بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 886
تاریخ دادنامه: 14/9/1396
کلاسه پرونده: 95/217
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: خانم فریبا قانونی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 37 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1394 شهرداری قم مصوب شورای اسلامی شهر قم مبنی بر الزام آموزشگاه درسی به تغییر کاربری و ابطال استفساریه شماره 11035 شهرداری قم از شورای شهر و پاسخ شورا به آن
گردش کار :: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده 37 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1394 شهرداری قم مصوب شورای اسلامی شهر قم مبنی بر الزام آموزشگاه درسی به تغییر کاربری و ابطال استفساریه شماره 11035 شهرداری قم از شورای شهر و جوابیه شورا به آن را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که :
"اینجانب فریبا قانونی موسس و متصدی مدرسه غیر دولتی کلام وحی دارای مجوزات لازم از آموزش و پرورش می باشم، شورای شهر قم بر اساس ماده 37 تعرفه عوارض و بهای خدمات مصوبه 2236/ش/ق-7/5/1385 ضمن نامبردن از آموزشگاههای درسی، تغییر کاربری را برای آنها الزامی دانسته در حالی که مدارس غیر دولتی طبق آیین نامه استقرار نیازی بـه تغییر کاربـری و اخـذ مجوز مـوقت از شهرداری منطقه را ندارند لـذا خواهشمند است الزام قید شده در ماده 37 را در خصوص تغییر کاربری مدارس غیر دولتی ابطال فرمایید تا عملاً موضوعیت تبصره های 1، 4 و 6 نیز منتفی شود. زیرا شهرداری با استناد به آنها علاوه بر اینکه مبالغی را از موسسین دریافت می کند مبادرت به کندن تابلو و پلمپ مدارس نیز می کند (حتی در صورت وجود قرارداد تغییر کاربری موقت فی مابین)، البته با توجه به اینکه تبصره یک (صرف نظر از منتفی شدن) در تعارض با رای وحدت رویه دیوان عدالت اداری نیز می باشد. استفساریه شهرداری قم از شورای شهر مبنی بر تعیین مرجع تشخیص مزاحمت (در ارتباط با تبصره یک) و پاسخ شورای شهر به آن مرجع را کمیسیون بند 20 ماده 55 معرفی کرده به دلیل اینکه در تعارض و تناقض با رای وحدت رویه دیوان عدالت اداری می باشد را نیز ابطال فرمایید."
شاکی همچنین به موجب لایحه تکمیلی که به شماره 374-24/3/1395 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده اعلام کرده است:
"هیات عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: ابطال عمومیت ماده 37 تعرفه عوارض و بهای خدمات مصوب شورای اسلامی شهر قم در مورد آموزشگاههای درسی از جمله مدارس غیر دولتی و همچنین تبصره های 1، 4 و 6 آن
با سلام و احترام به استحضار می رساند شورای اسلامی شهر قم بر اساس ماده واحده 37، تحت عنوان تعرفه بهای خدمات، فعالیت آموزشگاههای درسی را از مصادیق کسب و تجارت و پیشه تلقی کرده و با استناد به اصل ممنوعیت استفاده غیر مسکونی از موقعیت و مکان مسکونی مستفاد از بند 24 ماده 55 قانون شهرداریها، ماده 37 مبنی بر لزوم تغییر کاربری موقت را به آموزشگاههای درسی از جمله مدارس غیر دولتی نیز تعمیم و تسری داده است در حالی که مدارس غیر دولتی به دو دلیل الزامی به این امر ندارند.
1- طبق ماده 30 قانون تاسیس و اداره مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیر دولتی مصوب 1387 مجلس شورای اسلامی و ماده 4 آیین نامه استقرار مدارس غیر دولتی در مناطق و محلات مختلف که به استناد ماده 30 این قانون در مورخ 16/3/1389 تهیه و تصویب گردیده است مبنی بر اینکه فعالیت مدارس غیر دولتی در فضاهای عرصه و اعیان با کاربری آموزشی و غیر دولتی با رعایت ضوابط و مقررات آموزش و پرورش بلامانع می باشد در نتیجه، فعالیت آموزشی برای مدارس غیر دولتی در منازل مسکونی از مصادیق استفاده تجاری ملک محسوب نمی شود لذا طبق آیین نامه استقرار، الزامی به تغییر کاربری نمی باشد و این آیین نامه، هر چند مصوبه می باشد اما به لحاظ اینکه در اجرای ماده 30 قانون تاسیس فوق الذکر می باشد که بر اساس آن قانونگذار این اذن را به هیات وزیران داده تا آن را به تصویب برساند، در حکم قانون می باشد و حتی اگر به منزله قانون هم به آن نگاه نکنیم حداقل، می توان گفت: این آیین نامه، مصوبه معتبری است که با مصوبه شورای شهر (ماده 37) در تعارض می باشد مصوبه شورا تغییر کاربری را الزامی می داند ولی مصوبه هیات وزیران (آیین نامه استقرار) تغییر کاربری را الزامی نمی داند و در تعارض این دو، آیین نامه استقرار از 3 جهت نسبت به مصوبه شورای شهر رجحان دارد اولاً: از نظر زمانی (1389)، نسبت به آن مصوبه (1385)، لاحق و متاخر می باشد. ثانیاً: از نظر رتبه و جایگاه نیز نسبت به آن ارجحیت دارد زیرا آیین نامه استقرار، مصوبه هیات وزیران می باشد ولی ماده 37، مصوبه شورای شهر قم می باشد. ثالثاً: یکی از وزرای تصویب کننده، وزیر کشور می باشد که مجموعه شهرداریها، تحت حوزه مدیریتی ایشان قرار دارد. با توجه به این نکات، آیین نامه استقرار، ناقض مصوبه شورای شهر می باشد و با نقض آن، مصوبه شورای شهر فاقد دلیل می شود و با فقدان دلیل، ادامه الزام به تغییر کاربری، خارج از حدود اختیارات آن شورا محسوب می شود و در نتیجه این آیین نامه استقرار است که تا زمانی که ناقضی نداشته باشد به عنوان مخصص اصل صدرالذکر، قابل تمسک و ملاک عمل می باشد و بنابراین فعالیت مدارس غیر دولتی در منازل مسکونی بدون نیاز به تغییرکاربری (مانند مطب پزشکان که از تغییرکاربری و بهای خدمات مستثنی شده اند)، بلامانع می باشد.
2- طبق ماده 19 قانون تاسیس، مدارس غیر دولتی در برخورداری از تخفیفات و ترجیحات و کلیه معافیتهای مالیاتی و عوارض، در حکم مدارس دولتی می باشد. لذا مانند مدارس دولتی مشمول مالیات و عوارض و بهای خدمات نمی باشد و در نتیجه با انتفاء این موضوع، عنوانی به نام لزوم تغییر کاربری که به لحاظ آن، شهرداری مبادرت به تعیین و دریافت بهاء خدمات می کند (در مورد فعالیت مدارس غیر دولتی) مصداق و معنایی پیدا نمی کند. پس تغییر کاربری، از اساس منتفی می شود. با توجه به دلایل فوق الذکر به دلیل اینکه این الزام به تغییر کاربری به استناد ماده 37 مشکل عام البلوای همه مدارس غیر دولتی در استان قم می باشد و تبعات سوء فراوانی از قبیل کندن تابلو و پلمپ مدارس (توسط شهرداری) را به دنبال داشته است، لذا از آن هیات خواهشمند است به قید فوریت، عمومیت ماده 37 بهای خدمات مجوز تغییر کاربری را نسبت به مدارس غیر دولتی، ابطال فرمایید.
همچنین خواهمشند است صرف نظر از ابطال اصل ماده 37 و در نتیجه ابطال ضمنی متفرعات و تبصره های آن (به خودی خود) با دلایلی که مطرح می شود تبصره های 1، 4 و 6 این ماده را در خصوص مدارس غیر دولتی مستقلاً جدای از اصل ماده 37 ابطال فرمایید.
تبصره1: ماده 37 مبنی بر مشروط بودن فعالیت به عدم ایجاد مزاحمت برای ساکنین (در خصوص مدارس غیر دولتی)، متناقض با رای وحدت رویه دیوان عدالت اداری به شماره 962-27/5/1393 می باشد مبنی بر اینکه فعالیت مدارس غیر دولتی به عنوان مزاحمت برای ساکنین محسوب نمی شود و مشمول بند 20 ماده 55 نمی باشد. لذا با وجود رای وحدت رویه دیوان عدالت اداری، تبصره 1 ماده 37 سالبه به انتفاء موضوع می باشد. تبصره 4 ماده 37 مبنی بر محدودیت زمانی برای استفاده آموزشی از کاربری مسکونی و حداکثر به مدت 5 سال برای مدارس غیر دولتی، متناقض با ماده 4 آیین نامه استقرار مدارس غیر دولتی، مبنی بر بلامانع بودن استقرار مدارس غیر دولتی در هر کاربری (آموزشی و غیر آموزشی) می باشد که بر اساس آن، برای این فعالیت قید و شرط و محدودیت زمانی لحاظ نشده است.
تبصره 6 آن مبنی بر تعیین و پرداخت قیمت منطقه ای بهای خدمات، خلاف ماده 19 قانون تاسیس مدارس می باشد مبنی بر اینکه مدارس غیر دولتی در برخورداری از تخفیفات، ترجیحات و کلیه معافیتهای مالیاتی و عوارض در حکم مدارس دولتی هستند. تبصره 2 و 7 مبنی بر تعیین شرایط مکانی، خلاف ماده 2 آیین نامه استقرار می باشد که مرجع تشخیص نیاز هر محله را با شورای نظارت استان دانسته و همچنین تبصره 5 که فعالیت را منوط به داشتن مجوز از مراجع مربوطه می داند طبق ماده 1 آیین نامه استقرار که اخذ مجوز را الزامی و آن را به عهده شورای نظارت گذاشته است. هر چند تبصره های به جا و قابل قبولی می باشد اما وضع آن ارتباطی که شورای شهر نداشته بلکه خارج از حدود اختیارات آن شورا می باشد. در پایان مجدداً اعلام می نمایم که درخواست ابطال ماده 37 و تبصره های 1، 4 و 6 ذیل ماده مذکور را خواهشمندم. مستندات مربوطه که به پیوست تقدیم شده است:
1- آیین نامه استقرار که به استناد ماده (30) قانون تاسیس و اداره مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیر دولتی مصوب 16/3/1389 مجلس شورای اسلامی تصویب و ابلاغ شده است.
2- ماده 19 قانون تاسیس و اداره مدارس فوق الذکر
3- رای وحدت رویه دیوان عدالت اداری به شماره 962-27/5/1393"
متن تعرفه در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر است:
" الف- تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1394 شهرداری قم
ماده 37- بهای خدمات از آموزشگاههای درسی و هنری و ورزشی که به طور موقت در کاربری مسکونی دایر می گردند:
با عنایت به مقررات و ضوابط طرح جامع و تفصیلی شهر قم، در مناطقی که در طرح تفصیلی دارای کاربری مسکونی است، فقط احـداث واحدهـای مسکونی بـا تراکم های تعیین شده مجاز می باشد، مگر در مـواردی کـه بـا تشخیص شهرداری خدمات محله ای مورد نیاز روزمره محلات مسکونی را تامین نماید، بنابراین در اجرای ضوابط فوق الذکر شهرداری قم به آن دسته از آموزشگاههای درسی و هنری و فرهنگی و فنی حرفه ای و ورزشی که برابر قانون بایستی به تغییر کاربری اقدام نمایند، برای مدت محدود اجازه استفاده از کاربری مسکونی را با رعایت ضوابط ذیل صادر می نماید
تبصره1: استفاده کننده از ملک، تعهدنامه رسمی مبنی بر عدم ایجاد مزاحمت برای ساکنین محل سپرده و چنانچه مغایر آن رفتار نمود، مکلف به تعطیل محل فعالیت خواهد بود.
تبصره4: استفاده آموزشی از کاربری مسکونی، صرفاً برای یک بار در ملک مجاز بوده و حداکثر تا سه سال امکان بهره برداری می باشد، در مورد مدارس غیر انتفاعی، تا پنج سال امکان بهره برداری می باشد.
تبصره6: بهره برداران از این ماده واحده مکلفند به ازای هر مترمربع فضای آموزشی برای مدت یکسال در معابر کمتر از 20 متر میزان 1 برابر قیمت منطقه ای و در معابر 20 متر به بالا (21 متر) 40% قیمت منطقه ای بهای خدمات پرداخت نمایند. "
ب- متن استفساریه شماره 11035-14/7/1394 رییس شورای اسلامی شهر قم:
"جناب آقای دکتر سقاییان نژاد، شهردار محترم کلانشهر قم
سلام علیکم با احترام بازگشت به نامه شماره 142151-23/6/1394 موضوع استفساریه در خصوص ماده 37 تعرفه عوارض و بهای خدمات و تباصر الحاقی، برای آن دسته از آموزشگاههای درسی، هنری، فرهنگی و فنی و حرفه ای و ورزشی که برابر قانون بایستی تغییر کاربری دهند، با توجه به بررسی به عمل آمده در کمیسیون خدمات شهری و امور زایرین و تصمیم متخذه در یکصد و چهل و هشتمین جلسه رسمی و علنی مورخ 12/7/1394 شورا، برای موارد مطروحه به شرح ذیل پاسخ اتخاذ گردید :
1- در خصوص بند الف: منظور از ایجاد مزاحمت در ماده مذکور ایجاد آلودگی صوتی، ترافیکی و … که منجر به نارضایتی اهالی شود.
2- در خصوص بند ب: مرجع تشخیص مزاحمت در ماده موصوف، کمیسیون بند 20 ماده 55 شهرداریها می باشد."
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر قم به موجب لایحه شماره 4902/د-14/5/1395 توضیح داده است که:
"مدیر دفتر محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم با احترام عطف به نامه مربوط به کلاسه پرونده 95/217-29/3/1395 موضوع دادخواست خانم فریبا قانونی به طرفیت شورای اسلامی شهر قم مراتب ذیل را به استحضار می رساند :
1- همان گونه که قضات دیوان عدالت اداری مستحضرند فلسفه وجودی تهیه نقشه جامع و طرح تفصیلی در شهرها آن است که متناسب با سرانه جمعیتی و نیازمندیهای موجود نوع کاربریهای مختلف در سطح شهر توسط مراجع ذیصلاح تعیین گردد و قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری نیز مرجع ذی صلاح را تعیین کرده است و طبعاً آیین نامه هیات وزیران تحت عنوان آیین نامه استقرار مدارس غیر دولتی در مناطق و محلات مختلف نمی تواند مغایر قانون باشد. پذیرش مطلق و بی قید مفاد ماده 4 آیین نامه موصوف در مغایرت کامل با قوانین مربوط به ضوابط شهرسازی است و در عمل مصوبات مرجع ذی صلاح در تعیین کاربریهای مختلف در سطح شهر را خنثی و بی اثر می سازد مضافاً به اینکه قانون اصلاح قانون تاسیس مدارس غیر انتفاعی نیز که مستند تصویب آیین نامه موصوف می باشد چنین اختیاری به هیات وزیران اعطا ننموده که علی الاطلاق اجازه تاسیس مدارس را در کاربریهای غیر آموزشی صادر نماید. 2- همان گونه که شاکی به عنوان یک شهروند از حقوق شهروندی جهت اشتغال و دایر کردن آمـوزشگاه برخوردار است، سایر شهرونـدان نیز از حقوـق شهرونـدی جهت سکونت و آرامش در منازل خـود بایـد برخوردار باشند، به پیوست تصویر فقط یک نمونه از شکواییه های متعدد ساکنین پیرامون مدرسه شاکی جهت مزید استحضار قضات دیوان عدالت اداری تقدیم می گردد تا ملاحظه فرمایند انتفاع شاکی با تاسیس مدرسه غیر انتفاعی ملازمه با سلب آسایش روحی و روانی عده کثیری از ساکنین محل دارد که مراتب اعتراض خود را اعلام داشته اند. به هر تقدیر اگر بنا بر این باشد که هر شهروندی صرفاً با مجوز آموزش و پرورش بتواند در ساختمانهایی که به عنوان مسکونی در بافت مسکونی دایر شده فضای آموزشی تاسیس نماید و ملزم به رعایت سایر الزامات قانونی خصوصاً رعایت کاربریهای مصوب نباشد، در واقع حقوق عده کثیری از شهروندان که از حق آرامش و آسایش در منزل خویش به عنوان بدیهی ترین حق شهروندی است، تضییع می گردد.
بنا به مراتب مذکور شورای اسلامی شهر قم جهت ایجاد تعادل بین حقوق شهروندان، اجازه استفاده از کاربری مسکونی را جهت فضای آموزشی مقید به زمان نموده، تا پس از فعالیت در یک بازه زمانی، فرصت تهیه فضای مناسب برای بهره وران فراهم گردد. بدیهی است این مصوبه مبتنی بر یک مبنای عقلایی است که حقوق شهروندان را با یکدیگر جمع می نماید و در عین حال فرصتی را فراهم می سازد تا بهره برداران مدارس بتوانند فضای متناسب با کاربری مورد نیاز تهیه نمایند. علیهذا با عنایت به مراتب مذکور رد شکایت شاکی مورد استدعاست."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 14/9/1396 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
طبق ماده 3 قانون تاسیس و اداره مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیر دولتی مصوب سال 1387 و آیین نامه استقرار مدارس غیر دولتی در مناطق و محلات مختلف، نحوه و چگونگی صدور مجوز و استقرار مدارس غیر انتفاعی در کاربری های مختلف معین و مشخص شده است. از طرفی طبق مواد 2 و 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب سال 1351، تعیین کاربری و تغییرات از جمله وظایف و مسیولیت های شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در طرح جامع و در مقیاس منطقه و طرح های تفصیلی از وظایف و اختیارات کمیسیون ماده 5 قانون شورای عالی شهرسازی و معماری تعیین شده است و به موجب بند 34 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 و اصلاحات بعدی، شوراهای اسلامی در خصوص تغییر کاربری و امثال آن می توانند پیشنهاداتی برای مراجع مذکور ارایه کنند و مجاز به اتخاذ تصمیم قطعی برای کاربری نیستند. با توجه به رای وحدت رویه شماره 962-27/5/1393 هیات عمومی دیوان عدالت اداری که در مقام تعارض آراء، مزاحمت های ناشی از استقرار مدارس در کاربری های مسکونی، موضوعاً از مصادیق و موارد بند 20 ماده 55 قانون شهرداری خارج تلقی شده و طبق رای شماره 85-12/2/1396 هیات عمومی وضع بهای خدمات برای مراکز آموزشی مغایر قوانین و خارج از حدود اختیار قانونی تشخیص و ابطال شده است، بنابراین ماده 37 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1394 شهرداری قم مصوب شورای اسلامی شهر قم مبنی بر الزام آموزشگاههای درسی (مدارس غیر انتفاعی) به تغییر کاربری و استفساریه شهرداری و مصوبه شورای اسلامی در جواب آن، مبنی بر قابل طرح بودن موضوع مزاحمت در کمیسیون بند 20 ماده 55 قانون شهرداری مغایر قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
محمدکاظم بهرامی-رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
