شماره دادنامه: 655-654
تاریخ دادنامه: 18/7/1396
کلاسه پرونده: 95/698، 95/293
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: خانم ها 1- مهدیه مسکی زاده 2- زینب غفاری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال 1- بخشنامه 1282/173/2-20/8/1391 دیوان محاسبات بوشهر 2- بخشنامه شماره 200/175/2-27/12/1394 دیوان محاسبات اردبیل
گردش کار : الف) خانم مهدیه مسکی زاده به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه 1282/173/2-20/8/1391 دیوان محاسبات بوشهر را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
"ریاست محترم دیوان عدالت اداری سلام علیکم
احتراماً همان گونه که عالی جناب استحضار دارند قانونگذار مستند به بند 4 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری جهت حمایت از زنان مجرد شاغل در دستگاههای دولتی آنها را با این تصریح که (کارمند زن شاغل و بازنشسته و وظیفه بگیر مشمول این قانون که دارای همسر نبوده و یا همسر آنان معلول یا از کارافتاده کلی می باشد و یا خود به تنهایی متکفل مخارج فرزندان هستند از مزایای کمک هزینه عایله مندی موضوع این بند بهره مند خواهند شد) مشمول دریافت هزینه عایله مندی نموده است. از طرفی به لحاظ تفسیرهای متفاوتی که از ماده قانون مذکور توسط اشخاص حقیقی و حقوقی صورت می پذیرفته از معاونت حقوقی امور مجلس و استانها استعلام و درخواست تفسیر گردیده که مشارالیه مراتب را طی بخشنامه شماره 216756/15224-29/11/1390 به منظور اجراء ابلاغ نموده است. کما اینکه همین موضوع به لحاظ تفسیرهای متفاوت مورد رسیدگی هیات عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفته و طی دادنامه شماره 820-9/11/1391 صراحتاً (از نظر مقنن همه زنان مذکور از کمک هزینه عایله مندی و اولاد برخوردار خواهند بود) موضوع مورد تایید واقع گشته است همان طوری که مستحضرید آراء هیات دیوان عدالت اداری و دیوان عالی کشور از منابع حقوق و در حکم قانون نیز می باشند. اما خوانده ردیف اول طی بخشنامه شماره 1282/173/2-20/8/1391 به کلیه دستگاههای اجرایی در استان بوشهر و به استناد نظریه شورای حقوقی دیوان محاسبات کشور با دلالت و تفسیر مفاد جزء (4) ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری پرداخت هرگونه حق عایله مندی و اولاد کارمند زنی که ازدواج نکرده و یا همسر معلول و یا از کارافتاده نادرند و … غیر قانونی می داند این بخشنامه با سایر بخشنامه های موضوع مطروحه از جمله معاونت حقوق امور مجلس و استانها (معاون حقوقی رییس جمهور) و دادنامه صادر دیوان عدالت اداری و نامه اداره کل نظارت بر اجرای بودجه وزارت امور اقتصادی و دارایی مغایر بوده، با عنایت به معروضه فوق الذکر خواهشمند است دستور فرمایند ضمن بررسی لازم، نسبت به صدور حکم شایسته بر محکومیت خوانده ردیف اول به ابطال بخشنامه (شماره 1282/173/2-20/8/1391 دیوان محاسبات استان بوشهر منضم به نظریه مشورتی 629/20000-15/7/1391 دیوان محاسبات کشور) که متاسفانه این موضوع صرفاً در استان بوشهر اجرایی و در سایر استانهای کشور خبری از اجرای آن نیست. مضافاً خوانده ردیف دوم(سازمان جهاد کشاورزی استان بوشهر) الزام به برقراری و پرداخت حق عایله مندی از تصویب قانون مارالذکر، مورد استدعاست."
در پاسخ به اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بودوی به موجب لایحه ای که به شماره 1348-19/8/1395 ثبت دفتر هیات عمومی شده پاسخ داده است که : "دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری با سلام
احتراماً، عطف به کلاسه پرونده 95/698-14/7/1395 و شماره پرونده 950905800000430 موضوع رفع نقص پرونده که در روز چهارشنبه مورخ 5/8/1395، به اینجانبه مهدیه مسکی زاده ابلاغ گردیده، به استحضار می رساند که ضمن ارسال تصاویر بخشنامه شماره 1282/173/2-20/8/1391 سرپرست دیوان محاسبات استان بوشهر منضم به نظریه مروخ 19/6/1391 جلسه شورای حقوقی دیوان محاسبات کشور به حضور ایفاد، مضافاً ابطال نظریه مذکور نیز از آن دیوان درخواست می گردد. لذا خواهشمند است دستور فرمایید نسبت به ابطال نظریه مذکور و صدور حکم شایسته مورد استدعاست. "
متن بخشنامه شماره 1282/173/2-20/8/1391 که مورد اعتراض قرار گرفته به شرح زیر است:
" بخشنامه به کلیه دستگاههای اجرایی
سلام علیکم
احتراماً، مستفاد از جزء (4) ماده (68) قانون مدیریت خدمات کشوری، پرداخت حق عایله مندی و اولاد به کارمند زنی که ازدواج نکرده و یا همسر معلول یا از کارافتاده ندارد و یا به تنهایی متکفل مخارج فرزندان نمی باشد، مجوز قانونی ندارد. نظریه جلسه مورخ 19/6/1391 دیوان محاسبات کشور نیز موید این مطلب است. در راستای سیاستهای پیشگیرانه موضوع اعلام تا در پرداختها مورد توجه قرار گیرد. "
ب) خانم زینب غفاری به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره 200/175/2-27/12/1394 دیوان محاسبات اردبیل را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" ریاست محترم دیوان عدالت اداری
احتراماً، اینجانب زینب غفاری صایین در تاریخ 17/6/1389 به استخدام اداره کل دامپزشکی استان اردبیل درآمده ام و هم اکنون شاغل در اداره کل مذکور می باشم و بدین وسیله به استحضار می رساند: بنا به دلایل شکلی و ماهوی ذیل استدعای ابطال نامه شماره 2000/175/2- 27/12/1394 مدیرکل دیوان محاسبات استان اردبیل و صدور حکم برقراری مجدد حق عایله مندی به استناد دلایل و مستندات ذیل را دارم.
1- به استناد بند 4 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 که مقرر می دارد «… کارمندان زن شاغل، بازنشسته و وظیفه بگیر مشمول این قانون که دارای همسر نبوده و یا همسر آنان معلول و یا از کارافتاده کلی می باشند و یا خود به تنهایی متکفل مخارج فرزندان هستند از مزایای کمک هزینه عایله مندی موضوع این بند بهره مند می شوند…» و منطوق بند مذکور صراحتاً و آشکار و به طور مستقیم اینجانبه را محق به دریافت حق عایله مندی قرار داده و کلمات یا بین مشمولین امتیاز این بند از قانون (یا ی) عطف و جدا کننده می باشد و اطلاق (کارمندان زن شاغل … که دارای همسر نبوده …) منطبق با وضعیت من می باشد.
2- به استناد نظریه های شماره 9115/133176-13/7/1388 و 11759/227618-9/11/1389 معاونت حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری در قسمتی از نظریه اعلام می دارد. (… و با توجه به اینکه قانونگذار موارد ذکر شده در این بند را با کاربرد حرف ربط « یا» در عرض یکدیگر مورد حکم قرار داده است، بنابراین کارمندان زن فاقد همسر نیز مشمول دریافت حق عایله مندی هستند و شروط و قیودی که مربوط به دیگر مشمولین دریافت این حق می باشد به کارمند زن فاقد همسر تسری ندارد…)
3- معاون حقوقی رییس جمهوری به عنوان دولت، اعطاء کننده و اجرا کننده قانون این امتیاز در نظریه شماره 11759/227618-9/11/1389 صراحتاً اشـاره می دارد: (… حـق عایله مندی بـه کـارکنان زن بدون همسر اطلاق داشته و به زنانی که ازدواج نکرده و متکفل فرزند نیز نباشند قابل پرداخت است…)
4- از آنجا که حق عایله مندی به استناد بند 4 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری یک بار در احکام حقوق اینجانبه برقرار گردیده و هنوز هم حکم قانون پابرجا بوده و بنا به هیچ دلیل قانونی نقض نشده است لذا حقوق برقرار شده قبلی عایله مندی از حقوق مکتسب بوده و قطع آن نیاز به دلیل قانونی از مرجع صالح قانونی (محاکم یا قوه قانونگذاری) می باشد. بنابراین به لحاظ دلایل و مستندات فوق الذکر از آن مقام استدعای صدور حکم به برقراری حق مذکور را دارم."
متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
" جناب آقای معظم نژاد
مدیر مالی محترم اداره کل دامپزشکی استان اردبیل
سلام علیکم
احتراماً، با عنایت به نظر استفساری معاون محترم قوانین مجلس شورای اسلامی به شماره 83421-26/1/1394، برقراری و پرداخت کمک هزینه عایله مندی به کارکنان زن مجرد (زمانی که ازدواج ننموده اند) مغایر با بند (4) ماده (68) قانون مدیریت خدمات کشوری و فاقد جواز قانونی می باشد.
بررسیهای به عمل آمده از عملکرد سال مالی 1393 حاکی از آن بوده که برخلاف نظریه استفساری مارالذکر، کمک هزینه عایله مندی به کارکنان زن مجرد شاغل در آن دستگاه اجریی پرداخت گردیده است.
با توجه به لزوم رعایت کامل احکام قوانین موضوعه و به منظور ارتقاء انضباط مالی مقرر فرمایید مراقبتهای لازم را در هنگام اجرای قوانین و مقررات حاکم مبذول فرمایند.- مدیرکل "
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل حقوقی و بررسیهای فنی دیوان محاسبات کشور به موجب لایحه های شماره 342/20100-17/5/1395 و 587/20100-19/8/1395 توضیح داده است که :
" مدیر محترم دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم احتراماً بدین وسیله موارد ذیل را جهت تنویر ذهن جنابعالی به استحضار می رساند:
1- منطوق قسمت نخست بند (4) ماده (68) قانون مدیریت خدمات کشوری ناظر بر تعیین کمک هزینه عایله مندی و اولاد برای کارمندان مرد دارای همسر است و بخش دوم آن نیز در راستای تبیین چگونگی پرداخت کمک هزینه موصوف به کارکنان اناثی که مقید به شرط تاهل اند، می باشد. اساساً حکم و موضوع این بند ناظر بر تحقق شرط عایله مند بودن زن یا مرد شاغل، بازنشسته یا وظیفه بگیر جهت پرداخت کمک هزینه عایله مندی و اولاد است.
به عبارت دیگر اگر چه در شق اخیر بند موصوف، قانونگذار به کارکنان زن شاغل و بازنشسته و وظیفه بگیر مشمول که دارای همسر نبوده، اشاره می نماید و در نظر اول نیز عبارت فوق مطلق به نظر می رسد لیکن با عنایت به روح حاکم بر بند موصوف و به اتکاء قرینه های متعدد در قوانین و مقررات استخدامی که موید تقیید کمک هزینه فوق به شرط تاهل است انصراف عبارت کارکنان زنی که ازدواج نکرده اند روشن و مدلل می گردد. بنابراین منجز است که غرض غایی مقنن از عبارت «… کارکنان زن شاغل و بازنشسته و وظیفه بگیر این قانون که دارای همسر نبوده …» کارکنان مونثی است که پس از ازدواج به دلایلی نظیر فوت همسر یا متارکه، فاقد همسر می شوند.
2- در خصوص قانون تفسیر بند (4) ماده (68) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1390 باید گفت اصولاً تا قبل از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری، حق عایله مندی و اولاد مخصوص مستخدمین مرد بود اما بند (4) ماده (68) مذکور، این حق را با شرایطی برای مستخدمین زن نیز قایل شد. لیکن در فراز دوم بند (4) فقط حق عایله مندی ذکر شده و حق اولاد، مغفول واقع شد لذا در ماده واحده تفسیری در سال 1390 به صراحت حق اولاد نیز به حق عایله مندی اضافه گردید. بنابراین بدیهی است همچنان که مردی که ازدواج نکرده از حق عایله مندی برخوردار نیست مستخدم زنی که اصلاً ازدواج نکرده و مجرد است نیز از حق عایله مندی محروم می باشد و نیز همچنان که اگر مستخدم مردی فرزند نداشته باشد حق اولاد به او تعلق نمی گیرد، مستخدم زن نیز چنانچه اولاد نداشته باشد از حق اولاد بهره مند نخواهد بود. در غیر فرض اخیر پرداخت حق عایله مندی و اولاد به زنان مجرد از مصادیق ترجیح بلامرجح محسوب می گردد.
3- مکاتبات و پیگیریهای متعددی نیز از سوی مبادی مختلف با معاونت حقوقی رییس جمهور و معاونت حقوقی، امور مجلس و استانهای معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور به عمل آمده که اولاً: مفاد آنها با یکدیگر در تعارض می باشد نظیر نامه شماره 12959/90/230-16/6/1390 که یک مرتبه متضمن ممنوعیت پرداخت کمک هزینه موصوف به کارکنان زن مجرد است و بار دیگر وفق نامه 28236/90/230-8/11/1390 مبین عدم ممنوعیت است و ثانیاً: با عنایت به حکم جزء (4) بند (ب) ماده (116) قانون مدیریت خدمات کشوری، مرجع اظهارنظر و پاسخ گویی به استعلامات و ابهامات اداری و استخدامی دستگاههای اجرایی در اجرای قانون موصوف، «شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی» است که اظهار نظر مراجع یاد شده در تجویز پرداخت کمک هزینه موصوف به کارکنان زن مجرد، هیچ یک از ناحیه شورای اخیرالذکر نبوده و ملاک عمل نمی باشد. اگرچه دادنامه شماره 820-9/11/1391 هیات عمومی دیوان عدالت اداری به مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی استناد نموده و بدین استدلال: زنانی که ازدواج ننموده اند را نیز مشمول کمک هزینه عایله مندی و اولاد دانسته است، لیکن منطوق و مدلول رای اصداری ناظر بر خواسته مطروحه است. در فقره مورد بحث خواسته شاکی (خانم صدیقه قره حسنلو) منطبق با وضعیت وی، برقراری کمک هزینه عایله مندی در مورد شخص اناثی است که همسرش فوت شده و فرزند تحت تکفل ندارد، بلکه اساساً شخص اناث در حالت تجرد و عدم اختیار شوهر موضوع سوال نبوده تا به تبع آن هیات عمومی رفع تهافت نماید. به تعبیر دیگر، آن چه موضوع سوال و خواسته مشارالیها واقع شده، برقراری این کمک هزینه در خصوص اشخاصی است که به واسطه وفت شوهر مجرد شده و در حال حاضر مزدوج نگردیده اند. مضافاً معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی طی نامه شماره 83421-26/1/1394 در پاسخ به نامه های معاونت حقوقی، مجلس و تفریغ بودجه سازمان متبوع اعلام نموده است : «استفساریه بند (4) ماده (68) قانون مدیریت خدمات کشوری در مورد زنانی است که صاحب فرزند هستند مستقل از اینکه (درحال حاضر) دارای همسر باشند یا نباشند، بتوانند از حق اولاد برخوردار شوند و علی القاعده ارتباطی با زنانی که تاکنون ازدواج نکرده اند نداشته و شامل ایشان نمی گردد و همچنین طی نامه شماره 3318-25/1/1395 نه تنها پرداخت حق عایله مندی و اولاد به کارمندان زن مجرد که ازدواج نکرده اند وجاهت قانونی ندارد بلکه در اجراء برای زنی که ازدواج ننموده تعیین اولاد امری ناممکن است.
لذا تسری دادن حکم دادنامه صادره به زنان مجرد یا دوشیزه یا هر مصداقی خارج از خواسته مطروحه، توسعه شمول قانون تلقی می گردد و نمی توان مستند به ماده (53) آیین دادرسی دیوان عدالت اداری وجه تشابهی از آن استخراج یا استمزاج و دیگر دعاوی مطروحه را نیز مستند بدان مختومه نمود. بنا به مراتب فوق، صدور رای مقتضی مبنی بر رد شکایت شاکی مورد استدعاست."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 18/7/1396 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
مقنن در فـراز دوم بند 4 مـاده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری بـرای برقراری حق عایله مندی، زنان فاقـدهمسر را در کنار زنانی که همسر آنان معلول و یا از کارافتاده باشند و یا خود به تنهایی متکفل مخارج فرزندان خود هستند قرار داده است. این بدان معنی است که مراد مقنن این است که زنانی که فاقد همسر هستند فقط به زنانی اطلاق می شود که قبلاً همسر داشته اند و بعداً به هر دلیلی فاقد همسر شده اند و اینان مانند کسانی می باشند که همسر آنان معلول و یا از کارافتاده کلی است. با توجه به مراتب بخشنامه شماره 1282/173/2-20/8/1391 سرپرست دیوان محاسبات بوشهر و 2000/175/2-27/12/1394 مدیرکل دیوان محاسبات اردبیل که پرداخت کمک هزینه عایله مندی به زنان مجرد بدون سابقه ازدواج را مغایر قانون دانسته است، خلاف قانون و قابل ابطال تشخیص نشد.
محمدکاظم بهرامی- رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
