی رییس جمهور (اعضای فعلی: وزیر کشور، وزیر امور خارجه، وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و رییس کمیسیون بهداشت و درمان مجلس) نماینده ولی فقیه در جمعیت به اذن معظم له، رییس، دبیرکل، خزانه دار کل، یک نفر مدیر ارشد اجرایی و بازرسان مجمع. لذا مصوبات شورای عالی مطابق با قانون اساسنامه، مقرراتی است که دارای نفوذ و اعتبار حقوقی بوده و لازم الاتباع است و هر مقرره تا زمانی که توسط مرجع صادر کننده یا مرجع صالح دیگر نسخ و بلا اثر نگردیده بایستی مناط عمل قرار گرفته و اصلاح و یا نسخ و لغو آن نیز تابع تشریفات خاص خود می باشد.
7- « با عنایت به موارد معنونه صدرالاشاره و مستفاد از ماده یک قانون اساسنامه، جمعیت هلال احمر موسسه ای خیریه، غیر انتفاعی و دارای شخصیت حقوقی مستقل بوده و بر همین اساس و در راستای اختیارات قانونی مندرج در بند (ب) ماده 10 قانون مذکور، شورای عالی جمعیت در سال 1385 مصوبه مورد بحث را در چارچوب اختیارات قانونی به تصویب رسانیده و کلیه هزینه های سفرهای مامورین اعزامی به خارج از کشور از محل منابع داخلی تامین شده و به هیچ وجه از بودجه عمومی کل کشور و اموال دولتی هزینه نشده است.
8- در سنوات گذشته و طی حدوداً ده سال اسناد و مدارک مربوط مورد نظارت و تایید مراجع نظارتی از جمله سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات عمومی کشور قرار گرفته که خود موید صحت مصوبه شورای عالی جمعیت می باشد.
لذا ضمن ارسال مستندات و مدارک و مستنبط از ماده 83 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و ظرف مهلت قانونی، رسیدگی و اخذ تصمیم شایسته از آن مرجع عالی، مورد استدعاست. »
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 8/11/1398 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
مطابق ماده یک قانون نظارت بر مسافرتهای خارجی کارکنان دولت مصوب سال 1373 مقرر شده است برای نظارت بر امر مسافرتها و ماموریتهای غیر ثابت کارکنان دولت و کلیه دستگاه هایی که به نحوی از بودجه عمومی کشور و شرکتهای دولتی استفاده می نمایند هیاتی مرکب از نماینده رییس جمهور، معاون وزیر امور خارجه، معاون وزیر اطلاعات، معاون وزیر دستگاه ذی ربط بدون حق رای و دو نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی به انتخاب مجلس به عنوان ناظر در وزارت امور خارجه تشکیل می شود و به موجب ماده 2 همان قانون، صدور گذرنامه و بلیط برای مامورین و پرداخت کلیه مخارج مسافرت منوط به مجوز از هیات مذکور است. نظر به اینکه جمعیت هلال احمر از بودجه عمومی استفاده می کند، حکم مواد یک و دو قانون فوق الذکر بر جمعیت هلال احمر مترتب می شود و در نتیجه مصوبه بیست و یکمین جلسه شورای عالی جمعیت هلال احمر مبنی بر تجویز پرداخت کلیه هزینه های سفر و فوق العاده ماموریت کارکنان جمعیت هلال احمر که اعزام آنان بدون مجوز هیات نظارت بر سفرهای خارجی کارکنان دولت صورت گرفته، مغایر قانون فوق الذکر و خارج از حدود اختیارات شورای عالی جمعیت هلال احمر وضع شده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود. با اعمال ماده 13 قانون پیش گفته و تسری ابطال مصوبه به زمان تصویب آن موافقت نشد.
مرتضی علی اشراقی-معاون قضایی دیوان عدالت اداری
