بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1486
تاریخ دادنامه: 23 مهر 1398
شماره پرونده: 97/1455
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: خانم الهام اکبری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 3/47711/89-1389/11/10 شورای اسلامی شهر گرگان
گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال مصوبه شماره 3/47711/89-1389/11/10 شورای اسلامی شهر گرگان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: « ریاست محترم دیوان عدالت اداری با سلام احتراماً به شرح لایحه پیوست و مدارک ضمیمه آن، تقاضای ابطال مصوبه شماره 3/47711 [3/47711/89]-10/11/1389 شورای اسلامی شهر گرگان در خصوص اخذ عوارض تفکیک غیرمجاز را از تاریخ تصویب دارم، با توجه به آراء هیات عمومی سابق الصدور در این خصوص استدعای اجرای ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و رسیدگی خارج از نوبت را تمنا دارم. ضمناً در اجرای ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری درخواست ابطال مصوبه از تاریخ تصویب را دارم.»
متن لایحه تکمیلی به قرار زیر است:
« در اجرای ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به استحضار عالی می رساند، شهرداری گرگان به استناد مصوبه شماره 3/47711/89-10/11/1389 شورای اسلامی شهر گرگان در سال 1390 مبلغ 250/134/103 ریال طی یک فقره چک بانک ملت شعبه ناهارخوران در خصوص ملک به شماره کد نوسازی17/10107/6/1 تحت عنوان عوارض تفکیک غیر مجاز عرصه از بنده و همچنین دیگر شهروندان گرگانی دریافت کرده است، نظر به اینکه به شرح ذیل الذکر عوارض مذکور مستند به مقررات عدیده و همچنین آرای سابق الصدور از مصوبه شورای شهر گرگان توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری خلاف قانون و مقررات و خارج از اختیارات قانونی شوراهای اسلامی شهر تشخیص و از تاریخ تصویب ابطال شده است و شورای شهر گرگان با بی توجهی آشکار به آرای لازم الاتباع اصداری، مجدد اخذ عوارض مذکور را تصویب کرده است، در اجرای ماده 13 و 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای رسیدگی خارج از نوبت و ابطال مصوبه مذکور را از تاریخ تصویب به جهت جبران و عودت عوارض خلاف قانون اخذ شده از بنده دارم. موارد خلاف قانون:
1- ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات دولت مصوب 1380
2- تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب 1389
3- اصل 105 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
4- ماده 101 قانون شهرداری
همچنین در تعارض آشکار به آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری:
1- رای شماره 864 و 863-18/12/1387 در خصوص ابطال مصوبه مشابه شورای اسلامی شهر گرگان
2- رای شماره 218-9/4/1387 در خصوص ابطال مصوبه مشابه شورای اسلامی شهر شیراز
3- رای شماره 459-20/10/1389 در خصوص ابطال مصوبه مشابه شورای اسلامی شهر قم
4- رای شماره 492-4/11/1389 در خصوص ابطال مصوبه مشابه شورای اسلامی شهر خمین
5- رای شماره 864-18/12/1387 در خصوص ابطال مصوبه مشابه شورای اسلامی شهر گرگان
6- رای شماره 627-20/9/1391 در خصوص ابطال مصوبه مشابه شورای اسلامی شهر گرگان
7- رای شماره 634-21/11/1391 در خصوص ابطال مصوبه مشابه شورای اسلامی شهر گرگان
8- رای شماره 315-13/4/1396 در خصوص ابطال مصوبه مشابه شورای اسلامی شهر گرگان
و دهها رای لازم الاتباع، سابق الصدور از مصوبه معترض عنه، صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال مصوبات اخذ عوارض تحت عنوان تفکیک عرصه و تفکیک غیرمجاز شوراهای اسلامی شهرهای مختلف … ریاست دیوان عدالت اداری با توجه به مشروحه فوق الذکر با استناد به ماده 13 و 92 قانون تشکیلات وآیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای رسیدگی خارج از نبوت و ابطال مصوبه مذکور از تاریخ تصویب را دارم."
متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:
" احتراماً برابر مصوبه شماره 3/47711/89-10/11/1389 شورای اسلامی شهر گرگان و مستند به تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده نحوه محاسبه عوارض تفکیک غیر مجاز ملک برای سال 1390 و بعد از آن به شرح ذیل اعلام می گردد:
نحوه محاسبه عوارض تفکیک غیر مجاز برای سال 1390 و بعد از آن
|
ردیف |
شرح |
عوارض تفکیک غیر مجاز |
|
1 |
کلیه اراضی و عرصه ساختمانهای واقع در محدوده شهر که قبل از تاریخ 1/1/59 اقدام به اخذ سند مالکیت نموده و یا وضع موجود عرصه تا این تاریخ تغییری نکرده باشد |
معاف |
|
2 |
کلیه اراضی و عرصه ساختمانهایی که به نوعی پاسخ (نقل و انتقال) پروانه ساختمان و تایید نقشه تفکیکی و سایر مفاصا حسابها از شهرداری باشند |
معاف |
|
3 |
کلیه اراضی و عرصه ساختمانهای واقع در روستاهایی که دارای طرح هادی و بهسازی روستا مصوب مراجع قانون هستند و شهرداری متولی صدور پروانه و نظارت بر ساخت و ساز آن بوده و احداث آنها مربوط به قبل ازتاریخ الحاق باشد |
معاف |
|
4 |
کلیه اراضی و عرصه ساختمانهایی که دارای سند ششدانگ با کاربری مسکونی بوده و قبل از سال 70 سند آنان صادر شده و یا وضع موجود با توجه به سوابق قدمت بنا در عرصه تغییر نکرده باشد و نقشه تفکیکی آنها به مهر شهرداری ممهور نشده باشد |
تا 10% زیر حد نصاب مسکونی p 5/1 در تمام کاربریها به غیر از ویژه ناهارخوران به ازاء هر 20 متر زیر حد نصاب به عدد مذکور 10% اضافه می گردد. در کاربری ویژه ناهارخوران به ازاء هر 50 متر زیر حد نصاب به عدد فوق 20% اضافه می گردد. |
|
5 |
کلیه اراضی و عرصه ساختمانهایی که دارای سند ششدانگ بوده با کاربری غیر مسکونی (فضای سبز عمومی- خصوصی- باغ مسکونی- آموزشی و ورزشی و …) که قبل از سال 70 سند صادر شده و یا وضع موجود با توجه به سوابق قدمت بنا در عرصه تغییری نکرده باشد و نقشه تفکیکی آنها به مهر شهرداری ممهور نشده باشد |
تا 10% زیر حد نصاب مسکونی p 2 به ازاء هر 200 مترمربع زیر حد نصاب به عدد فوق 10% اضافه می گردد. حد نصاب فضای سبز عمومی- خصوصی و باغ مسکونی 2000مترمربع می باشد و حد نصاب سایر کاربریهای عمومی طبق طرح تفصیلی |
|
6 |
چنانچه ملک برابر شرح بند 4 بوده ولی دارای سند عادی یا سند مشاعی باشد و یا مالکیت آن از سوی مراجع قضایی و قانونی احراز شده باشد |
تا 10% زیر حد نصاب p2 به همراه توضیحات ذیل آن |
|
7 |
چنانچه ملک برابر شرح بند 5 بوده ولی دارای سند عادی یا سند مشاعی باشد و یا مالکیت آن از سوی مراجع قضایی و قانونی احراز شده باشد |
تا 10% زیرحد نصاب p 5/2 به همراه توضیحات ذیل آن |
|
8 |
اراضی و عرصه ساختمانهایی با کاربری مسکونی که دارای سند ششدانگ بوده بعد از سال 70 سند صادر شده باشد و یا وضع موجود عرصه تغییر نکرده باشد و نقشه تفکیک آنها به مهر شهرداری ممهور نشده باشد |
P 3 به همراه توضیحات ردیف 4 |
|
9 |
کلیه اراضی و عرصه ساختمانهایی که دارای سند ششدانگ بوده با کاربری غیر مسکونی (فضای سبز عمومی و خصوصی- باغ مسکونی و آموزشی و ورزشی و …) بعد از سال 70 سند آنان صادر شده باشد و یا وضع موجود تغییری نکرده باشد و نقشه تفکیکی آن به مهر شهرداری ممهور نباشد |
P 4 به همراه توضیحات ردیف 5 |
|
10 |
چنانچه برابر شرح بند 8 بوده ولی دارای سند عادی یا سند مشاعی باشد و یا مالکیت آن از سوی مراجع قضایی و قانون احراز شده باشد |
P 5/3 به همراه توضیحات ردیف 8 |
|
11 |
چنانچه برابر شرح بند 9 بوده ولی دارای سند عادی یا سند مشاعی باشد و یا مالکیت آن از سوی مراجع قضایی و قانون احراز شده باشد |
P 5/4 به همراه توضیحات ردیف 9 |
|
12 |
کلیه اراضی و املاک واقع در حریم شهر که دارای سند بعد از سال 70 بوده ولی فاقد پروانه احداث بنا باشند |
P 1 |
|
13 |
کلیه اراضی واملاک واقع در حریم شهر که دارای سند بعد از سال 70 بوده ولی فاقد پروانه احداث بنا باشند |
P 2 |
|
14 |
کلیه اراضی و املاک واقع در حریم شهر که دارای سند بعد از سال 70 بوده ولی فاقد پروانه احداث بنا باشند |
P 5/1 |
|
15 |
کلیه اراضی واملاک واقع در حریم شهر که دارای سند بعد از سال 70 بوده ولی فاقد پروانه احداث بنا باشند |
P 5/2 |
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر گرگان به موجب لایحه شماره 1/3383/97-15/7/1397 توضیح داده است که:
« مدیر محترم دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری سلام علیکم احتراماً در خصوص دادخواست خانم الهام اکبری به کلاسه پرونده 9701455-14/6/1397 و شماره پرونده 9709980905800841 به طرفیت این شورا بدین وسیله دفاعاً در موعد مقرر معروض می دارد: شهرداریهای سراسر کشور به غیر از شهرداریهای زیر پنج هزار نفر از بودجه عمومی دولت بهره مند نشده و صرفاً با عوارض محلی که این عوارضات با توجه به اختیارات تفویضی که قانونگذار به شرح آتی به شهرداری و شورای اسلامی نموده تامین و تمام هزینه های جاری و ارایه خدمات به شهروندان و فعالیتهای عمرانی و ایمنی شهرها را بر اساس آن برنامه ریزی و اجراء می نمایند و تمام ردیفهای درآمد قبل از سال مالی مبلغ آن تعیین و به تصویب شورای اسلامی شهر می رسد و در مقابل این درآمدها هزینه هایی که شهرداری در طی سال انجام می دهد بر اساس پیش بینی درآمدی است که قبل از سال جدید مشخص شده و تمام پرسنل ذی مدخل تمام سعی و تلاش و عزم خود را از ابتدای سال جزم می نمایند تا بتوانند رقم تعیین شده در ردیفهای بودجه را تامین نمایند و اگر یکی از این ردیفهای درآمدی در طی سال محقق نشود بخشی از برنامه ریزی سالیانه شهرداری که جهت ارایه خدمات به شهروندان است مختل خواهد شد از جمله این درآمدها که در بودجه سال 1395 شهرداری گرگان دارای کد و ردیف اعتباری است و پایدار گردیده عوارض تفکیک زیر حد نصاب و عدم رعایت ماده 101 و عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری است که حدود ده میلیارد تومان در بودجه برای کدهای مزبور پیش بینی و تامین اعتبار شده است که می باید شهرداری تا پایان سال نسبت به جذب و وصول آن اقدام نماید و در غیر این صورت با مشکلات اساسـی مـواجه خواهد شد. با این مقدمه جهت روشن شدن ذهن قضات هیات عمومی دیوان مشروحاً به عرض می رساند:
اولاً: به استناد ماده 101 قانون شهرداری، قانونگذار اداره ثبت اسناد و دادگاه ها را مکلف کرده است در موقع تقاضای تفکیک اراضی محدوده شهر و حریم آن عمل تفکیک را طبق نقشه ای انجام دهند که قبلاً به تصویب شهرداری رسیده باشد و در صدر ماده 100 قانون شهرداری نیز آمده مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمانی از شهرداری پروانه اخذ نمایند و قطعاً اذعان می فرمایید که مقنن هیچ وقت قانونی را عبث و بیهوده وضع نمی نماید و هر چند از قانون هدف خاصی را دنبال می نماید چرا که در طرحهای جامع و تفصیلی با توجه به قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری خصوصاً کمیسیون ماده پنج و همچنین در زمان تصویب ضوابط طرحهای جامع و تفصیلی حد نصاب تفکیک را بر اساس تراکم و موقعیت مکانی ملک مشخص و تعیین کرده است و شهرداری نیز بر اساس تراکم جمعیتی می باید خدمات ارایه نماید و اگر در هنگام تفکیک اراضی محدوده شهر بدون توجه به حد نصاب تفکیک مالکین اقدام به تفکیک غیر قانونی نمایند سرانه های موجود در طرح تفصیلی از جمله فضای سبز، آموزشی- درمانی، معابر، خدماتی و کاربریهای دیگر را لحاظ ننماید را دچار مشکلات و معضلات بسیار زیادی می نماید و شهرداری ناگزیر است از محل ردیفهای دیگر این نقصان را جبران نماید به بیان دیگر اگر مالکی با کمال بی توجهی به قانون و به منظور اخذ سود بیشتر اقدام به تفکیک زمین خود بنماید شهرداریها را دچار معضل بسیار زیادی می نماید کما اینکه با تصویب ماده 147 اصلاحی قانون ثبت مصوب 1376 علیرغم صراحت قانون راه بی قانونی را برای مالکین و زمین خواران بزرگ باز نموده و مالکین بدون توجه به ماده 100 و 101 قانون شهرداری و بدون رعایت حد نصابها و سرانه ها اقدام به تفکیک غیر قانونی نموده و اداره ثبت نیز برای قطعات سند مجزی ششدانگ صادر و در ادامه شهرداری ناگزیر به صدور پروانه بوده و برای اجرای طرحهای تفصیلی نیز می باید مبالغ بسیار سنگی را صرف تملک این گونـه اراضی جهت بازگشایی معابـر یـا اجرای طرحهای فضای سبز و پارکها نماید و اگر همین مالک بـه شهرداری مـراجعه می نمود علاوه بر رعایت حد نصاب تفکیک سرانـه های موجود در طرحهای جامع و تفصیلی نیز رعایت می شده است. به همین خاطر مقنن در اصلاح ماده 101 قانون شهرداری مصوب سال 1390 هرگونه تفکیک را بدون مراجعه به شهرداری و اختصاص سرانه های عمومی و خدماتی و عمرانی برابر تبصره 5 الحاقی جدید جرم انگاری کرده است. در همین راستا شورای اسلامی شهر با بهره گیری از قواعد و مقررات حاکم بر امور حقوقی و کیفری و با نگاه بازدارندگی عوارض تفکیک زیر حد نصاب را با رعایت تشریفات قانونی به تصویب رسانیده است.
ثانیاً: شهرداری به منظور جبران بخشی از هزینه ها که برخی افراد زمین خواران بر دوش شهرداری نهاده اند بنا به اختیارات تفویضی به شهرداری و شورای اسلامی شهر داده اند برای زمینهایی که بدون مراجعه به شهرداری و بدون رعایت حد نصاب تفکیک و ضوابط شهرسازی و تامین سرانه های عمومی مورد نیاز و خصوصاً عدم رعایت شبکه معابر اقدام به تفکیک کرده اند عوارضی تحت عنوان عوارض عدم رعایت ماده 101 قانون شهرداری بر اساس قیمت منطقه ای وضع کرده است با این توضیح که مقنن در بند 16 ماده 80 اعلام داشته است که شورای اسلامی شهر می تواند لوایحی که از طرف شهرداری جهت برقراری یا لغو عوارض شهر و یا همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام شده است را تصویب نماید و همان طوری که مستحضرید این اختیار عام بوده و تخصیص آن نیز صرفاً راجع به عوارضات ملی است در همین راستا با توجه به سیاست دولت که خودکفایی شهرداریها می باشد و خصوصاً اینکه سیاست مجلس شورای اسلامی در برنامه پنجم مبنی بر خودکفایی شهرداریها در کنار ضرورت تلاش برای افزایش فعالیت عمرانی ضرورت توجه به ردیفهای درآمـدی را قطعی و به همین دلیل بـه جهت جبران بخشی از این (قانون گریزی) که برخی از شهروندان صورت می دهند و از قبل این قانون گریزی سود سرشاری را می برند. عوارض موصوف را پیشنهاد داده است با این شرح که پس از بررسی کارشناسانه برای زمینهایی که بدون رعایت ماده 101 قانون شهرداری و با نادیده گرفتن رعایت ضوابط و مقررات و بنا به مصالح و منافع شخصی و برخلاف مصالح عمومی اقدام به تفکیک و بعضاً سند مالکیت اخذ می نمایند. عوارض تفکیک رعایت ماده 101 قانون شهرداری را به شورای اسلامی شهر پیشنهاد داده است و این شورا پس از بررسی کارشناسانه و با رعایت کلیه ضوابط و مقررات و اختیارات که قانونگذار تفویض کرده است و با لحاظ نمودن مسایل شرعی و قانونی خصوصاً اینکه عوارض موصوف از جمله عوارض محلی است پیشنهاد شهرداری را تصویب و در اجرای ماده 90 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی شهر، پس از سیر مراحل قانونی و تایید مصوبات شورای شهر مواعد مندرج در آن جهت اجرا به شهرداری ابلاغ کرده است و شهرداری نیز در اجرای تبصره ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده قبل از 15 بهمن ماه سال 1392 آن را در جراید کثیرالانتشار و آگهی و به اطلاع عموم رسانده و با توجه به عدم اعتراض، عوارض موصوف قطعی و قابل اجرا برای شهرداری شده است و شهرداری نیز وصول عوارض موصوف را در دستور کار اجرا قرار داده است و همان طوری که فوقاً اشاره شده است این اقدام شهرداری و شورای اسلامی حسب اختیارات تفویضی و بر مدار قانون صورت پذیرفته است از طرف دیگر عوارض موصوف جنبه عمومی داشته و تمام متقاضیان و همشهریان شده که معمولاً جهت اخذ پروانه و یا پاسخ استعلام به شهرداری مراجعه می نماید و رعایت قوانین مطروحه (ماده 101 قانون شهرداری) را مشمول می گردد، همچنین در صورت وارد شدن شکایت شاکی وصول حقوق شهرداری غیرممکن شده و مشکلات غیر قابل جبرانی در پی خواهد داشت.
ثالثاً: نکته مهمتر اینکه در قسمت اخیر تبصره 4 در اصلاح ماده 101 قانون شهرداری مصوب 28/1/1390 دقیقاً عوارض مورد بحث در قالب قانون توسط مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده است چون مقرر داشته است (در مواردی که امکان تامین انواع سرانه، شوارع و معابر از زمین مورد تفکیک و افراز میسر نباشد شهرداری می تواند با تصویب شورای اسلامی شهر معادل قیمت آن به نرخ کارشناسی دریافت نماید) و همان طوری که مستحضرید عوارض موصوف نیز عین ذیل ماده 101 قانون شهرداری است و قطعاً قضات آن شعبه اذعان می فرمایند که این بند از ماده قانون راجع به زمینهایی است که تفکیک و یا افراز آن بدون مراجعه به شهرداری صورت پذیرفته و به طریق اولی حتی اگر به شهرداری نیز مراجعه کرده باشند و اعمال ماده 101 قانون شهرداری نیز صورت گرفته باشند نیز مشمول شده است، بنابراین مصوبه معترض عنه در راستای قانون به ویژه ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری بوده و قانون اصلاحی مهر تاییدی بر اقدام شهرداری و شورای اسلامی شهر می باشد. لذا با عنایت به توضیحات ارایه شده از قضات هیات عمومی استدعا دارد با مداقه نظر قرار دادن توضیحات و مدارک ابرازی حکم به رد دعوای مطروحه اصدار دارند.»
رسیدگی به موضوع از مصادیق حکم ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 تشخیص نگردید.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 23/7/1398 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
هر چند شهرداری ها مکلّف هستند در زمان تفکیک، مقررات و ضوابط ماده 101 قانون شهرداریها و اصلاحی آن را نسبت به حق السهم شهرداریها اجرا نمایند لکن در آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض برای تفکیک در اشکال مختلف اعم از عرصه و اعیانی ساختمانها در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است، بنابراین مصوبه شماره 3/47711/89-1389/11/10 شورای اسلامی شهر گرگان تحت عنوان نحوه محاسبه عوارض تفکیک غیر مجاز برای سال 1390 مصوب شورای اسلامی شهر گرگان به دلایل مندرج در رای شماره 315-1396/4/13 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود.
محمدکاظم بهرامی-رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
