بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1235
تاریخ دادنامه: 26/04/1397
کلاسه پرونده: 94/1229
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای نعمت اله شهابی نژاد
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای 19، 20، 21 و 22 از مصوبه شماره 2082-28/10/1388 مصوب شورای اسلامی شهر کرمان
گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال بندهای 11 و 12 از مصوبه شماره 4170-5/11/1382 مصوب شورای اسلامی شهر کرمان در خصوص اخذ عوارض خدمات شهری از مراکز عمومی و خصوصی و بندهای 18، 19، 20، 21 و 22 از مصوبه شماره 2082-28/10/1388 در خصوص دریافت بهاء عوارض محلی و خدمات شهری از بانکهای دولتی، بانکهای خصوصی، موسسات مالی و اعتباری و صندوقهای قرض الحسنه از مصوبات شورای اسلامی شهر کرمان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" ریاست محترم دیوان عدالت اداری
احتراماً به استحضار عالی می رساند شورای اسلامی شهر کرمان با تصویب مصوبات فوق الذکر بدون توجه به قوانین مصوب و مستند به آنها وسیله کمیسیون ماده 77 قانون شهرداریهای کرمان اقدام به محکومیت مبالغی به عنوان خدمات شهری می نماید که مستند به لایحه پیوست مغایر با قانون و عدالت و نصفت قضایی است. استدعا دارد چنانچه دیوان نیز عقیده بر مغایرت مصوبات فوق با قوانین مصوب دولت جمهوری اسلامی ایران (حکومت) دارند نسبت به ابطال مصوبات فوق الذکر اقدامات قانونی را معمول دارند. "
متن لایحه تکمیلی به قرار زیر است:
" عطف به دادخواست تقدیمی و مستندات و مدارک ارایه شده و تصویر مصوبات شورای اسلامی شهرکرمان مبنی بر برقراری عوارض تحت عنوان عوارض محلی از صنوف مختلف ازجمله وکلای دادگستری و تصویر رای شماره 8097-26/8/1394 کمیسیون ماده 77 قانون شهرداریهای کرمان به استحضار عالی می رساند:
الف: به عنوان مقدمه معروض می دارد شورای اسلامی شهر کرمان طی مصوبه ای به شماره 4170-5/11/1382 با لایحه پیشنهادی شهرداری کرمان به عنوان اخذ عوارض خدمات شهری از مراکز عمومی و خصوصی موافقت و مصوب نموده اند که از دفاتر وکلای پایه یک ماهیانه یکصد هزار ریال دریافت دارند.
ب: مجدداً در تاریخ 28/10/1388 طی مصوبه شماره 2082 تعرفه دریافت بهاء عوارض محلی و خدمات شهری مصوب و تعرفه عوارض خدمات شهری و عوارض محلی دفاتر وکلای پایه یک را ماهیانه 438/323 هزار ریال تعیین و به شهرداریها ابلاغ نموده اند.
پ: شهرداریها نیز در اجرای مصوبات فوق از سال 1382 (مصوبه اول) لغایت سال 1394 هیچگونه اقدام عملی در ابلاغ این مصوبه به صنوف مختلف از جمله وکلای دادگستری انجام نداده و از آنجا که تعرفه هر صنف به صورت مشخص نام برده شده است و عمومیت نداشته است مسلما باید این مصوبات به همراه تصمیمات واحد درآمد شهرداری ابلاغ می کردند و یا حداقل اینکه از مودی برای محاسبه دعوت به عمل می آوردند. به فرض که محاسبه نیز نیاز به حضور مودی نداشت تصمیم واحد درآمد در خصوص مبلغ تعیینی و پرداخت وسیله وکیل به شخص ابلاغ می شد و چنانچه پرداخت نمی شد به کمیسیون ماده 77 قانون شهرداریها ارجاع می شد. مسلما قبل از ابلاغ این تصمیم به مودی و عدم اخذ موافقت یا موافقت بر پرداخت وسیله ایشان ارجاع به کمیسیون ماده 77 حکم قُبح عقاب بلا بیان است.
ت: متاسفانه بدون ابلاغ قبلی از اداره درآمد شهرداریهای کرمان اخطاری از کمیسیون ماده 77 قانون شهرداریها به دستم رسید که در تاریخ فلان در کمیسیون شرکت کنید. هنگامی که مراجعه کردم و خواستم که توضیح بفرمایند جریان چیست و علت احضارکدام است؟ بیان فرمودند شما مبلغی تحت عنوان عوارض خدمات شهرداری بدهکارید که اقدام به پرداخت ننموده اید. توضیح که دادم مطلع شدندکه بنده بطور کلی بی اطلاع هستم قاضی کمیسیون قبول کردند و قرار شد پرونده را به دایره درآمد شهرداریها عودت دهند تا اینکه ابلاغ شود از سوی آنها و بعد مراحل قانونی طی شود. متاسفانه ابلاغ یا دعوتی از سوی دایره درآمد به دستم نرسید و به جای آن رای کمیسیون بر پرداخت مبلغ و قطعیت آن بدون قابلیت اعتراض در دیوان عدالت اداری ابلاغ فرمودند.
مراتب اعتراض خود را به رای مزبور اعلام و استدعای عطف توجه و در صورت امکان استدعای نقض رای مزبور و ابطال مصوبات فرا قانونی شورای شهر کرمان در جهت برقراری عوارض خارج از معبر و مجرای قانونی را دارد:
1- آنچه مسلم است مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی ارایه دهندگان خدمات در قوانین مختلف وضع و تصویب و نهایتا در قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 و در ماده 16 این قانون نرخ 5/1درصد برای آن در نظرگرفته شده است و تعیین تکلیف شده است.
2- در ماده 38 و 39 قانون مالیات برارزش افزوده نیز صریحا نرخ عوارض شهرداریها و دهیاریها در رابطه با کالا و خدمات این قانون تعیین و آن را 5/1درصد علاوه بر نرخ صدر ماده 16 تصویب و در ماده 39 نیز تعیین تکلیف شده که این مبالغ چگونه به حساب شهرداریها واریز گردد.
3- ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاها و خدمات به غیر از مجرای این قانون ممنوع نموده است.
4- ماده 52 قانون فوق الذکر نیز صریحا قوانین و مقررات خاص و عام مغایر مربوط به دریافت هرگونه مالیات غیرمستقیم و عوارض بر … ارایه دهندگان خدمات ممنوع نموده است و حکم این ماده را شامل قوانین و مقررات مغایری که شمول قوانین و مقررات عمومی بر آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام است نیز دانسته است.
5- رای وحدت رویه شماره 835-27/11/1387 دیوان عدالت اداری نیز در بند (ب) برقراری و دریافت هرگونه وجه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملی محلی از تولیدکنندگان کالاها و ارایه دهندگان خدمات را طبق ماده 1 قانون موسوم به تجمیع عوارض مصوب 1381 اعلام و آن را از ابتدای سال 1382 اجرایی اعلام شده بوده دانسته و کلیه قوانین و مقررات مربوط به برقراری اختیار و یا اجازه برقراری و دریافت وجوه که توسط هیات وزیران، مجامع، شوراها و سایر مراجع، وزارتخانه ها، سازمانها، موسسات و شرکتهای دولتی از جمله آن دسته از دستگاههای اجرایی که شمول قوانین بر آنها مستلزم ذکر نام است. همچنین موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی به استثناء مقررات مصرح در آن ماده لغو گردیده است و به همین دلیل مصوبه 20/3/1373 ریاست جمهوری بر اساس بند الف ماده 43 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین در باب اخذ عوارض در زمره مقررات مُلغی شده اعلام و مطالبه عوارض و صدور رای از طرف کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری بر الزام شاکی به پرداخت عوارض مبتنی بر مقررات متسوفه فاقد وجاهت و رای شعبه دیوان مبنی بر ورود شکایت و قبول اعتراض شاکی به رای کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری موافق قانون اعلام نموده است.
6- مجدداً هیات عمومی دیوان عدالت اداری طبق رای وحدت رویه شماره 179-11/5/1389 مستند به قانون تجمیع عوارض و قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا و ارایه دهندگان خدمت و وصول مالیات توسط سازمان امور مالیاتی موجبی برای دریافت عوارض مستند به مصوبات شورای اسلامی شهر نباشد و صریحا مصوبات شوراهای اسلامی شهرها در خصوص اخذ و برقراری عوارض فرا قانونی غیرقانونی اعلام نموده است.
7- هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آراء مختلف وحدت رویه از جمله رای شماره 8800-21/7/1394 رای شماره 26-24/9/1393، رای شماره 383-4/6/1392 (بند ب)، رای شماره 160-6/3/1392 در بند ب، رای شماره 28-19/1/1392، رای 938-21/12/1391، رای شماره 550-8/8/1391 و … برقراری و دریافت هرگونه عوارض از ارایه دهندگان خدمات خارج از مواد قانون مالیات بر ارزش افزوده و خصوصا مواد 16 و بند الف ماده 38 همان قانون که نرخ عوارض شهرداریها را معین کرده است و در این قانون برای آنها تعیین تکلیف شده است ممنوع و مصوبات متعدد شوراهای اسلامی شهرها را ابطال فرموده اند.
8- ادارات حقوقی قوه قضاییه و وزارت دادگستری نیز در نظریات مشورتی متعددی از قبیل نظریه 7/250-23/1/1390 و 7/7779-23/11/1386 و … حق برقراری و تعیین عوارض مربوطه به تولیدکنندگان کالا و ارایه دهندگان خدمات برای شوراهای اسلامی کشور قایل نشده اند.
9- وفق نظریه 7/208-9/2/1390 اداره حقوقی قوه قضاییه «صرف عدم پرداخت عوارض توسط مودی موجب قانونی برای رسیدگی به موضوع در کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری نمی باشد و وظیفه کمیسیون تشخیص عوارض و مصادیق آن هست» طرح این پرونده در کمیسیون ماده 77 صدرالذکر نیز مبنای قانونی نداشته است. لذا از آنجا که وکلای دادگستری نیز ارایه دهنده خدمت هستند که تکلیف مالیات و عوارض آنها در قانون مالیات بر ارزش افزوده و قبل از آن نیز طبق قانون تجمیع عوارض مصوب 1381 و سایر قوانین معین شده است مستند به ماده50 قانون مالیات بر ارزش افزوده به نظر برقراری عوارض وسیله شهرداری مستند به مصوبات شورای اسلامی شهر و دریافت آن خلاف نص صریح قانون هست و وکلا نیز مالیات و عوارض خود را طبق قوانین جاریه مملکتی پرداخت می نمایند و دریافت وجوهی تحت عنوان عوارض خدمات شهری مستند به مصوبات شورای اسلامی و تایید تنفیذ استاندار و یا وزارت کشور فاقد مبنای قانونی است. فقط استدعای ابطال مصوبات غیر قانونی شورای شهر کرمان به شماره و تاریخ اعلامی مورد استدعاست. نسبت به رای کمیسیون به شماره 8097-26/8/1394 که در تاریخ 9/9/1394 به اینجانب ابلاغ گردیده است همزمان دادخواست نقض آن به صورت جداگانه تقدیم گردیده است. استدعا دارد برای جلوگیری از صدور آراء متهافت به صورت توامان رسیدگی شوند. "
متن مصوبات در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر است:
الف) مصوبه شماره 4170-5/11/1382 شورای اسلامی شهر کرمان:
" ………
……..
11- از دفاتر وکالت پایه یک ماهیانه 000/100 ریال
12- از دفاتر وکالت پایه دو ماهیانه 000/50 ریال "
ب) مصوبه شماره 2082-28/10/1388 شورای اسلامی شهر کرمان:
" 18- دفاتر وکالت و مشاورین حقوقی قوه قضاییه
19- بهاء خدمات شهری بانکهای دولتی
20- بهاء خدمات شهری بانکهای خصوصی
21- بهاء خدمات شهری موسسات مالی و اعتباری
22- خدمات شهری صندوقهای قرض الحسنه "
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر کرمان به موجب لایحه شماره 195-9/2/1395 توضیح داده است که:
" رییس محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام:
در پاسخ به دادخواست تقدیمی آقای نعمت اله شهابی نژاد به طرفیت کمسیون ماده 77 قانون شهرداری کرمان در پرونده کلاسه شماره 9409980900000000685 نکاتی را جهت تنویر ذهن آن مقام به استحضار می رساند که همان گونه که واقفید شهرداری سازمانی است مردمی که وظیفه تامین نیازها و خدمات شهروندان را بر عهده دارد و هزینه های خدمات انجام شده را تحت عنوان بهای خدمات شهری از کلیه ساکنان حقیقی و حقوقی آن شهر اخذ می کند. بر اساس همین تعریف از شهرداری طبیعی است وظیفه آرامش و آسایش شهروندان و جلوگیری از هرگونه تهدیدی که سلامت شهروندان را به خطر می اندازد به عهده شهرداریها می باشد که در این راستا سالیانه مبالغ هنگفتی را صرف ارایه خدمات شهروندان تحت قالبهای مختلف من جمله جمع آوری زباله، تنظیف معابر، تجهیز و راه اندازی کشتارگاه، آسفالت معابر، اتوبوسرانی، ایجاد و تجهیز ایستگاههای آتش نشانی، ایجاد و توسعه فضای سبز و در یک جمله عمران و آبادی شهر می نماید که چون منبع دولتی ندارد، بنا به پیشنهاد شهرداری به موجب تبصره 1 ماده 5 قانون تجمیع عوارض مصوب دی ماه 1381 و تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده شورای اسلامی شهر کرمان بهای خدمات مورد بحث را با رعایت مقررات منتشر و به اطلاع عموم رسانیده است و از آنجا که مصوبات مراجع قانونی مطابق اصل صحت و لزوم، صحیح و لزوم الاجرا بوده و به موجب قانون شهرداریها ملزم و مکلف به اجرای مصوبات شورای شهر بوده و نمی توانند از اجرای آنها استنکاف نمایند که در مانحن فیه مصوبه های مذکور ساری و جاری بوده، لذا اخذ بهای خدمات قانونی می باشد. ضمن اینکه قبلاً عملکرد شهرداری کرمان در زمان ساری و جاری بودن قانونی تجمیع عوارض به موجب رای شماره 1400 مورد تایید هیات عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفته و مطابق قانون و مقررات شناخته شده است و مبلغ اعلام شده مربوط به قانون پسماند می باشد نه عوارض و از مصوبات شورای اسلامی شهر کرمان بوده که به استناد تبصره های ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده وضع گردیده ضمن اینکه همین مصوبه های مورد اعتراض قبلاً طبق رای شماره 93150/ش/69 هیات تخصصی دیوان عدالت اداری بررسی و هیات مصوبه ها را در خصوص بهای خدمات و نیز اخذ آن را قانونی و طبق مقررات دانسته است لذا اقدام شهرداری و شورای شهر کرمان کاملاً مطابق قانون و مقررات می باشد و بررسی مجدد آنان فاقد وجاهت قانونی می باشد. بدین ترتیب در خصوص ادعاهای وارده بایستی به استحضار برسانم:
اولاً: استناد خواهان به آراء هیات عمومی صادره در خصوص ابطال مصوبه های شورای شهر، چند شهر دیگر بوده که در دفاع معروض می دارد که با کمی مداقه در متن مصوبه های شوراهای شهرهای دیگر کاملاً محرز و مشخص است که در آنها عوارض کسب و پیشه یا عوارض تابلو وضع نموده اند و به همین استناد قضات هیات عمومی نسبت به ابطال آنها اقدام نموده اند و عنوان ابطال شده با عنوان بهای خدمات شهری مصوب شورای شهر کرمان تناسبی نداشته و وضع آن قانونی است، ضمن اینکه به عنوان مثال در رای هیات عمومی به شماره 219-26/4/1391 در پرونده کلاسه 69/89 شهرداری دزفول نیز به صراحت ذکر گردیده که اخذ عوارض به عنوان بهای خدمات شهری منع قانونی ندارد. لذا محرز و مشخص است که بهای خدمات شهری مصوب شورای اسلامی شهر کرمان مطابق با نظر قضات می باشد و موجبی جهت نقض آن وجود ندارد.
ثانیاً: خواهان مدعی گردیده که چون مالیات خود را به اداره دارایی پرداخت می نماید، لذا پرداخت مجدد آن به شهرداری فاقد وجاهت قانونی می باشد. در حالی که لازم به ذکر است که مبلغ مورد مطالبه شهرداری هیچ ارتباطی به مالیات نداشته و صرفاً بهای خدمات شهری بوده، لذا این استناد صحیح و منطقی نمی باشد، حال در خاتمه بایستی عنوان گردد که شوراهای اسلامی هر شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در قانون مشخص نشده باشد موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد تصویب و اعلام عمومی نمایند. لذا به نظر می رسد وکیل به آرای متعدد دیوان به صورت پراکنده استناد جسته است که با توجه به این که بهای خدمات تصویبی در راستای وظایف و اختیارات مطرح در بند 16 ماده 76 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور بوده و هدف از وضع آن اخذ بهای خدمات ارایه شده از کلیه ساکنان و اشخاص حقوقی و حقیقی شهر بوده، علی ایحال با عنایت به مراتب فوق در صورت ابطال این گونه مصوبات شهرداریها در جهت ارایه خدمات به شهروندان دچار مشکل گردیده و در نتیجه اداره امور شهر دچار رکود می شود، حال با توجه
به مراتب فوق تقاضای رد دادخواست تقدیمی مستدعی است. "
در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری ارجاع شد و هیات مذکور در خصوص خواسته شاکی، بندهای 11 و 12 از مصوبه شماره 4170-5/11/1382 و بند 18 از مصوبه شماره 2082-28/10/1388 مصوب شورای اسلامی شهر کرمان مبنی بر وضع عوارض خدمات شهری از مشاغل را مغایر قانون ندانسته و به موجب دادنامه شماره 281-31/2/1397 رای به رد شکایت شاکی صادر کرده است. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است.
پرونده در راستای رسیدگی به بندهای 19، 20، 21 و 22 از مصوبه شماره 2082-28/10/1388 مصوب شورای اسلامی شهر کرمان در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 26/4/1397 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
طبق بند 1 ماده 35 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی مصوب 1362، عوارض محلی شهرداری از کلیه مشمولین قانون نظام صنفی (صاحبان پیشه و مشاغل) و مشمولین قوانین خاص مثل بانکها، مطب پزشکان، وکلا و غیره با پیشنهاد وزیر کشور تصویب و اخذ این گونه عوارض طبق بخشنامه شماره 23137/341-5/1366 وزارت کشور پس از تایید نماینده ولـی فقیه حاکمیت قـانون اجرا شده است و طبق بند 16 مـاده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاستهای عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود و نیز به موجب بند 26 ماده مذکور تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته به آن با رعایت آیین نامه های مالی و معاملاتی شهرداریها با رعایت مقررات مربوط از جمله وظایف و مسیولیتهای شورای اسلامی شهرهاست و با توجه به تبصره 1 ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب سال 1381 وضع عوارض محلی و یا افزایش هر یک از عوارض محلی که در این قانون مشخص نشده تجویز شده است و هرچند قوانین و مقررات عمومی حاکم بر بانکهای سراسری و ملی بوده لیکن حسب تبصره 1 ماده 3 قانون تجارت، محل فعالیت بانکها از مصادیق واحدهای تجاری است و به همین جهات هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آراء صادره از جمله رای شماره 113- 29/2/1387 وضع عوارض کسب و پیشه ( عوارض محلی) از بانکهای دولتی، خصوصی و صندوقهای قرض الحسنه و موسسات مالی و اعتباری را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص نداده است، از سوی دیگر هرچند در بند 11 ماده 12 قانون مالیات بر ارزش افزوده، خدمات بانکی و اعتباری بانکها، موسسات تعاونی های اعتباری و صندوقهای قرض الحسنه مجاز و صندوق تعاون از پرداخت مالیات معاف شده اند، لیکن طبق تبصره 1 ماده 50 قانون مزبور وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد، تجویز شده است. همچنین طبق رای شماره 1033-12/10/1396 هیات عمومی این گونه مصوبات مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهرها تشخیص نگردیده و ابطال شده اند، بنابراین مصوبات مورد شکایت، مغایر قانون و خارج از حدود اختیار نبوده و قابل ابطال تشخیص نشد.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
محمدکاظم بهرامی
