بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 846
تاریخ دادنامه: 1؍5؍1398
شماره پرونده: 98؍1986
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای رحیم بنایی بابازاده
موضوع شکایت و خواسته: اعمال ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به رای شماره 475-1389/10/27 هیات عمومی
گردش کار: 1- آقای رحیم بنایی بابازاده به موجب لایحه مورخ 17؍2؍1396 اعلام کرده است که:
« با سلام
احتراماً عطف به رای صادره به کلاسه پرونده 88؍927 در پی دادخواست تقدیمی اینجانب در خصوص ابطال بند (ب) بخشنامه بانک تجارت به شماره (7)709:17 -26؍9؍1381 به استناد ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری در خواست طرح آراء قبلی هیات عمومی برای رسیدگی مجدد در هیات عمومی، به دلیل اشتباه و مغایرت با قانون و تعارض با رای صادره به کلاسه پرونده 85؍868 هیات عمومی دیوان عدالت اداری را دارم. (چنانچه مستحضرید بر اثر وقوع خشکسالی در کشور مجلس شورای اسلامی قانون جبران و پیشگیری عوارض ناشی از خشکسالی را طی 6 مرحله در سالهای 1381، 1380، 1379، 1378 در جهت پرداخت تسهیلات و افزایش مهلت بازپرداخت اقساط و منابع تامین کننده کارمزد تمدید اقساط اصلی و هزینه های سود اقساط تمدید شده را به طور یک ساله و دو ساله و به صورت نامحدود تا زمان بازپرداخت تصویب نمود. متاسفانه بانک تجارت برخلاف مصوب 8؍7؍1380 و 30؍5؍1381 و ماده 1 آیین نامه اجرایی هیات دولت مورخ 15؍8؍1381 طی بند ب بخشنامه (7)709:17-26؍9؍1381 دستور به اخذ سود کارمزد اقساط تمدید شده از مورخ 31؍3؍1381 از کشاورزان را نمود دادخواستی جهت ابطال آن تقدیم هیات عمومی دیوان عدالت اداری نموده ام. در رسیدگی به پرونده اینجانب و صـدور رای، نخست در پنـج سطر اولیـه رای به درج منابع قانونی و آیین نامه ای مورد تخلف بانک تجارت پرداخته اند، اما متاسفانه در دو سطر آخر رای اشتباهاً و برخلاف ادله و دلایل پنج سطر اولیه عدم مغایرت مصوبه مورد اعتراض با قانون را صراحتاً اعلام نموده اند که اشتباه و تناقض در متن رای و مغایر با قانون می باشد. لذا به استناد ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری درخواست بررسی مجدد را می نمایم.)
« مجلس شورای اسلامی اولین قانون جبران و پیشگیری عوارض ناشی از خشکسالی را طی یک ماده واحده و 6 تبصره در تاریخ 15؍4؍1378 تصویب که شامل مبلغ تخصیص یافته و محل استفاده آن مشخص شد و برابر تبصره 3 بانک مرکزی هزینه مربوط به کارمزد اقساط اصلی و هزینه های سود اقساط تمدید شده تا تاریخ سررسید سال بعد را به سازمان برنامه و بودجه اعلام تا سازمان اعتبار مربوطه را در بودجه سال 1379 منظور کند. تبصره 4 و 5 و 6 اختیـارات بـه دولت و محل هزینـه این اعتبار را مشخص می کنـد هیات دولت بـه استناد آن اقـدام به تصویب آیین نامه اجرایی به مورخ 17؍5؍1387 و 25؍8؍1387 را نمود. مجلس شورای اسلامی در دومین مرحله در تاریخ 20؍2؍1379 طی ماده واحده مشتمل بر دو بند الف و ب و 6 تبصره قانون جبران خسارت پیشگیری عوارض ناشی از خشکسالی را تصویب نمود که مشتمل بر اختیارات اعطایی به هیات دولت جهت تامین اعتبار بر اجرا بود و برابر تبصره 2 و 3 مهلت بازپرداخت تسهیلات اعطایی از سوی بانک کشاورزی و سایر بانکها به کشاورزان، دامداران و آبزی پروران و عشایر که در سال زراعی 1379-1378 به علت خشکسالی و سایر بلایای طبیعی خسـارت دیـده یا خواهنـد دید بـه مدت دو سال تمدید می گردد. بازپرداخت معوقـه پس از این مدت در سنوات پیش بینی شده برای اجرای طرح توزیع می گردد. تبصره 3 بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران هزینه مربوط به کارمزد تمدید اقساط اصلی و هزینه های سود اقساط تمدید شده را تا تاریخ سررسید دو سال بعد به سازمان برنامه و بودجه اعلام می نماید تا سازمان مذکور اعتبار مربوطه را در بودجه سالهای 1381-1380 کل کشور منظور نماید. آیین نامه اجرایی این قانون در تاریخ 23؍3؍1379 در 5 صفحه تدوین و تایید گردید و در تاریخ 17؍8؍1379 قانون استفساریه قانون جبران خسارات و پیشگیری عوارض ناشی از خشکسالی که موجب افزایش شعاع بهره مندان از قانون فوق می شود به تصویب رسید.
مجلس شورای اسلامی طی سومین نوبت در تاریخ 30؍3؍1380 طی ماده واحده و سه بند محل تامین بودجه ستاد خشکسالی را مشخص و طی دو تبصره محل هزینه و طی پنج تبصره دستورالعمل های اداری ابلاغ و برابر تبصره 9 وزارتخانه های تدوین کننده آیین نامه اجرایی را مشخص نمود که پس از تدوین آن به تصویب هیات وزیران خواهد رسید. تبصره 4 همین قانون بعداً طی مصوبه 8؍7؍1380 اصلاح گردید، آیین نامه اجرایی قانون 30؍3؍1380 به شماره 19345ت2488هـ-27؍4؍1380 در 5 صفحه تدوین و ابلاغ شد. مصوبه 8؍7؍1380 مجلس شورای اسلامی قانون اصلاح قانون پیشگیری از عوارض ناشی از خشکسالی و جبران خسارات طی ماده واحده تبصره 4 قانون پیشگیری از عوارض ناشی از خشکسالی و جبران خسارات مصوب 30؍3؍1380 به شرح ذیل اصلاح و تبصره های 10 و 11 به آن الحاق گردید: تبصره 4 هیچ گونه وجهی بابت سود و کارمزد تسهیلات اعم از اقساط معوقه و تمدید مهلت بازپرداخت و سهم یارانه معوقه دولت و نیز کمک بلاعوض از کشاورزان دریافت نمی شود که مزیت ماده واحده تبصره 4 اصلاحی بر سایر مصوبات قبلی مجلس در خصوص مساعدت به کشاورزان در عدم پرداخت هزینه سود و کارمزد به صورت نامحدود بودن آن هست زیرا در مصوبات قبلی زمان تمدید و عدم دریافت سود و کارمزد از تسهیلات محدود به یک سال و یا دو سال شده بود اما در مصوبه فوق به صورت نـامحدود تا زمـان بازپرداخت می باشد. این قانون با توجـه به تایید اعضـای شـورای نگهبان در همان روز بـه طور همیشه ساری و جاری است و تاکنون هیچ گونه قانونی در جهت ابطال یا نقض قانون فوق تصویب نشده است.
آخرین مصوبه مجلس شورای اسلامی قانون اصلاح قانون مصوب 1380 به تاریخ 30؍5؍1381 طی یک ماده واحده که سیستم بانکی را مکلف نموده تا نسبت به افزایش مدت کلیه مطالبات خود از آن دسته از کشاورزان خسارت دیده سنوات گذشته که در اجرای قوانین سالهای 1378 و 1379 و 1380 جبران خسارت پیشگیری از خشکسالی مطالبات تمدید و انباشته شده است معادل تعداد اقساط تمدید شده آنان به مدت اضافه نمایند را تصویب و طی 4 تبصره با عناوین مشمولین از قانون و وظایف بانک مرکزی و مساعدت بیشتر به کشاورزان در جهت دریـافت تسهیلات را تصویب نمـود که صـراحتاً دستور بـه تمدید شده و هیات وزیران را مسیول تدوین آیین نامه اجـرایی نمود. هیـات دولت به شماره 37069ت27463هـ-15؍8؍1381 در شش ماده پنج تبصره آیین نامه اجرایی قانون فوق را منتشر نمود که صراحتاً در ماده 1 آیین نامه به طور خلاصه «کلیه بانکها را مکلف به جهت حمایت از کشاورزان خسارت دیده از خشکسالی سالهای 1380-1379-1378 که بر اساس قوانین بدهیهای آنان به بانکها تمدید شده و اقساط سنوات یاد شده برای سال 1381 تجمیع شده است نسبت به افزایش مدت قرارداد اعطای تسهیلات سرمایه گذاری و سرمایه در گردش خود با بدهکاران مذکور معادل مدت اقساط تمدید شده به مدت قرارداد اضافه و اقساط سالهای مذکور در سنوات اضافه شده وصول گردد» و در ادامه طی مثال دستور به شروع بازپرداخت اقساط تمدید شده از سال 1383 به بعد پس از اتمام بازپرداخت اقساط مقرری در سال 1381 را تصویب و به طور شفاف یک سال تنفس بین سال اتمام بازپرداخت اقساط مقرری و شروع به بازپرداخت اقساط تمدید شده را تصویب نمود. لازم به ذکر است فقط مبلغ پرداختی مشتری به بانک شامل اصل مبلغ دریافتی مشتری از بانک به علاوه سود دوران مشارکت و فروش اقساطی اولیه که به استناد قرارداد منعقده فی مابین (بانک و مشتری) حاصل شده می باشد که در رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری پس از تاکید به ماده واحده اصلاحی قانون مصوب 8؍7؍1380 فقط و فقط مورد تایید و درج گردیده. بانک مرکزی طی نامه به شماره الف4141-30؍8؍1380 آیین نامه فوق را جهت اجرا به بانکها ابلاغ نمود.
بانک تجارت اقدام به صدور بخشنامه به شماره (7)709:17 -26؍9؍1381 نمود ولی متاسفانه از سطر پنجم و ششم و هفتم بند ب بخشنامه (7)709:17 «تمدید تسهیلات» با توسل به بخشنامه داخلی مورخ 13؍3؍1380 بانک تجارت که جزء دستورالعمل های مربوط به تمدید و تعهدات دولت مربوط به مطالبات به استناد قانون مصوب سال 1379 می باشد و هیچ گونه ارتباطی با قانون مصوب 30؍5؍1381 نداشته دستور به اخذ سود و کارمزد از کشاورزان از تاریخ 31؍3؍1381 نموده و به جای تمدید مدت قرارداد دستور به تجدید قرارداد و طی دو مثال به چگونگی نحوه تخلف و حذف یک سال تنفس پرداخته که مغایر با تبصره 4 ماده واحده مصوب 8؍7؍1380 و ماده واحده مصوب 30؍5؍1381 قانون پیشگیری از عوارض ناشی از خشکسالی و جبران خسارات و ماده 1 آیین نامه اجرایی هیات دولت می باشد. لذا در سال 1388 ضمن تقدیم دادخواست به هیات عمومی دیوان عدالت اداری درخواست ابطال آن را نمودم که پس از وارد دانستن شکایت از سوی هیاتهای تخصصی و تبادل لوایح هیات عمومی دیوان پس از بحث و بررسی در هفت سطر اعلام رای نموده اند:
1- نخست در سه سطر اولیه: رای قانون مصوب 30؍3؍1380 و ماده واحده اصلاحی آن قانون مصوب 8؍7؍1380 «که در بند (ب) بخشنامه (7)709:17 مورد تخلف بانک تجارت قرار گرفته بود» را مورد تذکر و وارد به پرونده و به عنوان پیش بینی قانونی مورد تاکید قرار داده اند سپس در دو سطر بعدی به تبصره 9 قانون یاد شده که وزارتخانه های تدوین کننده آیین نامه را مشخص می کند پرداخته اند و سپس ماده 1 آیین نامه اجرایی قانون مصوب به تاریخ 30؍5؍1381 که به شماره 37069؍ت27463هـ-15؍8؍1381 تصویب گردیده را مورد تایید نموده اند. متاسفانه اشتباهاً در سطر ششم رای، هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر با 5 سطر اولیه، مصوبه مورد اعتراض (بخشنامه بانک تجارت) را تایید و عدم مغایرت آن با قانون را صراحتاً اعلام نموده اند که کاملاً اشتباه در متن رای صادره می باشد.
2- علیرغم مغایرت بند ب بخشنامه بانک تجارت با ماده واحده اصلاحی قانون مصوب 8؍7؍1380 که در رای صادره به آن تاکید گردیده (که صراحتاً دستور به عدم اخذ سود و کارمزد از تسهیلات اعم از اقساط معوقه و تمدید مهلت بازپرداخت و سهم یارانه معوقه دولت و نیز کمک بلاعوض از کشاورزان دریافت نمی شود و قانون فوق همچنان ساری وجاری است) و همچنین مغایر با ماده واحده قانون مصوب 30؍5؍1381 که سیستم بانکی را مکلف نموده تا نسبت به افزایش مدت کلیه مطالبات خود اقدام و معادل تعداد اقساط تمدید شده آنان به مدت قرارداد اضافه نمایند که متاسفانه بانک تجارت در بند ب بخشنامه به جای تمدید مدت قرارداد دستور به تجدید قرارداد و اخذ سود و کارمزد از مشتریان را طی دو مثال به نحوه تخلف و حذف یک سال تنفس پرداخته ولی متاسفانه مغایر با قوانین فوق در رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری صحت مصوبه معترض عنه که (بخشنامه بانک تجارت) اعلام شده! که عمل فوق مغایر با قانون است و متاسفانه بانک تجارت در مکاتبات اداری با مشروعیت بخشیدن به بخشنامه (7)709:17-26؍9؍1381 خود به استناد رای صادره به شماره دادنامه 475-27؍10؍1389 به کلاسه پرونده 88؍927 عمل مغایر با شرع و قانون و آیین نامه خود را مشروعیت بخشیده و از تاریخ 31؍3؍1381 مغایر با قوانین و آیین نامه های فوق اقدام به اخذ سود و کارمزد از کشاورزان که به استناد قانون خشکسالی مصوب سالهای 1378، 1379 و 1380 اقساط آنها تمدید شده است می نماید که مغایر با قانون می باشد.
3- همچنین رای صادره در دادنامه 88؍927 در تعارض کامل با رای صادره به کلاسه پرونده 85؍868 که حکم به ابطال کل بخشنامه 947 و بند 2 بخشنامه 335 بانک کشاورزی به دلیل مغایرت با موازین شرع برابر اعلام نظر فقهای شورای نگهبان طی نامه شماره 86؍30؍24124-15؍9؍1386 که ابطال گردیده از آنجا که بخشنامه های صادره بانک کشاورزی و تجارت برگرفته از یک قانون و آیین نامه بوده و تخلف هر دو بانک به یک شکل صورت گرفتـه بخشنامه هـای بانک کشاورزی برابر رای هیات عمومی دیوان ابطال ولـی متاسفانه بخشنامه بانک تجـارت توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورد تایید قرار گرفته و قانونی خواند شده است که کاملاً تعارض آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با یکدیگر است. لذا خواهشمند است با توجه به اشتباه رای نهایی با پنج سطر اولیه رای و مغایرت رای صادره با قوانین (تبصره 4 ماده واحده اصلاحی مصوب 8؍7؍1380 و ماده واحده مصوب 30؍5؍1381) و تعارض آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به استناد ماده 91 قوانین دیوان عدالت اداری اقدام لازم جهت رسیدگی مجدد به پرونده فوق در هیات عمومی دیوان عدالت اداری اقدام فرمایید. »
2- متن رای شماره 475-27؍10؍1389 هیات عمومی ناظر بر عدم ابطال بخشنامه به شرح زیر است:
« نظر به اینکه در قانون پیشگیری از عوارض ناشی از خشکسالی و جبران خسارت مصوب 3؍3؍1380 و ماده واحده اصلاحی قانون مذکور مصوب 7؍7؍1380 پرداخت تسهیلات به منظور پیشگیری از عوارض ناشی از خشکسالی و جبران خسارت پیشبینی گردیده و به موجب تبصره 9 قانون یاد شده چگونگی اجرای آن به تصویب آیین‌نامه اجرایی توسط هیات وزیران موکول گردیده و در ماده یک آیین‌نامه اجرایی مذکور به شماره 37069؍ت27463 ه مورخ 15؍8؍1381 ضوابط و چگونگی پرداخت تسهیلات و بازپرداخت آنها مشخص شده است. لذا مصوبه معترضعنه مغایرتی با قانون ندارد و از حیث اعلام مغایرت با آیین‌نامه اجرایی قانون، رسیدگی به موضوع منصرف از صلاحیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری می‌باشد و قابلیت ابطال ندارد.»
4- با موافقت رییس دیوان عدالت اداری رسیدگی به موضوع در اجرای ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1؍5؍1398 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
به موجب ماده واحده قانون اصلاح قانون پیشگیری از عوارض ناشی از خشکسالی و جبران خسارات مصوب 30؍5؍1381 مقرر شده است که : «سیستم بانکی مکلّف است نسبت به افزایش مدت کلّیه مطالبات خود از آن دسته از کشاورزان خسارت دیده سنوات گذشته (صرف نظر از مراجعه یا عدم مراجعه به بانک) که در اجرای قوانین سالهای ۱۳۷۸، ۱۳۷۹ و۱۳۸۰ جبران خسارات و پیشگیری از خشکسالی مطالبات تمدید و انباشته شده است، معادل تعداد اقساط تمدید شده آنان به مدت اضافه نماید.» در همین راستا، به موجب ماده 1 آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح قانون پیشگیری از عوارض ناشی از خشکسالی و جبران خسارات مصوب 8؍8؍1381 هیات وزیران نیز مقرر شده است که: «کلّیه بانکها مکلّفند جهت حمایت از کشاورزان خسارت دیده از خشکسالی سالهای ۱۳۷۸، ۱۳۷۹ و ۱۳۸۰ که براساس قوانین مربوط به پیشگیری از عوارض ناشی از خشکسالی و جبران خسارتهای مذکور بدهی های آنان به بانکها تمدید شده و اقساط سنوات یاد شده برای سال ۱۳۸۱ تجمیع شده است، نسبت به افزایش مدت قرارداد اعطای تسهیلات (سرمایه‌گذاری و سرمایه در گردش) خود با بدهکاران مذکور معادل مدت اقساط تمدیدشده به مدت قرارداد اضافه و اقساط سالهای مذکور در سنوات اضافه شده وصول گردد، (بدین ترتیب که هرگاه سررسید اقساط اولیه تسهیلات اعطایی بانک به یک بدهکار در سالهای ۱۳۷۹،۱۳۷۸ و ۱۳۸۰ بدهی آنان تمدید و در سال ۱۳۸۱ جمع شده باشد، بانک می باید پس از وصول قسط سال ۱۳۸۱ اصل و سود اقساط سالهای ۱۳۷۸، ۱۳۷۹ و ۱۳۸۰ را به ترتیب در سالهای ۱۳۸۳، ۱۳۸۴ و ۱۳۸۵ وصول نماید.)» از سوی دیگر، به موجب تبصره 4 قانون اصلاح قانون پیشگیری از عوارض ناشی از خشکسالی و جبران خسارات: «هیچگونه وجهی بابت سود و کارمزد تسهیلات اعم از اقساط معوقه و تمدید مهلت بازپرداخت و سهم یارانه معوقه دولت و نیز کمک بلاعوض از کشاورزان دریافت نمی‌شود.» بنابراین در این قانون و مقررات مربوط به آن، اولاً: به لزوم ایجاد فرصت یک ساله تنفس بین سررسید اقساط و وصول اقساط تصریح شده و مقرر شده است که بعد از تجمیع بدهی های سالهای 1378، 1379 و 1380 در سال 1381 وصول آنها به ترتیب در سالهای 1383، 1384 و 1385 خواهد بود و ثانیاً: دریافت هرگونه وجهی بابت سود و کارمزد تسهیلات اعم از اقساط معوقه و تمدید مهلت بازپرداخت و سهم یارانه معوقه دولت و … ممنوع است. با این حال، در بند «ب» دستورالعمل اجرایی شماره (7)709:17 مورخ 26؍9؍1381 بانک تجارت با عنوان «دستورالعمل اجرایی اعطای تسهیلات بابت وقوع حوادث قهری» به جای تمدید قرارداد پیشین که ساز و کار مورد نظر موازین حقوقی فوق الذکر می باشد، مقرر شده است که اقساط مربـوط به سـالهای 1378، 1379 و 1380 که در سال 1381 تجمیع شده اند از تـاریخ 20؍6؍1382 وصول می گردد و عملاً فرصت یک ساله تنفس بین سررسید اقساط و وصول اقساط حذف شده است که این امر مغایر با حکم مقرر در ماده 1 آیین نامه اجرایی قانون اصلاح قانون پیشگیری از عوارض ناشی از خشکسالی و جبران خسارات مصوب 8؍8؍1381 هیات وزیران بوده و وضع آن خارج از حدود اختیارات بانک تجارت می‌باشد. ثالثاً: براساس بند «ب» دستورالعمل مورد شکایت، سودهای متعلّقه به تمدید مطالبات از تاریخ پایان خرداد 1381 تا زمان پرداخت اولین قسط به عهده مشتری می باشد و سود مربوط به دوره وقفه با نرخ 16% در قراردادهای جدید به عنوان سود دوره مشارکت مدنی فرضی با اصل و فرع اقساط سنوات گذشته تجمیع و تقسیط می گردد که این امر نیز مغایر با تبصره 4 قانون اصلاح قانون پیشگیری از عوارض ناشی از خشکسالی و جبران خسارات می باشد که برمبنای آن: «هیچ گونه وجهی بابت سود و کارمزد تسهیلات اعم از اقساط معوقـه و تمدید مهلت بـازپرداخت و سهم یارانه معوقه دولت و نیز کمک بلاعوض از کشاورزان دریافت نمی شود.» لذا دادنامه 475- 27؍10؍1389 هیات عمومی دیوان عدالت اداری که براساس آن حکم به عدم ابطال دستورالعمل اجرایی شماره (7)709:17 -26؍9؍1381 بانک تجارت به دلیل عدم مغایرت آن با قانون صادر شده مشمول حکم مقرر در ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 است و ضمن نقض رای مذکور هیات عمومی دیوان عدالت اداری مستند به حکم بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 حکم بر ابطال بند ب بخشنامه شماره (7)709:17-26؍9؍1381 بانک تجارت در ایامی که دولتی بوده است از تاریخ تصویب صادر و اعلام می شود.
مرتضی علی اشراقی-معاون قضایی دیوان عدالت اداری
