بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1271
تاریخ دادنامه: 15/12/1396
کلاسه پرونده: 96/437
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی : آقای سیدمحمد موسوی منش
موضوع شکایت و خواسته : ابطال ماده 11 دستورالعمل نحوه تشکیل و وظایف واحدهای بازرسی و نظارت اتاق های اصناف و چگونگی نظارت اتاق اصناف دیوان بر عملکرد آنها (موضوع بند ش ماده 37 و بند 6 ماده (45) قانون نظام صنفی (وزارت صنعت، معدن و تجارت))
گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی اعلام کرده است که : "احتراماً به استحضار می رساند با توجه به تبصره 1 ماده 37 قانون نظام صنفی و ماده 2 آیین نامه تکمیلی ماده 36 قانون نظام صنفی که صراحتاً در متن قانون و آیین نامه مربوطه وظایف هیات رییسه اتاق اصناف و وظایف اجلاس اتاق اصناف شهرستان را به تفکیک ذکر نموده است و بند ش ماده 37 مبنی بر تشکیل واحدهای بازرسی و نظارت اصناف را به اجلاس اتاق اصناف واگذار نموده و هرگونه تصمیم در این خصوص اعم از استخدام و غیره به اجلاس اتاق که متشکل از کمیسیون های تخصصی بنا بر تصریح ماده 7 و 10 آیین نامه تکمیلی ماده 36 می باشد و همچنین با استناد به بند 6 ماده 45 قانون نظام صنفی که نظارت بر عملکرد واحدهای بازرسی و نظارت اتاقهای اصناف و مدیریت و برنامه ریزی آن را از وظایف و اختیارات اتاق اصناف ایران ذکر نموده است و با اشاره به بند (و) ماده 36 قانون که اجرای مصوبات کمیسیونهای نظارت و مصوبات اتاق اصناف ایران از وظایف و تکالیف اتاق اصناف شهرستان ها می باشد و بنا بر بند (ب) و (ج) ماده 1 دستورالعمل فوق که تعیین و به کارگیری بازرس با مصوبه و مجوز کمیسیون های نظارت شهرستان و تایید مدیر بازرسی اصناف بر عهده معاونت بازرسی و معاونت اتاق اصناف ایران می باشد و بنا بر استنتاج قانونی و دلیل عقلی مرجع تصویب کننده و تایید کننده می بایست به عنوان مرجع رسیدگی به تخلفات و صدور حکم بر عزل و یا هر اقدام قانونی دیگر باشد و طبق سلسله مراتب هیات رییسه اتاق اصناف و اجلاس اتاق نمی تواند مصوبات کمیسیونهای نظارت و مصوبات اتاق اصناف ایران را بدون اطلاع و تایید و اخذ مصوبه جدید از کمیسیون یا اتاق اصناف ایران لغو و یا تغییر دهند و شایسته و قانونی این است در صورت بروز تخلف از سوی بازرس و یا مدیر بازرسی و تصمیم بر عزل و یا هرگونه اقدام دیگر مراتب با ذکر دلایل و مستندات قانونی به کمیسیونهای نظارت در خصوص بازرسان و به معاونت بازرسی اتاق اصناف ایران برای مدیر بازرسی اعلام گردد که با استناد و اشاره به دستورالعمل شماره 1760/ش/ک-12/5/1387 معاونت بازرسی و نظارت اتاق اصناف ایران که در بند 2 دستورالعمل صراحتاً به اتاق های اصناف شهرستان اعلام و ابلاغ گردیده است که از هرگونه جابجایی و خاتمه همکاری، استعفا و یا برکناری مدیر بازرسی و نظارت اصناف حتی در صورت ضرورت بدون ذکر دلایل و مستندات و اعلام به معاونت بازرسی و نظارت اصناف اتاق ایران خودداری گردد تا بررسی های لازم صورت پذیرد و بنا بر مستندات فوق هیات رییسه اتاق اصناف شهرستان نمی تواند مستقیماً در خصوص عزل و یا خاتمه همکاری اقدام نماید و مضافاً دستورالعمل فوق هیچ گونه موارد تخلف و مجازات های متناسب با آن ذکر نگردیده و ممکن است بر اساس سلیقه و غرض ورزی شخصی باعث بی آبرویی و هتک حرمت بازرسی و یا مدیر بازرسی گردد و با استناد به الحاقیه آیین نامه اجرایی ماده 45 قانون نظام صنفی قدیم که در ماده 26 رسیدگی به تخلفات بازرس و مدیربازرسی و نظارت اصناف را بر عهده کمیسیونهای نظارت شهرستان یعنی همان مرجع تصویب کننده قرار داده بود و آن هم بر اساس شکایت های واصله و با ذکر دلایل و مستندات قانونی و مطابق با تخلفات ذکر شده در دستورالعمل موضوع بند (هـ) ماده 55 قانون نظام صنفی و مواد 6 و 7 و 8 که نوع تخلف، تفهیم اتهام و اخذ دفاعیه را بیان داشته است می بایست صورت پذیرد لذا با توجه به عدم مطابقت ماده 11 دستورالعمل فوق با مواد قانون نظام صنفی و آیین نامه های اجرایی تقاضای ابطال ماده فوق را دارد. شرح ماجرا:
با توجه به مدارک پیوست متاسفانه هیات رییسه اتاق اصناف شهرستان دزفول بدون ذکر و یا وجود و اثبات هیچ گونه تخلفی و بدون انجام مراحل قانونی و رعایت دستورالعمل 1760/ش/ک و حتی بدون اطلاع اینجانب از موارد تخلف و یا اخذ دفاع اینجانب را با 10 سال سابقه مدیریت بازرسی و نظارت اصناف شهرستان دزفول و با عملکرد بسیار مناسب و حتی بدون وجود کوچکترین تذکر شفاهی در تمام سالهای فعالیت و فقط بر اساس غرض شخصی رییس اتاق اصناف ( به علت بازرسی از واحدهای صنفی تحت پوشش اتحادیه ایشان اقدام به ارایه گزارش خلاف واقع و اعضای هیات رییسه و تقاضای عزل اینجانب را نموده که بعد از پیگیریهای اینجانب و شهادت و گواهی 2 نفر از اعضای هیات رییسه (دبیر و خزانه دار اتاق اصناف) مبنی بر عدم احراز هیچ گونه تخلف و موردی برای عزل و درخواست عدم هرگونه اقدام در این خصوص بعد از متوجه شدن غرض شخصی رییس اتاق اصناف اعلام انصراف نمودند. لذا با توجه به سابقه 10 سال فعالیت و بومی بودن شهرستان و این اقدام شخصی و غرض ورزی و عدم رعایت قوانین و مقررات و طی مراحل قانونی باعث هتک حرمت و بی آبرویی و سوء ظن و بدبینی مردم شهرستان به اینجانب گردیده از آن مقام خواهش و تقاضا دارد در جهت حفظ آبروی اینجانب و اینکه کاملاً محرز و مسلم است که هیچ گونه تخلفی وجود نداشته و ندارد تا صدور حکم نسبت به تقاضای ابطال با صدور دستور موقت مبنی بر عدم عزل و فعالیت در سمت مدیریت بازرسی و نظارت اصناف موافقت و همکاری لازم و دستورات مقتضی را صادر فرمایید.
مستندات قانونی
1- تبصره 1 ماده 3 قانون نظام صنفی
2- ماده 2 و 7 و 10 آیین نامه تکمیلی ماده 36 قانون نظام صنفی
3- بند 6 ماده 45 قانون نظام صنفی
4- بند (و) ماده 36 قانون نظام صنفی
5- بند (ب) و (ج) ماده 1دستورالعمل موضوع بند (ش) ماده 37 و بند 6 ماده 45
6- دستورالعمل 1760/ش/ک-12/5/1387 معاونت بازرسی و نظارت اتاق اصناف ایران
7- ماده 26 الحاقیه آیین نامه اجرایی ماده 45 قانون نظام صنفی قدیم "
متن ماده 11 از دستورالعمل مورد شکایت به قرار زیر است :
"ماده 11: رسیدگی به تخلفات مدیر واحد بازرسی و نظارت و بازرسان بر عهده هیات رییسه اتاق اصناف شهرستان خواهد بود."
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس مرکز و دبیر هیات عالی نظارت به موجب لایحه شماره 118632/60-22/5/1396 توضیح داده است که :
"رییس محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً بازگشت به ابلاغیه شماره 9609980905800154-1/4/1396 پیرامون دادخواست آقای سیدمحمد موسوی منش با خواسته ابطال ماده (11) دستورالعمل موضوع بند (ش) ماده (37) و بند (6) ماده (45) قانون نظام صنفی بدین وسیله مراتب ذیل جهت استحضار قضات ایفاد می گردد :
1- همان طور که مستحضرید بر اساس مفاد بند (ش) ذیل ماده (37 ) قانون نظام صنفی کشور مصوب سال 1392 یکی از وظایف هیات رییسه اتاق های اصناف شهرستان ها، تشکیل واحد بازرسی و نظارت به منظور نظارت بر عملکرد واحـدهای صنفی و بررسی شکایت می باشد. از طـرفی بـر اساس مفاد بنـد (6) ذیل مـاده (45) همان قانون نظارت بـر عملکرد اتاق های اصناف شهرستان ها و مراکز استان ها و مدیریت بازرسی و نظارت آنها بـر واحدهای صنفی در زمره وظایف اتاق اصناف ایران قرار گرفته است. در این راستا دستورالعمل نحوه تشکیل و وظایف واحدهای بازرسی و نظارت اتاق های اصناف و چگونگی نظارت اتاق اصناف ایران بر عملکرد آنها در تاریخ 25/10/1393 به تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت رسیده است.
2- از طرفی برابر نص صریح تبصره (1) ذیل بند (ت) ماده (37) قانون مارالذکر، اداره امور اتاق اصناف شهرستان و همچنین پیگیری و اجرای مصوبات اجلاس اتاق اصناف و نیز مسیولیت پیگیری و اجرای بندهای (الف)، (د)، (هـ)، (ز)، (ح)، (ط)، (ز)، (ع) و (ف) ماده مذکور به هیات رییس اتاق اصناف شهرستان و سایر وظایف و اختیارات محوله به اجلاس عمومی اعضای اتاق اصناف واگذار گردیده است. برابر نص صریح مفاد مذکور تشکیل واحدهای بازرسی در زمره وظایف اجلاس اتاق اصناف می باشد. همان طور که امعان نظر دارید تصریح قانونگذار به پیگیری و اجرای بندهای موصوف در حدود وظایف هیات رییسه اتاق اصناف شهرستان به منزله سلب دیگر وظایف مندرج در ذیل ماده (37) از عهده هیات رییس اتاق نمی باشد و پس از تشکیل واحد بازرسی و نظارت از سوی اجلاس، به موجب ماده (2) دستورالعمل چگونگی به کارگیری و انتصاب کارکنان و مشاورین اتاقهای اصناف شهرستان ها «موضوع آیین نامه ماده (36) قانون نظام صنفی» اتاق اصناف لازم است با توجه به ساختار اتاق، از بین کارکنان واجد شرایط موجود، نسبت به انتصاب آنها در سمتهای تعیین شده اقدام نماید. به همین منظور بر اساس تبصره ذیل ماده موصوف رییس اتاق اصناف مکلف است از بین مدیران اتاق کمیته ای سه نفره جهت انجام فرآیند جذب و یا تطبیق شرایط پرسنل با ضوابط این دستورالعمل تشکیل دهد.
3- بر اساس مفاد ماده (49) قانون نظام صنفی وظایف و اختیارات کمیسیون های نظارت احصاء گردیده و در مانحن فیه علاوه بر وظایف مذکور در ماده مرقوم در هیچ جایی از قانون مورد اشاره رسیدگی به تخلفات بازرسان و مدیران واحدهای بازرسی و نظارت در حدود وظایف کمیسیون های نظارت قرار نگرفته از طرفی شاکی با استنتاج ناصواب از قانون و مقررات نظام صنفی رسیدگی به تخلفات بازرسان و مدیران واحد بازرسی و نظارت را در چارچوب دستورالعمل موضوع بند (هـ) ماده (55) قانون نظام صنفی قلمداد نموده که این امر مغایر با بند (هـ) از ماده اخیرالذکر می باشد چرا که دستورالعمل موصوف منبعث از ماده مرقوم بوده و صرفاً ناظر بر رسیدگی به تخلفات اعضای هیات مدیره اتحادیه های صنفی و هیات رییس اتاقهای اصناف شهرستان می باشد.
4- مضاف بر آن بر اساس مفاد ماده (11) دستورالعمل مورد شکایت، رسیدگی به تخلفات مدیر واحد بازرسی و نظارت و بازرسان بر عهده هیات رییسه اتاق اصناف شهرستان قرار گرفته و بر اساس تبصره (1) ذیل بند (ت) ماده (37) قانون نظام صنفی، مسیولیت پیگیری و اجرای تصمیم هیات رییسه اتاق اصناف شهرستان در صورت احراز تخلف مدیران بازرسی و بازرسان در حیطه وظایف اجلاس عمومی اعضای اتاق اصناف شهرستان قرار گرفته است.
5- با التفات به مراتب مذکور به عرض قضات می رساند، اداره امور مستمر اتاق اصناف بر عهده هیات رییسه اتاق است و در این راستا علاوه بر عبارت « اداره امور اتاق اصناف شهرستان»، بندهای مصرح در تبصره (1) بند (ت) ماده (37) قانون موصوف گویای احاله نظارت بر امور مستمر به هیات رییسه اتاق اصناف است، از طرفی اموری که در تبصره موصوف به عهده اجلاس اتاق واگذار شده است، از امور غیر مستمر و مقطعی است. از این رو تشکیل واحدهای بازرسی که امری مقطعی و غیر مستمر است به اجلاس واگذار شده است اما نظارت مستمر بر این واحدها با توجه به موارد زیر بر عهده رییس هیات رییسه اتاق اصناف است.
الف- مستند به بند (11) ماده (13) آیین نامه اجرایی موضوع ماده (36) قانون نظام صنفی از وظایف مشترک هیات رییسه از حیث انجام وظایف و اختیارات پیش بینی شده در قانون و آیین نامه ها از جمله نظارت بر واحدهای بازرسی و نظارت می باشد.
ب- «اداره امور اتاق اصناف شهرستان» بر خلاف «تشکیل واحد بازرسی» امری مستمر است و نظارت بر واحدهای بازرسی نمی تواند به استناد لفظ «تشکیل» به اجلاس واگذار گردد و بدیهی است پس ایجاد واحد موصوف توسط اجلاس امر نظارت بر بازرسان و مدیران واحدهای موصوف از حیث رسیدگی به ایفای وظایف و رسیدگی به تخلفات آنها بر عهده هیات رییسه اتاق اصناف می باشد.
ج- هر چند سهم هیات رییسه اتاق از وظایف و اختیارات مندرج در ماده (37) قانون نظام صنفی بند به بند ذکر شده است و مفید احصایی بودن است اما عبارت «اداره امور اتاق اصناف شهرستان» مفید احصاء نیست."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 15/12/1396 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
مطابق ماده 45 قانون نظام صنفی کشور، وظایف و اختیارات اتاق اصناف در هفت بند و 4 تبصره مشخص شده است. نظر به اینکه رسیدگی به تخلفات مدیر واحد بازرسی و نظارت و بازرسان از وظایف هیات رییسه اتاق اصناف شهرستان نبوده لذا ماده 11 دستورالعمل مورد شکایت برخلاف قانون و خارج از اختیارات تصویب شده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
مرتضی علی اشراقی – معاون قضایی دیوان عدالت اداری
