بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1416
تاریخ دادنامه: 9؍7؍1398
شماره پرونده: 97؍2606
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: خانم شیوا قادری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 71؍106763-1392/10/14 معاون وزیر و رییس سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای وزارت راه و شهرسازی
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره 71؍106763-14؍10؍1392 معاون وزیر و رییس سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای وزارت راه و شهرسازی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«اینجانب شیوا قادری دارنده پروانه دفتر پیشخوان خدمات دولت استان کردستان شهرستان سقز در سال 1396 قراردادی را با سازمان حمل و نقل و پایانه های استان کردستان جهت صدور و تمدید کارت هوشمند رانندگان و ناوگان مسافربری منعقد نموده و خدمات محوله را به نحو احسن انجام دادم در سررسید قرارداد جهت تمدید مراجعه نمودم ولی سازمان اذعان نمودند که با توجه به بخشنامه سازمانی شماره 71؍106763-14؍10؍1392 سازمان امور محوله را به انجمنهای صنفی رانندگان واگذار می نماید. لذا:
1- طبق ماده 4 و 5 آیین نامه ایجاد و بهره برداری از دفاتر پیشخوان خدمات دولت و بخش عمومی غیر دولتی و بند ب ماده 67 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه خدمات قابل ارایه سازمانها و نهادهای دولتی و غیر دولتی صرفاً باید از طریق شبکه های الکترونیک توسط دفاتر پیشخوان دولت به مردم ارایه شوند.
2- آیین نامه دفاتر پیشخوان اجرایی مصوبه کارگروه و قانون برنامه ششم توسعه بر بخشنامه داخلی تقدیم و برتری دارد و بخشنامه بلااثر است.
3- مانع درآمدی انجمنهای صنفی طبق اساسنامه خودشان مشخص و معین است، لذا امکان ارایه این خدمات جهت ایجاد درآمد را ندارند و نباید به انجام خدمات فوق مبادرت ورزند.
با توجه به دلایل معروضه فوق و مغایرت بخشنامه سازمان با آیین نامه ایجاد دفاتر درخواست ابطال بخشنامه فوق و واگذاری امور محوله از سوی سازمان به دفاتر پیشخوان خدمات دولت را خواستارم.»
متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
« مدیران کل حمل و نقل و پایانه های سراسر کشور
موضوع: واگذاری امور مربوط به کارت هوشمند
سلام علیکم
به منظور تسریع در خدمات رسانی به مردم و عدم تمرکز امور در مرکز، نظارت مستقیم و موثر بر خدمات عمومی و مشارکت بخش غیـردولتـی در انجام امـور تصدی گری و مستند به بند هـ مـاده 224 قانون برنامـه پنجم تـوسعه مصوب 1389 و ماده 88 قانون تظنیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 و سایر قوانین و مقررات لازم الاجرای موجود، به جنابعالی اختیار داده می شود با بررسی شرایط و بسترهای لازم و عملکرد قبلی، در صورت صلاحدید بر اساس فرم توافقنامه پیوست امور مربوط به جمع آوری مدارک لازم برای صدور، تمدید، تعویض، المثنی و تحویل کارت هوشمند رانندگان و ناوگان بخش بار و مسافر را به انجمنهای صنفی رانندگان ذیربط حمل و نقل بار و مسافر آن استان (حسب مورد) یا کانونهای استانی یا کشوری مربوطه واگذار نمایند.
یادآوری می نماید واگذاری امورات مذکور به انجمنهای صنفی یا کانونها نافی وظایف آن اداره کل جهت ارایه خدمات به اشخاص نبوده و در صورتی که به هر علت انجام موضوع توافقنامه توسط انجمن یا کانون متعذر یا با وقفه مواجه گردد ارایه خدمات موضوع این بخشنامه می باید مستقیماً توسط آن اداره کل یا از طریق شیوه های قانونی دیگر انجام پذیرد. نظارت بر حسن اجرای این بخشنامه بر عهده مدیران کل استان می باشد.- معاون وزیر و رییس سازمان»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره 5؍71؍144184-1؍11؍1397 توضیح داده است که:
« هیات عمومی محترم دیوان عدالت اداری
موضوع: دادخواست خانم شیوا قادری
سلام علیکم
احتراماً عطف به شماره پرونده 9709980905801701 به کلاسه بایگانی شماره 9702606 در خصوص دادخواست خانم شیوا قادری به خواسته ابطال بخشنامه شماره 71؍106763-14؍10؍1392 موضوع واگذاری امور مربوط به کارت هوشمند رانندگان و ناوگان بخش بار و مسافر مراتب ذیل را به استحضار می رساند:
الف) مبانی قانونی واگذاری امور مذکور و صدور بخشنامه فوق الاشاره
1- مطابق ماده 88 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 مقرر شده است در اجرای وظایف اجتماعی دولت به ویژه تکالیف مذکور در اصول بیست و نهم (29) و سی ام (30) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و به منظور منطقی نمودن حجم و اندازه دولت و کاهش تدریجی اعتبارات هزینه ای و بهبود ارایه خدمات به مردم و جلب مشارکت بخش غیردولتی و توسعه اشتغال و صرف بودجه و درآمدهای عمومی با رعایت اصول 3، 29 و 30 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و مصالح عامه، وزارتخانه ها، موسسات و شرکتهای دولتی که عهده دار ارایه خدمات اجتماعی، فرهنگی، خدماتی و رفاهی از قبیل آموزش فنی و حرفه ای، آموزش عمومی، تربیت بدنی، درمان، توانبخشی، نگهداری از سالمندان، معلولین و کودکان بی سرپرست، کتابخانه های عمومی، مراکز فرهنگی و هنری، خدمات شهری و روستایی، ایرانگردی و جهانگردی می باشند مجازند برای توسعه کمی و کیفی خدمات خود و کاهش حجم تصدیهای دولت بر اساس مقررات و ضوابط این ماده امور تصدی گرایانه خود را به بخش خصوصی واگذار نمایند.
2- بر اساس بند (هـ) ماده 224 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 1389 نیز در راستای تسهیل انجام امور و تسریع در خدمات رسانی به مردم و تمرکز زدایی در تصمیم گیریهای اداری و مالی و اجتناب از موازی کاری و پاسخگویی مدیران، اختیارات، وظایف و مسیولیتهایی که در قوانین و مقررات برای دستگاه های اجرایی یا روسا و بالاترین مقام آنها پیش بینی شده است حسب مورد به مدیران واحدهای ذیربط استانی و ستادی دستگاه های یاد شده بر اساس شرح وظایف پستهای سازمانی و یا احکام انتصاب و یا تفویض اختیار قابل تفویض می باشد.
3- در راستای اختیارات قانونی فوق الاشاره ریاست وقت سازمان به عنوان بالاترین مقام اجرایی دستگاه با صدور بخشنامه شماره 71؍106763-14؍10؍1392 واگذاری امور مربوط به کارت هوشمند رانندگان و ناوگان بخش بار و مسافر را به مدیران کل استانی تفویض کرده است.
ب) پاسخ به اظهارات شاکی:
1- شاکی در دادخواست خود به تقدیم آیین نامه دفاتر پیشخوان نسبت به بخشنامه داخلی سازمان متبوع استناد کرده است و حال آن که همان گونه که در بخش الف لایحه اشاره گردید بخشنامه شماره 71؍106763-14؍10؍1392 سازمان متبوع ملهم از اختیارات قانونی موضوع ماده 88 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و همچنین بند (هـ) ماده 224 قانون برنامه پنجم توسعه صادر شده است.
2- شـاکی همچنین در دادخـواست تنظیمی به درآمـد انجمنهای صنفـی از محـل واگـذاری امور مربوط به کارت هـوشمند رانندگان و نـاوگان بخش بـار و مسافر اشاره کـرده است و حـال آن که مطابق مـاده 3 توافقنامه کلیه هزینه های مربوط به انجام تعهدات مندرج در توافقنامه بر عهده انجمن بوده و همچنین بر اساس تبصره ذیل ماده 3 توافقنامه ضمیمه بخشنامه فوق الاشاره سازمان متبوع انجمنهای صنفی و کانونهای مربوطه حق مطالبه هیچ گونه وجهی بابت انجام تعهدات و خدمات موضوع توافقنامه را از سازمان نخواهند داشت و حال آن که انجام امور مذکور در دفاتر پیشخوان دولت قطعاً هزینه هایی را برای استفاده کنندگان از خدمات را در بر خواهد داشت.
3- شاکی در دادخواست خود مدعی است که واگذاری امور تصدی گرایانه دستگاه های اجرایی و من جمله سازمان متبوع با استناد به مقررات مربوطه به صورت انحصاری باید به دفاتر پیشخوان دولت انجام پذیرد و حال آن که در مقررات استنادی مذکور در بند (الف) لایحه چنین استنباطی مشاهده نمی شود. مضافاً اینکه در فراز انتهایی بخشنامه سازمان متبوع با اشاره به «واگذاری امور از سایر طرق قانونی دیگر، مشخص می نماید که واگذاری امور به دفاتر پیشخوان دولت نیز بر اساس این بخشنامه امکان پذیر بوده و هیچگونه ممنوعیتی برخلاف قوانین جاری در این بخشنامه لحاظ نشده است که اکنون موجب ابطال آن باشد، در همین راستا تاکنون به 277 دفتر پیشخوان دولت در سطح کشور خدمات مذکور واگذار شده است. با توجه به صلاحیت قانونی جهت امور صدور کارت هوشمند به عنوان مجوز فعالیت رانندگان، تمدید توافقنامه واگذاری خدمات مذکور به بخش غیردولتی اعم از تشکلهای صنفی با دفاتر پیشخوان از جمله اختیارات دستگاه بوده و در صورت عدم رضایت از عملکرد طرف مقابل ( اعم از انجمن یا دفتر پیشخوان)، عدم تمدید آن امکان پذیر می باشد.
در خاتمه نظر قضات هیات عمومی دیوان عدالت اداری را به این نکته مهم جلب می نماید که با عنایت به اینکه بخش حمل و نقل جاده ای بین شهری دارای تشکلهای صنفی بوده که در عین آشنایی به امور تخصصی حمل و نقل یکی از وظایفشان مشارکت با دولت در اداره امور بخش می باشد لذا علی القاعده برون سپاری می باید با تمرکز بر واگذاری امور به خود این بخش صورت پذیرد و مزیداً به استحضار می رساند که سیاست سازمان متبوع در راستای جلب مشارکت تشکلهای صنفی و واگذاری امور به آنها نیز در راستای سیاستهای کلان دولت مبنی بر توسعه و تقویت تشکلهای صنفی به منظور تحقق مقررات صنفی و حرفه ای و … ( از جمله احکام قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی و ماده 15 آن و همچنین مواد 2 و 3 قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار) بوده است. لذا با عنایت به اشراف تشکلهای صنفی حوزه حمل و نقل بین شهری بر امور مرتبط و با توجه به تخصصی بودن موضوع شناسایی رانندگان حرفه ای و غیر حرفه ای و ارزیابی مدارک ارایه شده توسط آنان و تشخیص کارکرد واقعی یا صوری رانندگان در هنگام تمدید کارت هوشمند و به لحاظ تسلط پرسنل آموزش دیده تشکلهای یاد شده در زمینه دستورالعملها، ضوابط حمل و نقل، مدارک، مراحل ثبت درخواست و دریافت مدارک از متقاضیان، واگذاری امور مربوط به کارت هوشمند به تشکلهای صنفی رانندگان از سالها قبل در دستور کار سازمان قرار گرفته و تاکنون آثار و نتایج مطلوبی را در بر داشته و در طول سنوات گذشته مشکل خاصی در اجرای تعهدات تشکلهای صنفی و روند انجام کار ملاحظه نشده است. البته این موضوع نافی اختیارات سازمان در بهره گیری از ظرفیتهای دفاتر پیشخوان دولت در شرایط مورد نیاز نخواهد بود. علی ایحال با عنایت به موارد پیش گفته و اینکه:
اولاً: سازمان متبوع در تهیه و ابلاغ بخشنامه مربوط به واگذاری امور کارت هوشمند رانندگان و ناوگان بخش بار و مسافر دارای اختیارات قانونی می باشد.
ثانیاً: مردود بودن ادعای شاکی در خصوص کسب درآمد انجمنهای صنفی از محل انجام امور فوق
ثالثاً: تخصصی بودن امور فوق الاشاره و انجام آن امور توسط متخصصین بخش حمل و نقل
رابعاً: عدم مغایرت بهره مندی توامان سازمان در واگذاری امور کارت هوشمند رانندگان و ناوگان به انجمن یا دفاتر پیشخوان دولت
لذا رد شکایت شاکی علیه این سازمان از محضر اعضای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درخواست می شود. ضمناً این سازمـان آمادگی دارد در صورت وجـود هرگونه ابهام در مـدارک و مستندات ابرازی توضیحات لازم را حضوراً توسط نمایندگان خود به استحضار برساند.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 9؍7؍1398 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
نظر به اینکه ماده 67 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1395 و موخر بر صدور بخشنامه بوده و مغایرت با آن موجب ابطال بخشنامه مقدم الصدور نمی شود و همچنین مخالفت با آیین نامه نیز از موجبات ابطال بخشنامه نیست و بخشنامه در راستای ماده 88 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1380 و بند هـ ماده 324 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران ناظر بر اینکه وظایف و مسیولیتهای دستگاه های اجرایی قابل واگذاری به بخش خصوصی می باشد، وضع شده است بنابراین مغایر قانون نیست و ابطال نشد.
محمدکاظم بهرامی-رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
