بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه : 1267
تاریخ دادنامه : 1396/12/15
کلاسه پرونده : 96/176
مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی : اتحادیه سازمان پایانه های مسافربری شهرداریهای کشور با وکالت آقایان حیدرعلی یدایی امناب و محسن یدایی امناب
موضوع شکایت و خواسته : ابطال بخشنامه شماره 46888-1393/10/28 مدیرکل دفتر حمل و نقل عمومی و ترافیک شهری سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور
گردش کار : آقایان حیدرعلی و محسن یدایی امناب وکلای اتحادیه سازمان پایانه های مسافربری شهرداری های کشور به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره 46888-1393/10/28 مدیرکل دفتر حمل و نقل عمومی و ترافیک شهری سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که :
"ریاست محترم با سلام و احترام وکالتاً از طرف اتحادیه سازمانهای پایانه های مسافربری شهرداریهای کشور، اعتراض موکل را نسبت به تصمیمات و اقدامات مدیرکل دفتر حمل و نقل عمومی و ترافیک شهری سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور به شرح زیر اعلام و استدعای رسیدگی و صدور حکم به نقض تصمیمات و اقدامات مذکور را داریم.
1- مقدمتاً محضرتان معروض می داریم که موکل اینجانبان طبق مقررات قانونی در سال 1380 تاسیس و به موجب ابلاغیه شماره 20571302-1380/5/2 معاون هماهنگی امور عمرانی و رییس سازمان شهرداریهای کشور اساسنامه آن جهت اجرا به شهرداری تهران ابلاغ شده است. طبق اساسنامه مصوب موکل، محدوده فعالیت اتحادیه سراسر کشور جمهوری اسلامی ایران بوده و از عضویت سازمان پایانه های شهرداریهای کشور تشکیل شده است.
2- هیات وزیران به موجب تصویب نامه شماره 61585/ت42282ک-1388/3/20 آیین نامه مدیریت حمل و نقل بار و مسافر در شهر و حومه را تصویب فرمودند. که در ماده 3 این آیین نامه مقرر شده بود شهرداری برای انجام وظایف مدیریتی خود در حمل و نقل بار و مسافر در محدوده شهر و حومه می تواند در شهرهایی با جمعیت بیش از یکصد هزار نفر سازمان مدیریت حمل و نقل مسافر و سازمان مدیریت حمل و نقل بار و در شهرهای دارای سازمان حمل و نقل همگانی، مدیریت حمل و نقل مسافر و مدیریت حمل و نقل بار در سازمان حمل و نقل همگانی شهرداری و در سایر شهرها مدیریت حمل و نقل و مسافر تاسیس نماید. در تبصره این ماده در آیین نامه مقرر شده سازمان مدیریت حمل و نقل مسافر می تواند از ادغام سازمان (شرکت) اتوبوسرانی، تاکسیرانی، پایانه ها (و در صورت وجود قطار شهری) به وجود آید.
3- نظر به اینکه در این تبصره به شهرداریها اجازه می داد که سازمان پایانه ها را نیز در سازمان مدیریت حمل و نقل ادغام نمایند و این امر بر خلاف اهداف قانونی تشکیل اتحادیه سازمان پایانه های مسافربری (برون شهری) شهرداریهای کشور بوده لذا در پی تذکر مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، دبیر هیات دولت اصلاحیه آیین نامه مذکور را به شماره 154442/42282-1388/8/4 ابلاغ نمودند که در روزنامه رسمی شماره 18838-1388/8/10 آگهی شد که به موجب بند 6 این اصلاحیه در تبصره ماده 3 آیین نامه فوق واژه مدیریت «پایانه» حذف می شود و توسط دفتر حمل و نقل و دبیر شورای هماهنگی ترافیک وزارت کشور به معاونین امور عمرانی استانداریهای سراسر کشور در سال 1389 ابلاغ می شود. در نتیجه مسیله ادغام سازمان پایانه ها جهت ایجاد سازمان مدیریت حمل و نقل مسافر موضوع آیین نامه مدیریت حمل و نقل بار و مسافر در شهر و حومه موضوع تصویب نامه شماره 61585/42282ک-1388/3/20 منتفی گردید.
4- علیرغم اصلاحیه فوق که در روزنامه رسمی کشور آگهی شده و توسط دفتر حمل و نقل شورای هماهنگی ترافیک شهرهای کشور وزارت کشور به استانداریهای کل کشور ابلاغ شده است معهذا مدیرکل حمل و نقل عمومی و ترافیک شهری وزارت کشور طی نامه شماره 46888-1393/10/28 خطاب به شهرداریهای کشور با استناد به اصل تصویب نامه شماره 61585/ت42282-1388/3/20 و بدون توجه به اصلاحیه منتشره در روزنامه رسمی مقرر می دارند که شهرداریها نسبت به تاسیس سازمان مدیریت حمل و نقل مسافر که در برگیرنده … و پایانه مسافری (که به منزله انحلال پایانه های مسافری و ادغام آنها در سازمان مدیریت حمل و نقل مسافر می باشد) اقدام نمایند.
5- در پی ابلاغ نامه مذکور به استانداریها و شهرداریها کشور در استان یزد سازمان حمل و نقل بار و مسافر شهرداری شهر یزد تاسیس و به موجب مصوبه شورای شهر شهرستان یزد سازمان پایانه های این شهرستان منحل و در سازمان مذکور ادغام گردید.
6- در خاتمه محضرتان معروض می دارم که در شهرستان مشهد نیز شورای اسلامی این شهر نیز قبلاً مانند مصوبه شورای شهر شهرستان یزد تصویب نموده بود ولیکن با ارایه دلایل مبنی بر مغایرت مصوبه با مقررات قانونی آن شورا ادغام سازمان پایانه های شهرستان مشهد را لغو نمود. همچنین شهردار تبریز طی نامه ای از ریاست سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور جلوگیری از ادغام سازمان پایانه ها را تقاضا کرده است.
با عنایت به مراتب معروضه و نظر به خلاف مقررات بودن نامه شماره 46888-1393/10/28 مدیرکل دفتر حمل و نقل عمومی و ترافیک شهری سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور و عدم توجه ایشان به تذکرات موکل استدعای صدور حکم به نقض اقدامات مذکور را داریم. ضمناً به دلیل آن که این اقدامات در امر اداره سازمان پایانه ها در شهرها ایجاد اختلاف نموده و حیات سازمانها را مواجه با مشکل نموده و طی نامه های فراوان سازمانهای پایانه های شهرهای کشور از این اتحادیه تقاضای جلوگیری از ادغام و پیگیری امور را نموده اند و در برخی از استانها از جمله همدان، خرم آباد و تبریز فرجه زمانی بسیار کوتاهی جهت ادغام فرصت قایل شده اند. لذا بدواً استدعای صدور دستور موقت مبنی بر توقف و عدم اجرای نامه و اقدامات یاد شده راجع به ادغام سازمان پایانه ها در سازمان حمل و نقل بار و مسافر شهرداریها را داریم."
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی برای وکلای شاکی صادر شده بود، به موجب لایحه ای که به شماره 467-1396/3/13 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده اعلام کرده اند که:
" با سلام و احترام
عطف به اخطاریه رفع نقص مورخ 1396/2/18 که در تاریخ 1396/3/2 ابلاغ شده است به استحضار می رساند: ابطال بخشنامه شماره 46888-1393/10/28 مدیرکل دفتر حمل و نقل عمومی و ترافیک شهری سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور از سازمانهای زیر مجموعه وزارت کشور به جهت خروج از اختیارات مورد تقاضای موکل اینجانبان می باشد که مدیرکل به وسیله این بخشنامه که برای اجرای آیین نامه مدیریت حمل و نقل بار و مسافر در شهر و حومه موضوع تصویب نامه شماره 61585/ت42282ک-1388/3/20 وزیران عضو کارگروه توسعه حمل و نقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت صادر نموده تخلف کرده اند. به این دلیل که آقای مدیرکل بخشنامه خود را مستند به ماده3 تصویب نامه فوق الذکر قرار داده و مقرر داشته اند شهرداری باید با تغییر ساختار و اصلاح اساسنامه سازمان اتوبوسرانی در جهت ایجاد سازمانی جامع نسبت به تاسیس سازمان مدیریت حمل و نقل مسافر که در برگیرنده سامانه اتوبوسرانی، مینی بوس، ون، تاکسی و پایانه مسافری و در صورت وجود سایر سامانه های مسافری می شود اقدام نماید.
طبق تبصره این ماده از آیین نامه، سازمان مدیریت حمل و نقل بار و مسافر از ادغام سازمان (شرکت) اتوبوسرانی، تاکسیرانی، پایانه ها (و در صورت وجود قطار شهری) به وجود می آید. در حالی که بعد از ابلاغ تصویب نامه فوق به وزارتخانه های راه و ترابری، کشور، بازرگانی و تعاون، دبیر هیات دولت طی نامه شماره 154442/42282-1388/8/4 به عنوان وزارتخانه های یاد شده اعلام داشته که قید پایانه ها در تبصره 3 ماده 3 تصویب نامه مذکور اشتباه بوده و حذف می شود. (بند 6 اصلاحیه که در روزنامه رسمی شماره 18838-1388/8/10 نیز آگهی شده است). ولیکن مدیرکل دفتر حمل و نقل عمومی ترافیک وزارت کشور این اصلاحیه تصویب نامه را در بخشنامه خود لحاظ ننموده و با استناد به قسمتی از تصویب نامه که اشتباه بوده و نسخ شده است بخشنامه خود را صادر کرده است و بدین وسیله از اختیارات خود که باید مصوبات قانونی را اجرا نماید تجاوز و تخطی نموده و به جای اینکه مصوبه واقعی (اصلاح شده) را اجرا کند مصوبه قبل از اصلاح، که بعد از اصلاح اعتباری ندارد، را مبنای بخشنامه و دستور خود قرار داده است. "
متن بخشنامه و آیین نامه در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر است:
الف) بخشنامه شماره 46888-1393/10/28 مدیرکل دفتر حمل و نقل عمومی و ترافیک شهری:
" شهردار محترم اراک
شهردار محترم ساوه
شهردار محترم بندرعباس
شهردار محترم ملایر
شهردار محترم همدان
شهردار محترم یزد
با سلام و احترام
پیرو نامه شماره 43746-1393/10/10 در خصوص لزوم ساماندهی سازمانهای فعال در حوزه حمل و نقل عمومی بار و مسافر و اهمیت ایجاد ساختاری کارشناسی- تخصصی، در راستای تحقق مدیریت واحد شهری در حوزه حمل و نقل عمومی در اجرای ماده 3 آیین نامه مدیریت حمل و نقل بار و مسافر در شهر و حومه به شماره 61585/ت44597/ک-1388/3/20، ضمن لزوم ارایه گزارشی جامع از اقدامات صورت گرفته در این بخش از سوی آن شهرداری تا دو هفته آتی یادآور می شود:
شهرداری باید با تغییر ساختار و اصلاح اساسنامه سازمان اتوبوسرانی در جهت ایجاد سازمانی جامع نسبت به تاسیس سازمان مدیریت حمل و نقل مسافر که دربرگیرنده سامانه اتوبوسرانی، مدی بوس، مینی بوس، ون، تاکسی و پایانه مسافری و در صورت وجود سایر سامانه های مسافری می شود اقدام نماید.
با تغییر اساسنامه سازمان تاکسیرانی و تبدیل آن به سازمان مدیریت بار که دربرگیرنده تمامی سامانه های موجد در حوزه بار شهر و حومه است در جهت بهبود وضع موجود و ایجاد ساختارهای صحیح در حوزه حمل و نقل بار و مسافر شهری اقدام لازم به عمل آید.
اساسنامه سازمان یاد شده که به پیوست این نامه می باشد پیشنهادی است، در صورتی که آن شهرداری و یا سازمانهای مرتبط پیشنهاد فنی و کارشناسی در خصوص مفاد مندرج در آن دارند، لازم است نظرات خود را ظرف مدت 10 روز از تاریخ نامه به این دفتر ارسال نمایند.
در خصوص شرایط احراز مدیرعامل از لحاظ تحصیلی لازم به ذکر است افرادی که سابقه فعالیت در سمت مدیرعامل را دارند به ازای هر سه سال سابقه مدیریت، یک مقطع تحصیلات تخصصی برای آنها (کاردانی، کارشناسی و کارشناسی ارشد) محاسبه می گردد.- مدیرکل دفتر حمل و نقل عمومی و ترافیک شهری"
ب) متن تصویب نامه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:
"آیین نامه مدیریت حمل و نقل بار و مسافر در شهر و حومه
ماده3- شهرداری برای انجام وظایف مدیریتی خود در حمل و نقل بار و مسافر در محدوده شهر و حومه می تواند در شهرهای با جمعیت بیش از یکصدهزار نفر، سازمان مدیریت حمل و نقل مسافر و سازمان مدیریت حمل و نقل بار و در شهرهای دارای سازمان حمل و نقل همگانی، مدیریت حمل و نقل مسافر و مدیریت حمل و نقل بار در سازمان حمل و نقل همگانی شهرداری و در سایر شهرها مدیریت حمل و نقل و مسافر تاسیس نماید.
تبصره- سازمان مدیریت حمل و نقل مسافر می تواند از ادغام سازمان (شرکت) اتوبوسرانی، تاکسیرانی، پایانه ها (و در صورت وجود قطار شهری) به وجود آید."
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون توسعه منابع و پشتیبانی سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور به موجب لایحه شماره 23447-1396/6/11 توضیح داده است که:
"ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام
احتراماً، بازگشت به اخطاریه مورخ 1396/3/20 پیرامون پرونده 9509980900582436 (کلاسه 96/176) در خصوص دادخواست «اتحادیه سازمان پایانه های مسافربری کشور» به خواسته «اعتراض به نامه شماره 46888-1392/10/28 دفتر حمل و نقل عمومی و ترافیک شهری سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور»، مراتب زیر را به عنوان لایحه دفاعیه به استحضار می رساند :
1- بدواً جهت تبیین بهتر موضوع و تشحیذ ذهن قضات معروض می دارد: بر اساس قوانین و مقررات موضوعه در خصوص پایانه های مسافربری از جمله لایحه قانونی احداث ترمینالهای مسافربری و ممنوعیت تردد اتومبیلهای مسافربری بین شهری در داخل شهر، مصوب 1359/2/9 شورای عالی انقلاب و اصلاحات بعدی، شهرداریها تکالیفی در این حوزه همچون ایجاد زیرساخت، تعمیر و نگهداری و تجهیز مجموعه را بر عهده دارند. در این خصوص تعدادی از شهرداریها در گذشته به استناد ماده 84 قانون شهرداری اقدام به ایجاد سازمانهای وابسته در بخشهای مختلف کرده اند. عدم ساماندهی مناسب در این خصوص باعث تعدد سازمانها در هر بخش و اسباب حجیم شدن بدنه شهرداری و به تبع آن در برخی مواقع، سبب کندی فرایند اجرایی شده است. بر همین مبنا، وزیران عضو کارگروه توسعه حمل و نقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت به منظور سازماندهی سازمانهای تابعه شهرداری در بخش حمل و نقل شهری اقدام به تصویب آیین نامه مدیریت حمل و نقل بار و مسافر در شهر حومه به شماره 61585/ت42282ک-1388/3/2 نمودند. به استناد ماده 3 آیین نامه مذکور «شهرداری برای انجام وظایف مدیریتی خود در حمل و نقل بار و مسافر در محدوده شهر و حومه می تواند نسبت به ایجاد سازمان مدیریت حمل و نقل مسافر در شهرهای مشمول اقدام نمایند.»
تبصره ذیل ماده فوق اذعان می دارد : «سازمان مدیریت حمل و نقل مسافر می تواند از ادغام سازمان (شرکت) اتوبوسرانی، تاکسیرانی، پایانه ها (و در صورت وجود قطار شهری) به وجود آید. در بند6 اصلاحیه آیین نامه مذکور به شماره 154442/42282-1388/8/4 واژه مدیریت (پایانه ها) از مصوبه یاد شده حذف گردید، که به ذهن تبادر می گردد منظور آن دسته از تکالیفی است که در حوزه وزارت راه و شهرسازی می باشد. در اصلاحیه صورت گرفته صرفا منظور تکالیفی است که بر عهده شهرداری است و در قوانین و مقررات مربوط هیچ الزامی مبنی بر ایجاد سازمان مستقل برای آن وجود ندارد. پس از آن با توجه به لزوم اصلاح ساختار سازمانهای وابسته به شهردایها در سال 1394 مجدداً موضوع به صورت مشترک در دستور کار وزارت متبوع و سازمان مدیریت و برنامه ریزی وقت کشور قرار گرفت و در نهایت سازمان مزبور طی نامه شماره 11645-1394/2/2 به استناد تبصره ذیل ماده 112 قانون استخدام کشوری مصوب 1353/12/21 و اصلاحیه های بعدی آن، ضوابط تشکیلاتی شهرداریها را در یازده ماده و یک تبصره جهت اجرا ابلاغ نمود. با توجه به ضوابط ابلاغی، شهرداریها به نسبت جمعیت و برخی دیگر از شاخصها می توانند وظایف خود را در حوزه حمل و نقل شهری در قالب یکی از سازمانهای تعریف شده انجام دهند. تکالیف شهرداری در حوزه پایانه های مسافربری نیز، در یکی از سازمانهای مربوطه تعریف شده است.
2- سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور بر اساس ماده 62 قانون شهرداریها و تبصره های آن عهده دار وظایف حمایتی، نظارتی و ارشادی در خصوص شهرداریها و دهیاریها می باشد و اقدام به صدور نامه معترض عنه کرده است. نامه معترض عنه، به عنوان پیشنهاد اولیه به شهرداریها ارسال شده است و پس از آن مقررات مورد نیاز جهت بازبینی سازمانهای وابسته به شهرداری به تصویب سازمان امور استخدامی کشور رسیده و ابلاغ شده است. به نظر می رسد شاکی علیرغم علم به قانونی بودن فرایند فوق و تشریفات به عمل آمده، اعتراض خود را در رابطه با نامه ای مطرح کرده است که اجرای آن با تصویب مقررات بعدی و نامه شماره 11645-1394/2/2 سازمان مدیریت و برنامه ریزی امکان پذیر شده است. لذا اقدام این سازمان در صدور نامه مذکور در اجرای وظایف سازمانی و در چارچوب قانون بوده است.
3- استناد نامه سازمان به ماده 3 آیین نامه مدیریت حمل و نقل بار و مسافر در شهر و حومه موضوع تصویب نامه شماره 61585/ت42282ک-1388/3/20 وزیران عضو کارگروه توسعه حمل و نقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت، به جهت انجام وظایف صحیح و یکپارچه مدیریتی شهرداری، رضایت مندی شهروندان و در راستای ابلاغ سیاستهای کلی نظام اداری مقام معظم رهبری مبنی بر چابک سازی، متناسب سازی و منطقی ساختن تشکیلات نظام اداری در جهت تحقق اهداف چشم انداز و نیز انعطاف پذیری، عدم تمرکز اداری و سازمانی با رویکرد افزایش اثربخشی، سرعت و کیفیت خدمات، بهبود وضعیت حمل و نقل بار و مسافر در محدوده شهر و حومه در شهرداریهای کشور انجام شده است. روشن است اقدامات جداگانه و متعارض به طور همزمان در سازمانهای اتوبوسرانی، تاکسیرانی، پایانه ها و … نه تنها باعث عدم رضایت شهروندان بوده است که در اکثر مواقع با وجود عدم سازگاری و هماهنگیهای اداری و مدیریتی در این سازمانها مشکلات متعددی را در سطح شهرها به وجود آورده است. لذا اقدام این سازمان در نامه مذکور موید ایجاد یکپارچی و هماهنگی برای ارایه خدمات بهینه در راستای دستورات مقام معظم رهبری بوده است.
4- همان گونه که شاکی در اظهارات خود بیان کرده اصلاحیه تبصره 3 ماده 3 تصویب نامه مذکور و ابلاغ آن به وزارتخانه های راه و ترابری، بازرگانی و تعاون در جهت پایانه های مسافربری برون شهری بوده است.
5- بر اساس بخشنامه شماره 91711-1395/7/18 وزیر کشور مبنی بر تدوین اهم وظایف و ماموریتها و شرایط احراز روسای سازمانهای وابسته وظیفه مدیریت ساخت، توسعه، بهره برداری و نگهداری پایانه های مسافربری شهری و برون شهری بر عهده سازمان حمل و نقل مسافر می باشد.
6- با توجه به وظایف قانونی و تکالیف محدود شهرداریها در حوزه پایانه های مسافربری و همچنین عدم مغایرت قانونی جهت تبدیل این مجموعه به واحدی زیر نظر سازمان حمل و نقل بار و مسافر، این اقدام راهکاری مناسب جهت چابک سازی و تحقق مدیریت واحد شهری در حوزه حمل و نقل عمومی شهری می باشد. توضیح آن که در ساختار جدید تغییری در ماهیت وظایف شهرداریها در خصوص پایانه های مسافربری به وجود نمی آید و شهرداری بدون ورود به تکالیف قانونی وزارت راه و شهرسازی در این حوزه همچون روال معمول نسبت به انجام وظایف خود اقدام می نماید. صرفاً با تحقق مدیریت واحد، شرایط برنامه ریزی کارشناسی تر و بهتر فراهم نیز می شود.
ایجاد معاونت یا مدیریت مربوط به پایانه ها در ساختار جدید (سازمان حمل و نقل مسافر یا سازمان حمل و نقل بار و مسافر) با تبدیل سازمانها و خروج از شمول قانون تجارت، ساختاری بسیار سبک و چابک را جایگزین ساختارهای تجاری و ناکارآمد گذشته خواهد ساخت. بنابراین با عنایت به اختیارات قانونی وزارت کشور و سازمان اداری و استخدامی کشور در خصوص تصویب ساختار سازمانی شهرداریها و عدم مغایرت قانون اضافه نمودن وظیفه قانونی شهرداری در حوزه پایانه ها به سازمان مدیریت حمل و نقل بار و مسافر و تشکیل سازمان مذکور با شرح وظایف مربوط، ایراد قانونی در این رابطه وجود ندارد و ابطال نامه معترض عنه فاقد محمل قانونی است. اکنون با عنایت به موارد معنونه و به استناد ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، رد شکایت شاکی مورد استدعاست."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1396/12/15 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
با عنایت به اینکه به موجب بند 6 اصلاح آیین نامه مدیریت حمل و نقل بار و مسافر در شهر و حومه مصوب 1388/8/4 هیات وزیران، واژه «پایانه» از تبصره ماده 3 آیین نامه مدیریت حمل و نقل بار و مسافر در شهر و حومـه مصوب 1388/3/2 حذف شده است، بنابراین بخشنامه شماره 46888-1393/10/28 مدیرکل دفتر حمل و نقل عمومی و ترافیک شهری سازمان شهرداری ها و دهیاری وزارت کشور به لحاظ اینکه تکلیف به ادغام پایانه های مسافری را در سازمان مدیریت حمل و نقل مسافر به شهرداران اعلام کرده است خارج از حدود اختیارات قانونی وضع و ابلاغ شده و مستند به بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
مرتضی علی اشراقی – معاون قضایی دیوان عدالت اداری
