بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1000
تاریخ دادنامه: 5/10/1396
کلاسه پرونده: 94/832
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای محمدصادق قدس نیا
موضوع شکایت و خواسته: ابطال دستورالعمل تشکیل ستاد مدیریت بحران در شهرداریها (نامه شماره 17189-15/2/1394 وزارت کشور)
گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال دستورالعمل تشکیل ستاد مدیریت بحران در شهرداریها (نامه شماره 17189-15/2/1394 وزارت کشور) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" احتراماً معروض می دارد بند 3 ماده 4 قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور که از قوانین آزمایشی 5 ساله مصوب کمیسیون امور اجتماعی مجلس شورای اسلامی در مورخ 2/3/1387 بوده و تا پایان سال 1393 تمدید شده در مقام بیان وظایف شورای عالی سازمان مدیریت بحران کشور مقرر داشته بود: اقدام قانونی جهت تصویب وظایف دقیق و نقش وزارتخانه ها و سازمانهای دولتی، نهادهای عمومی غیر دولتی، شوراهای اسلامی، شهرداریها، سازمانها و شرکتهایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است، نیروهای نظامی و انتظامی وکلیه نهادها و دستگاههای تحت نظر مقام معظم رهبری و سـازمان صـدا و سیمای جمهوری اسلامی ایـران و رسانـه های گـروهی، تشکلهای مدنی و مردمی مرتبط با مدیریت بحران « در مجلس شورای اسلامی» و ماده 3 آیین نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور در مقام بیان نقش و وظایف وزارتخانه ها و دستگاههای مرتبط با امر مدیریت بحران مقرر داشته بود، « نقش و وظایف دقیق دستگاههای ذیربط در هر کدام از مراحل مدیریت بحران به پیشنهاد آنها و تایید شورای عالی حداکثر ظرف 3 ماه توسط وزیر کشور (قایم مقام رییس شورای عالی) بر اساس بند (3) ماده (4) قانون برای سیر مراحل قانونی تصویب و ارایه خواهد شد» که مستفاد از مواد مارالذکر این است که تعریف هرگونه چارت و تهیه دستورالعمل برای امر مدیریت بحران دستگاههای ذیربط من جمله نهادهای عمومی غیر دولتی خصوصاً شهرداریها علی الاصول باید با پیشنهاد آنها و تایید شورای هماهنگی و تصویب شورای عالی توسط وزیر کشور به مجلس شورای اسلامی تقدیم و پس از تصویب مجلس شورای اسلامی، به مبادی اجرایی ابلاغ گردد که این مقررات در خصوص دستورالعمل تشکیل ستاد مدیریت بحران در شهرداریهای کشور، (اهداف، ساختار، تشکیلات، وظایف و ماموریتها) عملاً رعایت نگردیده است و بخشنامه مزبور صرفاً با ملاحظه اتمام تمدید قانون آزمایشی تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور در پایان سال 1393 با امضای وزیر کشور طی نامه شماره 17189-25/2/1394 [15/2/1394] و پس از اتمام وقت قانون و تمدید آن و بدون طی مراحل تعریفی قانون ( که می بایست به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد) به شهرداریها ابلاغ گردیده است علی هذا وفق صدر ماده یک قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و در اجرای اصل 173 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بذل توجه عالی و رسیدگی و صدور رای شایسته در خصوص ابطال بخشنامه وزیر کشور مورد استدعاست. "
متن دستورالعملی که مورد اعتراض قرار گرفته به شرح زیر است:
"استانداران و روسای محترم شورای هماهنگی مدیریت بحران سراسر کشور
سلام علیکم
به استناد ماده 55 قانون شهرداریها و بندهای 19، 20 و 21 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 و اصلاحات بعدی آن، همچنین مواد 6، 9 و 10 قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب 1387 و مواد 1، 3 و 15 آیین نامه اجرایی قانون مذکور مصوب 1388 به پیوست « دستورالعمل تشکیل ستاد مدیریت بحران در شهرداریها« مشتمل بر اهداف، ساختار تشکیلاتی، وظایف و ماموریتها مصوب جلسه مورخ 19/12/1393 شورای هماهنگی مدیریت بحران کشور ابلاغ می گردد.
با عنایت به اهمیت ایجاد ساختار سازمانی برای اجرای وظایف قانونی شهرداریها در مراحل چهارگانه مدیریت بحران، همکاری و تعامل با سایر سازمانها و دستگاههای مرتبط، با هدف ایجاد شرایط ایمن و مناسب برای زندگی شهروندان، تامین منافع و حفظ ارزشهای اساسی شهر و تحقق شرح وظایف وزارت کشور در حوزه مدیریت بحران لطفاً دستور فرمایید دستورالعمل مذکور به واحدهای تابعه آن استان و شهرداریها ابلاغ و بر حسن اجرای آن نظارت شود. سازمان مدیریت بحران کشور و دبیرخانه کشوری ستاد مدیریت بحران شهرداریها در سازمان شهرداریها و دهیاریهای این وزارت مسیولیت هماهنگی، هدایت و نظارت بر تشکیل و نحوه فعالیت ستادهای مذکور در سطح شهرداریها را به عهده خواهند داشت.- قایم مقام رییس شورای عالی مدیریت بحران کشور"
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس مرکز مدیریت عملکرد بازرسی و امور حقوقی وزارت کشور به موجب لایحه شماره 126310-24/9/1394 توضیح داده است که:
"1- در بند 3 ماده 4 قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور که به یکی از وظایف شورای عالی مدیریت بحران پرداخته چنین مقرر شده است: اقدام قانونی لازم جهت تصویب وظایف دقیق و نقش وزارتخانه ها و سازمانهای دولتی، نهادهای عمومی غیر دولتی، … در مجلس شورای اسلامی، همان طور که ملاحظه می شود بر اساس این بند شورای عالی مدیریت بحران کشور وظیفه دارد تا صرفاً آن وظایفی را که دستگاهها در مواقع بحران می بایست اجرا کنند، مشخص و جهت تصویب مجلس شورای اسلامی مطابق این بند اقدام نماید. در حالی که دستورالعمل مذکور صرفاً به ساماندهی وظایف قانونی شهرداریها در امر مدیریت بحران وفق بند 13 و 14 ماده 55 قانون شهرداری پرداخته است و هیچ گونه تغییر در وظایف شهرداریها انجام نداده است و به عبارت دیگر هیچ گونه تکلیفی برای شهرداریها ایجاد ننموده است تا الزامی به رعایت فرآیند قانونی و تصویب آن در مجلس شورای اسلامی وجود داشته باشد و دستورالعمل مذکور دقیقاً در اجرای ماده 55 قانون شهرداری و ماده 71 قانون شوراها و با رعایت مواد 6، 9 و 10 قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور و آیین نامه اجرایی قانون مزبور به تصویب شورای هماهنگی مدیریت بحران کشور که در قانون تشکیل مدیریت بحران کشور وظایفی را برای آن تبیین و ترسیم نموده است رسیده است لذا استناد شاکی به این بند جهت ابطال دستورالعمل استنادی، منصرف از موضوع بوده و فاقد وجاهت قانونی است.
2- مطابق بندهای 13 و 14 و برخی دیگر از وظایف شهرداریها که در قانون شهرداری مصوب 1334 و دفاعیه سازمان شهرداریها که به طور کامل به آن اشاره شده است، شهرداریها راجع به حوادثی از قبیل سیل، آتش سوزی و رفع برخی خطرات که منطبق با تعریف مقرر در بند الف ماده1 قانون مدیریت بحران می باشد، واجد مسیولیتهای قانونی می باشند که نسبت به مهار و رفع آن باید تدابیر لازم را لحاظ نمایند شایان ذکر است بر اساس ماده 62 همین قانون، اقدامات و هماهنگی های لازم در امور شهرداریها بر عهده وزارت کشور است، بنابراین تهیه دستورالعمل مورد شکایت بر اساس این موارد تماماً قانونی بوده و هیچ گونه مغایرت قانونی با مواد پیش گفته ندارد و استنادات شاکی که آن را غیر قانونی دانسته فاقد وجاهت قانونی بوده و خروج موضوعی از موضوع مانحن فیه دارد.
3- خاطر نشان می سازد وظایف و ماموریتهای جدید شهرداریها در راستای بند 3 ماده 4 قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور و ماده 3 آیین نامه اجرایی آن (که در دادخواست خواهان مطرح گردیده است) در قالب لایحه جامع مدیریت شهری در وزارت کشور تنظیم و در حال حاضر در کمیسیونهای هیات دولت در دست بررسی جهت طرح در مجلس شورای اسلامی است. لذا با توجه به موارد صدرالذکر، دستورالعمل معترضٌ عنه بر مبنای وظایف و ماموریتهای قانونی شهرداریها در حوزه بحران تنظیم و ابلاغ شده و مغایرتی با قوانین موجود از جمله قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران و آیین نامه اجرایی آن ندارد لذا رد دادخواست شاکی مورد استدعاست. ضمناً لازم به توضیح است تفسیر قوانین عادی به موجب اصل 73 قانون اساسی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی می باشد و استناد نامبرده که خود را در جایگاه مجلس قرار داده و تفسیر به رای نموده نمی تواند مبنایی قانونی برای ابطال دستورالعمل وزیر کشور باشد."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 5/10/1396 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
هر چند قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب سال 1386 به صورت آزمایشی اجرا می شده و به موجب قانون تمدید مدت اجرای آزمایشی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب سال 1393 مدت اجرای آزمایش قانون تا پایان سال 1393 تمدید شده است و از ابتدای سال 1394 لغایت صدور این رای هیچ قانونی در زمینه مدیریت بحران کشور وجود ندارد لیکن از آنجا که دستورالعمل تشکیل ستاد مدیریت بحران در شهرداری ها در 19/12/1393 تصویب شده و در سال 1394 طی شماره 17189-15/2/1394 تـوسط قایم مقـام رییس شـورای عالی مـدیریت بحران کشور بـه استانداران و روسـای شورای هماهنگی مدیریت بحران سراسر کشور ابلاغ شده و در بند ب ماده 9 قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور هماهنگی فعالیت های مربوط به مراحل چهارگانه مدیریت بحران بر عهده شورای هماهنگی مدیریت بحران قرار گرفته است و در ماده 2 این قانون چهار مرحله مدیریت بحران شامل پیشگیری، آمادگی، مقابله و بازسازی و بازتوانی تعیین شده و دستورالعمل مورد اعتراض در راستای همین مراحل چهارگانه است و از طرفی در این دستورالعمل وظایف مقرر در قانون شهرداری، برای شهرداری ها تبیین شده و مورد ساماندهی قرار گرفته، بنابراین تصویب این دستورالعمل از حدود اختیارات مقام مصوب خارج نبوده و با قانون نیز مغایرت ندارد و قابل ابطال تشخیص نشد.
محمدکاظم بهرامی- رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
