بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 282 الی 284
تاریخ دادنامه: 24؍2؍1398
شماره پرونده: 97؍2618، 97؍2964، 97؍3275
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: رییس شورای اسلامی تبریز
موضوع: اعمال ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به آراء معارض هیات عمومی دیوان عدالت اداری
گردش کار: 1- رییس شورای اسلامی تبریز به موجب لایحه شماره 2120-4؍ش؍ت-22؍3؍1396 اعلام کرده است که:
«ریاست محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً به استحضار می رساند که با امعان نظر به دادنامه شماره 1356 الی 1359 هیات عمومی دیوان عدالت اداری که شق بند الف- 1 ماده 10 و مواد 17، 18، 20 و 26 و بند 3 ماده 23 تعرفه عوارض محلی شورای اسلامی شهر تبریز در سال 1395 را ابطال نمودید. نظر بر اینکه قبلاً نسبت به موارد فوق الذکر آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر رد شکایت شکات و اخذ عوارض از طرف شهرداری مجاز شمرده شده است مجدداً طی دادنامـه 1356 الـی 1359 هیات عمومـی دیوان عـدالت اداری بدون در نظر گرفتن سوابق امر و اینکه قبلاً نسبت بـه موضوعات مـذکور آراء لازم از طرف هیات عمومی دیوان عدالت اداری صادر گردیده و از اعتبار امر مختومه بهاء بـرخوردار بـوده و نسبت به یک مـورد دو رای متضاد از هیات عمومی دیوان عدالت اداری صادر گردیده است. مطالب ذیل جهت تبیین هر چه بیشتر واقعیت تقدیم حضور می گردد.
مقدمه:
الف) یکی نبودن مستندات قانونی تعیین عوارض و جریمه:
بر طبق بندهای 1 و 2 ماده 29 آیین نامه مالی شهرداری « عوارض» از جمله وجوهی است که به عنوان یکی از منابع درآمد شهرداریها پیش بینی گردیده است این وجوه به موجب مصوبات قانونی مربوطه، حسب مورد در مقاطع زمانی گوناگـون وضع می گردند و بـر اساس شرایط و ضوابط مقرر توسط شهرداریها راساً محاسبه، تعیین و مطالبه می شوند، بدون آن که مطالبه و وصول آنها مرتبط با وقوع یا عدم وقوع تخلفی در ساختمان موضوع عوارض باشد برای مشاهد مبانی قانونی این مصوبات در قوانین متاخر به بند 1 ماده 35 قانون تشکیلات شورای اسلامی کشور مصوب 1؍9؍1361 و بند 16 ماده 71 و بند 1 ماده 35 مذکور مقرر می دارد « مادامی که درآمدهای پیش بینی کافی نباشد شورای اسلامی شهر می تواند با تنفیذ ولی امر برای تامین هزینه های شهرداری عوارض متناسب با امکانات اقتصادی محل و خدمات ارایه شده تعیین نماید.» با این وصف آیا اخذ عوارض از احداث کنندگان مازاد بر تراکم (یعنی مازاد بر مصوبه طرح تفصیلی) و احداث کنندگان بالکن داخل مغازه و احداث کنندگان بالکن روپوشیده به شارع (خیابان) و غیره امر غیرقانونی است؟ در حالی که وقتی شخصی در داخل تراکم طرح تفصیلی ملکی را احداث و عوارضات متعلقه آن را پرداخت می کند به طریق اولی در جهت حفاظت از طرح تفصیلی مصوب از احداث کنندگان مازاد بایستی عوارض چندین برابر اخذ تا از پلکانی شدن محلهای شهر و موجبات تجری و گستاخی سرمایه داران در جهت نقض قوانین و مقررات طرح تفصیل جلوگیری گردد.
ب) دوگانگی مراجع تعیین عوارض و جریمه:
مرجع تعیین عوارض حسب مورد و ُدر مقاطع زمانی گوناگون متفاوت بوده و در قوانین موخر التصویب (به استناد بند 1 ماده 35 قانون تشکیلات شورای اسلامی کشور مصوب 1؍9؍1361 و بند 16 ماده 71 و ماده 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1؍3؍1375 این مسیولیت با رعایت مقررات مربوطه به عهده شورای اسلامی شهر قرار داده شده است و ماده 77 قانون مقرر می دارد که شورای اسلامی شهر و بخش می تواند نسبت به وضع عوارض متناسب با تولیدات و درآمد اهالی به منظور تامین بخشی از هزینه های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر و روستا طبق آیین نامه هیات وزیران اقدام نماید.) و از طریقی دیگر جریمه بر طبق تبصره های ذیل ماده 100 قانون شهرداریها به عنوان ضمانت اجرای قانونی وقوع تخلفات ساختمانی و به منزله مجازات تخلفات ساختمانی مورد نظر مقنن بوده و حداقل و حداکثر آن در تبصره های ذیل ماده 100 بر اساس معیارهای مقرر در آنها توسط کمیسیونهای ماده 100 پیش بینی می گردد.
ج) عدم وحدت مراجع حل اختلاف ناشی از وضع عوارض و تعیین جریمه:
مرجع رفع هرگونه اختلاف بین مودی و شهرداری در مورد اعتراض کمیسیون موضوع ماده 77 قانون شهرداری است در حالی که مرجع اعتراض به جریمه های تعیین شده توسط کمیسیونهای ماده 100، کمیسیونهای تجدیدنظر ماده 100 شهرداری می باشد. بنابراین با تدقیق به قوانین موخرالتصویب (قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375) اخذ عوارض در موقع صدور پروانه ساختمانی برای املاک چه به صورت تراکم مجاز و چه به صورت مازاد بر تراکم و احداث تجاری و بالکن داخل مغازه و بالکن روپوشیده به شارع و غیره پس از تصویب شورای اسلامی شهر بر عهده شهرداری می باشد ( موضوع ماده 10 قانون تعرفه عوارض محلی شهرداری تبریز 1395) و این موضوع نیز عین عدالت و رعایت قوانین و مقررات مصوب مجلس شورای اسلامی می باشد و شایان ذکر است که مطابق ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور، مصوبات کلیه شـوراهای مـوضوع این قانون در صورتـی کـه پس از دو هفته از تـاریخ ابلاغ اعتراض قرار نگیرد لازم الاجراء می باشد.
دفاعیات ماهوی:
1- با توجه به اینکه دادنامه شماره 1356 الی 1359- 17؍12؍1935 بدون حضور نماینده شورای اسلامی شهر تبریز و نماینده شهرداری تبریز صادر گردیده و هیچگونه دفاع کتبی و شفاهی در این مورد انجام نگرفته، بنابراین حکم مذکور مخالف اصل تناظر یا اصل حقوق دفاع است و با اخذ وحدت ملاک از ماده 8 و 406 قانون آیین دادرسی کیفری مصوب سال 1392 چون آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری تاثیر مستقیم در حیثیت عمومی جامعه داشته بیشتر جنبه حق اللهی دارد لذا صدور رای غیابی یا به عبارت دیگر بدون حضور طرف دعوی پذیرفته شده نیست که دادنامه مذکور از این لحاظ قابل تامل است.
2- در خصوص استناد هیات عمومی دیوان عدالت اداری به دادنامه شماره 354 الی 358-1؍11؍1380 که ماده 18 تعرفه عوارض محلی شورای اسلامی شهر تبریز در سال 1395 را ابطال نموده قابل عرض است که دادنامه های مذکور به موجب دادنامه شماره 587-25؍11؍1383 و 48-3؍2؍1385 هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال گردیده و اخذ عوارض مازاد بر جریمه ماده 100 با این مضمون که جرایم مندرج در تبصره های ماده 100 قانون شهرداری در واقع و نفس الامر به منزله مجازات تخلفات ساختمانی مورد نظر مقنن بوده و انواع مختلف عوارض قانونی در حقیقت از نوع حقوق ایرانی ناشی از اعمال مجاز محسوب می شود. بنابراین به لحاظ تفاوت و تمایز وجوه عناوین مذکور در یکدیگر مصوبه مورد اعتراض از جهت اینکه مفید لزوم استیفاء عوارض قانونی مربوط است مغایرتی با قانون ندارد و مجاز شمرده شده است و شایان ذکر است که قبلاً نیز نسبت به ابطال ماده 18 قانون تعرفه عوارض محلی شهر تبریز سال 1388 نیز که عیناً ماده 18 سال 1395 می باشد شکایتی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری مطرح گردیده بود که طی دادنامه شماره 199-10؍5؍1390 شکایت شاکی رد گردیده است. بنابراین موضوع ماده 18 قانون تعرفه عوارض محلی از اعتبار امر مختومه بها برخوردار بوده و مجدداً قابل رسیدگی نبوده است.
3- در خصوص استناد هیات عمومی دیوان عدالت اداری به رای شماره 218-9؍4؍1387 اعلام می دارد که رای مذکور مربوط به افراز و تفکیک اراضی و اخذ قسمتی از زمین به صورت رایگان از مالکین بوده، همچنان که مستحضرید ماده 101 قانون شهرداری در سال 1390 اصلاح گردیده و مطابق تبصره 3 آن تا 25% سهم شهرداری و تا 25% سهم سرانه های عمومی شهر توسط مقنن تعیین گردیده و با توجه به اینکه رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری قبل از اصلاح ماده 101 قانون شهرداری توسط مجلس شورای اسلامی نوشته شده است دیگر با وضع قانون جدید ضمانت اجرایی ندارد و بایستی به ماده 101 اصلاحی قانون شهرداریها مصوب 1390 عمل نمود. لذا با وضع قانون جدید توسط مجلس شورای اسلامی، رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری که در زمان حاکمیت قانون سابق صادر شده است قابلیت استناد نبوده و ضمانت اجرایی ندارد و ترجیح دادن رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به قانون موخرالتصویب مجلس شورای اسلامی که مرجع قانونگذاری می باشد ترجیح بلامرجع می باشد که آن نیز از نظر اصول فقه محال است.
4- در خصوص استناد هیات عمومی دیوان عدالت اداری به رای شماره 770-2؍11؍1391 مبنی بر عوارض حذف یا کسری پارکینگ اشعار می دارد که تبصره 5 ذیل ماده 100 قانون شهرداریها اصلاحی مصوب 27؍6؍1358 صرفاً جریمه عدم احداث پارکینگ را معین نموده و تعیین عوارضات به موجب بند 16 ماده 71 و ماده 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب 1؍3؍1375 و آراء وحدت رویه 587-25؍11؍1383 و 48-23؍2؍1385 هیات عمومی دیوان عدالت اداری بر عهده شورای اسلامی شهر می باشد.
5- در خصوص استناد هیات عمومی دیوان عدالت اداری به رای شماره 350-25؍3؍1394 که برای شهر رامیان صادر شده است. مبنی بر اخذ عوارض تغییر کاربری از اراضی غیر مسکونی به کاربری مسکونی است و از ماده 26 قانون تعرفه عوارض محلی شهرداری تبریز 1395 که بر اساس ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه تحریر یافته است خـروج مـوضوعی دارد و در خصـوص مـاده 26 قانون تعرفـه عوارض محلی شهرداری تبریز شکایتی از طرف اشخاص متعدد انجام گرفته بود کـه موضوع به کمیسیون تخصصی ارجاع و طی پرونده های کلاسه شماره 92؍647 – 11؍11؍1393 و 91؍892-12؍8؍1395 رای به رد شکایت شکات صادر گردیده است. بنابراین وقتی به موجب بند ب ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری توسط هیات تخصصی رای به رد شکایت صادر و از طرف سایر قضات دیوان در فرجه قانونی مورد اعتراض قرار نگرفته است موضوع قابلیت طرح در دیوان عدالت اداری را ندارد. لذا با عنایت به مراتب فوق و توجهاً به آراء شماره 587-25؍11؍1383 و 49-23؍2؍1385 و 199-10؍5؍1390 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و نظریات و آراء کمیسیونهای تخصصی شماره 9؍647-11؍11؍1393 و 91؍892-12؍8؍1395 و ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و بند 16 ماده 71 و 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب سال 1375 که دادنامه معترض عنه (1356 الی 1359) کاملاً مغایر با قوانین و مقررات و آراء صادره قبلی از هیات عمومی دیوان عدالت اداری صادر گردیده است. تقاضای رسیدگی و ابطال آن از محضر قضات هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورد استدعاست.»
2- متن رای 1356 الی 1359-17؍12؍1395 هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شرح زیر است:
«مطابق ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، مقرر شده است که: «چنانچه مصوبه ای در هیات عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رای هیات عمومی در مصوبات بعدی الزامی است. هرگاه مراجع مربوط، مصوبه جدیدی مغایر رای هیات عمومی تصویب کنند، رییس دیوان موضوع را خارج از نوبت، بدون رعایت مفاد ماده 83 قانون مذکور و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب کننده در هیات عمومی مطرح می نماید.» نظر به اینکه در آراء شماره 354 الی 358-1؍11؍1380، 218-9؍4؍1387، 770-2؍11؍1391 و 350-25؍3؍1394 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مصوبات شوراهای اسلامی شهرهای مختلف در خصوص عـوارض زیربنا، پـذیره، اضافه تـراکم، تغییر کاربری علاوه بـر جـرایم تخلفات سـاختمانی، اختصاص قسمتی از املاک متقاضیان تفکیک و افراز به شهرداری به طور رایگان و یا وصول مبلغی معادل آن به عنوان هزینه خدمات تفکیک و افراز، عوارض حذف یا کسری پارکینگ و عوارض تغییر کاربری به لحاظ مغایرت با قانون و خروج از حدود اختیارات ابطال شده است و شورای اسلامی شهر ملایر در تصویب ماده 6 تعرفه عوارض محلی سالهای 1394 و 1395 در مورد زیربنای ساختمانهای مسکونی مازاد بر پروانه یا بدون پروانه که در کمیسیون ماده 100 منجر به صدور رای بر ابقاء بنا می گردد و شورای اسلامی شهر تبریز در تصویب قسمت اخیر شق 6 بند الف-1 ماده 10، ماده 17، شق 1-4 بند 1 و بند 3 ماده 18 تعرفه عوارض محلی سال 1394 و مواد 18، 20، بند 3 ماده 23 و ماده 26 تعرفه عوارض محلی سال 1395 در مورد زیربنای پروانه ساختمانی (عوارض مازاد بر تراکم)، ابقای اعیانی ها، تفکیک عرصه و افراز ناشی از تغییر یا تثبیت کاربری و مشرفیت و ارزش اضافه شده وضع عوارض کرده است، بنابراین موارد اخیرالذکر از مصوبات یاد شده شوراهای اسلامی ملایر و تبریز به لحاظ مغایرت با مفاد آراء هیات عمومی با استناد به بند 1 ماده 12 و مواد 92 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.»
3- متن آراء شماره 199-10؍5؍1390 و 587-25؍11؍1383 هیات عمومی دیوان عدالت اداری به قرار زیر است:
الف: رای شماره 587-25؍11؍1383 هیات عمومی:
«نظر به اینکه جرایم مندرج در تبصره های ماده 100 قانون شهرداری در واقع و نفس الامر به منزله مجازات تخلفات ساختمانی مورد نظر مقنن بوده و انواع مختلف عوارض قانونی در حقیقت از نوع حقوق دیوانی ناشی از اعمال مجاز محسوب می شود. بنابراین به لحاظ تفاوت و تمایز وجوه عناوین مذکور در یکدیگر مصوبه مورد اعتراض از جهت اینکه مفید لزوم استیفاء عوارض قانونی مربوط است مغایرتی با قانون ندارد.»
ب: رای شماره 199-10؍5؍1390 هیات عمومی:
«با توجه به این که طبق رای شماره 587 مورخ 25؍11؍1383 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، عنوان جریمه موضوع ماده 100 قانون شهرداری از عنوان عوارض شهرداریها که به موجب قوانین مربوط مجاز به وضع و دریافت آن بوده و هستند، متمایز شده است و حسب بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375، شورای اسلامی شهر به وضع عوارض محلی مجاز است و عوارض موضوع ماده 18 مصوبه مورد شکایت نیز در همین راستا تدوین و تصویب شده است. لذا مغایرتی با قانون ندارد و قابل ابطال به نظر نمیرسد.»
4- با موافقت رییس دیوان عدالت اداری، رسیدگی به موضوع در اجرای ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 24؍2؍1398 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً: تعارض در آراء هیات عمومی محرز است.
ثانیاً: استدلال مصرح در آراء شماره 587-25؍11؍1383، 48-3؍2؍1385 و 199-10؍5؍1390 هیات عمومی صحیح شناخته شد و مفاد رای شماره 1356 الی 1359-17؍12؍1395 هیات عمومی منطبق با قانون نیست، در نتیجه مصوباتی که در رای شماره 1356 الی 1359-17؍12؍1395 ناظر بر تجویز اخذ عوارض احداث بنا برای تخلفات ساختمانی بعد از جریمه کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری در این رای ابطال شده بود، منطبق با قانون است و موجبی برای ابطال آنها وجود نداشته و در نهایت مصوبات مذکور از اعتبار لازم در بازه زمانی مربوط برخوردار بوده است.
مرتضی علی اشراقی-معاون قضایی دیوان عدالت اداری
