بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 59
تاریخ دادنامه: 28/01/1397
کلاسه پرونده: 95/935
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (3) از مصوبات سی و پنجمین جلسه فوق العاده مورخ 25/12/1392 و ابطال بند (4) سی و ششمین جلسه شورا مورخ 23/1/1393 مصوب شورای اسلامی شهر محمدشهر
گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی و رییس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون در سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 146807-14/7/1395 اعلام کرده است که: " حضرت حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بهرامی رییس محترم دیوان عدالت اداری سلام علیکم
احتراماً مصوبه شورای اسلامی شهر محمدشهر در مورد پرداخت هزینه ایاب و ذهاب به اعضای شورا مورد بررسی قرار گرفت، به این توضیح که: پیشنهاد شهرداری محمدشهر در لایحه شماره 29518-15/12/1392 با موضوع پرداخت هزینه ایاب و ذهاب روزانه به مدت 9 ساعت و به ازای هر ساعت 000/30 ریال به اعضای شورای اسلامی شهر محمدشهر در جلسه فوق العاده شورا مطرح و به اتفاق آراء به تصویب اعضا می رسد. متعاقباً فرمانداری کرج طی نظریه شماره 1953/4/2121-28/12/1392 به مصوبه مذکور به جهت محل پرداخت ایراد وارد می نماید و موضوع مجدداً در سی و ششمین جلسه شورا به تاریخ 23/1/1393 مطرح گردیده که با اشاره به بند 7-8 بخش اول ضوابط مالی دستورالعمل بخشنامه بودجه سال 1393 وزارت کشور مبنی بر تامین خودرو برای شورای اسلامی شهر، پرداخت ماهیانه 000/800 هزار تومان تحت عنوان اجاره خودرو به هر یک از اعضا به اتفاق آراء به تصویب می رسد و مصوبه مذکور به فرمانداری شهرستان کرج ارسال گردیده که در موعد مقرر قانونی پاسخی واصل نمی گردد و به دنبال آن مصوبه موصوف از سوی شورای شهر در تاریخ 9/2/1393 به شماره 01161 به شهردار وقت برای اجرا ارسال می گردد و بر اساس آن مبالغی از فروردین 1393 تاکنون از طرف شهرداری شهر محمدشهر به اعضای شورای اسلامی شهرمحمدشهر پرداخت شده است. مصوبه یاد شده به دلایل ذیل مغایر ضوابط و مقررات به نظر می رسد: 1- پرداخت وجه به اعضای شوراهای اسلامی شهر تحت عنوان هزینه ایاب و ذهاب (طبق بند 8-2 بخشنامه بودجه سال 1393 شهرداریهای کشور) می باید از محل بودجه مربوط به شورا پرداخت گردد و پرداخت آن از محل بودجه شهرداری، مغایر با تبصره (2) ماده (82) مکرر قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 و اصلاحات بعدی مبنی بر ممنوعیت استفاده شخصی از اموال، داراییها و امکانات شهرداریها توسط اعضای شوراها می باشد. 2- مطابق آیین نامه نحوه پرداخت حق الجلسه و مزایا به اعضای شورای اسلامی شهرها مصوب 2/9/1384 هیات وزیران، پرداخت وجه به شورا تنها در قبال شرکت در جلسات شورا، کمیسیونها یا سایر جلسات می باشد. به عبارتی تـامین خودرو و پـرداخت هزینه آن بـه صورت ماهیانه بـا توجه بـه الزامات کاری اعضای شورا مغایر ضوابط مذکور می باشد. 3- به موجب ماده (14) مکرر قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 و اصلاحات بعدی، عضویت در جلسه شوراهای موضوع این قانون افتخاری بوده و شغل محسوب نمی شود لذا بر اساس مفاد آیین نامه پرداخت هزینه ایاب و ذهاب داخل شهر و حومه، این هزینه به آن دسته از متصدیان مشاغلی تعلق می گیرد که وظیفه آنان ایجاب می کند به مراکز مختلف ادارات و اقصا نقاط شهر رفت و آمد کنند که شامل فعالیتهای اعضای شورا نمی باشد. در ضمن طبق ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1393 هزینه ایاب و ذهاب کارمندان در شهرهای دارای پانصد هزار نفر جمعیت و بالاتر، ماهیانه حداکثر ششصد و چهل هزار ریال (000/640 ریال) می باشد که با مبلغ معین شده در مصوبه شورای اسلامی شهر محمدشهر (000/000/8 ریال) اختلاف فاحشی دارد. 4- مطابق اصل (105) قانون اساسی مصوبات شوراها نباید مخالف موازین اسلام و قوانین کشور باشد و بر اساس اصل (53) قانون اساسی کلیه پرداختیها می باید مطابق قانون باشد.
بنا به مراتب مصوبه شماره 01161-9/2/1393 سی و ششمین جلسه شورای اسلامی شهر محمدشهر در مورد پرداخت هزینه ایاب و ذهاب به اعضای شورا مغایر با تبصره (2) ماده (82) مکرر قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 و اصلاحات بعدی و نیز طبق ماده (14) مکرر قانون مذکور و خلاف بند (8-2) بخشنامه بودجه سال 1393 شهرداریهای کشور و مغایر مفاد آیین نامه نحوه پرداخت حق الجلسه و مزایا به اعضای شورای اسلامی شهرها مصوب 2/9/1384 هیات وزیران و آیین نامه پرداخت ایاب و ذهاب داخل شهر و حومـه می باشد. از ایـن رو در اجـرای تبصره (2) بنـد (د) مـاده (2) قـانون تشکیل سـازمان بازرسی کل کشور، موضوع منعکس و درخواست دارد نسبت به ابطال مصوبه مارالذکر در هیات عمومی دیوان اتخاذ تصمیم فرمایند. موجب امتنان است از نتیجه تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایید. " متن مقرره مورد اعتراض به قرار زیر است:
" جناب آقای مهندس شیخیانی شهردار محترم محمدشهر سلام علیکم احتراماً، عطف به نامه شماره 29518-25/12/1392 با عنایت به طرح موضوع پیشنهاد آن شهرداری طی بند 3 از مصوبات سی و پنجمین جلسه فوق العاده مورخ 25/12/1392 شورای اسلامی شهر به شرح ذیل:
لایحه شماره 29518-25/12/1392 شهرداری مبنی بر تامین خودرو جهت انجام امور جاری، سرکشی و نظارت اعضای شورای شهر مطرح و با توجه به اینکه در حال حاضر شهرداری قادر به تامین خودروهای مورد نیاز برای اعضا نمی باشد، درخواست می شود تا تامین خودروها، حسب کارشناسی به عمل آمده، روزانه به مدت 9 ساعت به ازای هر ساعت 000/30 ریال (سی هزار ریال) از محل ردیف 4020444 وظیفه خدمات اداری پرداخت نماید.
موضوع در جلسه مطرح و به اتفاق آراء و با رعایت ضوابط و مقررات موافقت گردید تا تامین خودروها تا سقف روزانه 9 ساعت و به ازای هر ساعت 000/30 ریال (سی هزار ریال) هزینه پرداخت گردد.
طی نمابر شماره 1953/4/2121-28/12/1393 مورد ایراد فرمانداری شهرستان کرج قرار گرفت. با این مضمون که، پرداخت از محل اعتبارات و ردیف مورد نظر پیشنهادی شهرداری فاقد محمل قانونی می باشد، شورا می تواند از محل اعتبار معینه بر اساس بودجه مصوب خود ضمن رعایت کلیه قوانین و مقررات مربوطه اقدام نماید. مجدداً در سی و ششمین جلسه شورا مورخ 23/1/1393 بند 4 به شرح ذیل مطرح گردید:
در خصوص اعتراض به بند 3 از سی و پنجمین صورتجلسه مورخ 25/12/1392 این شورا در خصوص هزینه اجاره خودرو به قرار روزانه 9 ساعت و ساعتی 000/30 ریال (سی هزار ریال) مطرح و نظر به اینکه حسب بند 7-8 بخش اول ضوابط مالی دستورالعمل بخشنامه بودجه سال 1393 وزارت کشور تامین خودرو برای اعضای شورا توسط شهرداری تاکید گردیده است و از طرفی شهرداری فاقد خودرو مناسب برای اعضا می باشد، لذا به اتفاق آراء موافقت گردید جهت تامین خودرو مورد نیاز تا سقف ماهیانه هشتصد هزار تومان تحت عنوان اجاره خودرو برای هر یک از اعضا پرداخت گردد. نظر به اینکه فرمانداری شهرستان کرج در موعد مقرر قانونی ایرادی بر مصوبه فوق الذکر وارد ندانسته است، لذا مراتب جهت اقدام قانونی ارسال می گردد. "
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر محمدشهر به موجب لایحه شماره 1580/11-7/11/1395 توضیح داده است که: " رییس محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری سلام علیکم احتراماً در پاسخ به دادخواست تقدیمی سازمان بازرسی کل کشور به طرفیت این شورا به خواسته نقض مصوبه سی و ششمین جلسه مورخ 23/1/1393 این شورا پیرامون پرداخت هزینه ایاب و ذهاب به اعضای شورا موضوع کلاسه پرونده 95/935 به استحضار می رساند: سازمان شاکی ماده 14 مکرر قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 و اصلاحات بعدی، مبنی بر اینکه عضویت در شوراها افتخاری است و شغل محسوب نمی گردد را مبنای استدلال خود قرار داده آن را مصادره به مطلوب نموده نتیجه گیری می کند که اعضای شوراها صرفاً حق دریافت حق جلسه دارند و لاغیر. برداشت سازمان مبنی بر اینکه اعضای شورا جز حق دریافت حق جلسه از سایر مزایا محروم خواهند بود ناصواب و نارواست که قابل قبول به نظر نمی رسد زیرا مطابق ماده 4 آیین نامه مذکور مقرر گردیده است: « به آن دسته از اعضای شورا که فقط در جلسات رسمی شورا، کمیسیونها یا سایر جلسات فرعی شرکت می نمایند صرفاً حق حضور در جلسه پرداخت خواهد شد» به عبارت دیگر چنانچه وظیفه محوله به عضوی فعالیت دیگری علاوه بر شرکت در جلسات را اقتضاء نماید عضو مزبور حق دریافت سایر مزایا متناسب با فعالیتهای انجام شده را خواهد داشت. شغل نبودن عضویت در شورا که سازمان شاکی بر آن تاکید دارد به عنوان یک فاکتور ارزشی همواره از ناحیه اعضای شورا مورد توجه بوده و هست و حفظ اعتبار هر یک از اعضا نیز در گرو دفاع از آن است و اگر جز این باشد ارزش اقدامات خداپسندانه آنان با دریافت مبالغی تحت عنوان حق جلسه و نظارت بر آن هرگز قابل جبران نخواهد بود لیکن این مطب که عضو شورا مکلف است در قبال صرف وقت و هزینه هایی که به لحاظ عضویت در شورا به وی تحمیل می گردد نیز حق مطالبه ای نداشته باشد دور از منطق خواهد بود. شاکی در برداشتی نامتعارف پرداخت وجه به اعضای شورا تحت عنوان هزینه ایاب و ذهاب را در راستای تبصره 2 ذیل ماده 82 مکرر قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 قلمداد نموده آن را استفاده شخصی از اموال، داراییها و امکانات شهرداری توسط اعضای شورا تلقی کرده است. مروری اجمالی بر قانون مذکور به وضوح ناصحیح بودن برداشت سازمان را تایید می نماید زیرا قانونگذار به شرح تبصره مذکور هرگونه استفاده شخصی از اموال و دارایی و امکانات شهرداری که بدون اذن قانونی صورت گیرد را مورد توجه قرار داده است در حالی که مصوبه شورا مبتنی بر لایحه تقدیمی شهرداری بوده و مورد تایید فرمانداری نیز واقع گردیده است و هرگز قابل انطباق با موارد مذکور در قانون یاد شده نمی باشد.
ضرورت تامین کلیه امکانات شوراها توسط شهرداری محل متاثر و برگرفته از درک صحیح قانونگذار در ماده 20 آیین نامه اجرایی تشکیلات، انتخابات داخلی و امور مالی شوراهای اسلامی شهرها مصوب 11/1/1378 تجلی یافته و تاکید گردیده است که مالکیت کلیه اموال مذکور همچنان متعلق به شهرداری خواهد بود این مطلب از یک طرف و از طرف دیگر ضرورت حضور به موقع اعضا در جلسات و از آن مهمتر امکان بازدید پروژه های عمرانی، بررسی وضعیت شهر به لحاظ ساخت و سازها و ظرفیت معابر، کوچه ها، حفظ فضای سبز و توسعه آن، تنظیف معابر و زیباسازی میادین و خیابانهای سطح شهر، جمع آوری و برخورد با عوامل سد معبر و نظایر آن اقتضاء دارد تا شهرداری وسیله نقلیه مورد نیاز را به تعداد کافی تهیه و در اختیار شورا قرار دهد. لیکن لزوم اختصاص بودجه لازم جهت تهیه خودروها به تعداد مورد نیاز و تامین رانندگان آن شهرداری را بر آن داشت تا با پرداخت مبلغی تحت عنوان هزینه ایاب و ذهاب مسیولیت تامین خودرو را از هر حیث متوجه شورا و اعضای آن نماید و با این اقدام از هزینه های جانبی آن نظیر هزینه تعمیر و نگهداری و دستمزد رانندگان و امثال آن خلاصی یابد. با چنین رویکردی شهرداری مبادرت به تهیه و ارایه لایحه نموده و با پیگیریهای بعدی موجبات اجرایی شدن آن را نیز فراهم آورده است لذا اختصاص و تامین هزینه این امر از بودجه شهرداری با این استدلال و برچنین منطقی استوار بوده است و هرگز نمی تواند این اقدام شهرداری و شورا از مصادیق تبصره 2 ذیل ماده 82 مکرر قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب سال 1375 قلمداد گردد.
لازم به یاد آوری است که با توجه به مشکلات مالی شهرداریها در تامین خودرو برای اعضای شورا در ساعات اداری پرداخت هزینه تامین خودرو در قالب هزینه ایاب و ذهاب در سایر شوراهای استان متداول و اجرا می گردد. با عنایت به مراتب معروض اولاً: به تصریح ماده 4 آیین نامه نحوه پرداخت حق جلسه و مزایا به اعضای شوراهای اسلامی مصوب 2/9/138 هیات وزیران، پرداخت حق جلسه معطوف است به جبران آن بخش از فعالیت عضو در قبال حضور وی در جلسات و پرداخت سایر مزایای مرتبط با وظیفه عضو را نفی نمی نماید. ثانیاً: فعالیتهای اعضای شورا در آنجا که بخش دیگری از وظایف ذاتی آنان را شامل می گردد نیز باید مورد توجه قانونگذار باشد و پرداخت هزینه ایاب و ذهاب از جمله مزایایی است که در قبال فعالیتهای غیر ستادی به اعضا تعلق خواهد یافت. در پایان با درخواست توجه ویژه و بیش از پیش مقام قضا به ضرورت بازبینی و ژرف نگری در قوانین با هدف رفع کمبودها و متناسب سازی آنها با شرایط حاکم رد شکایت شاکی را استدعا دارد. "
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 28/1/1397 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
با توجه به این که پرداخت هرگونه وجه به هر صورت به اشخاص از خزانه دولت و موسسات عمومی غیر دولتی باید مستند قانونی داشته باشد، تعیین وجه برای ایاب و ذهاب اعضای شورای اسلامی توسط خودشان خارج از حدود اختیارات قانونی بوده و با استناد به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری – محمدکاظم بهرامی
