بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 413
تاریخ دادنامه: 3/5/1396
کلاسه پرونده: 95/180
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: بانک رفاه کارگران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 4703/94/ص – 17/9/1394 شورای اسلامی شهر شیراز
گردش کار : بانک رفاه کارگران به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره 4703/94/ص – 17/9/1394 شورای اسلامی شهر شیراز را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که :
"احتراماً، به استحضار می رساند، شورای اسلامی شهر شیراز به موجب مصوبه فوق الذکر مبادرت به تعیین عوارضی تحت عنوان عوارض سالیانه خدمات مورد استفاده فعالان اقتصادی نموده و به صورت ماهیانه از طریق شهرداری اقدام به وصول آن می نماید. صرف نظر از غیر قانونی و من غیر حق بودن مصوبه یاد شده شهرداری شیراز پس از مطالبه عوارض مزبور با طرح پرونده در کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری اقدام به صدور آرا متعدد مبنی بر محکومیت بانک به پرداخت عوارض به استناد مصوبه فوق الذکر کرده است. لذا با التفات به اینکه برابر مقررات و به شرح ذیل الذکر و مستندات ابرازی مصوبه شورای اسلامی شیراز خارج از اختیارات شورای اسلامی وضع گردیده از محضر ریاست ارجمند دیوان و قضات هیات عمومی استدعای رسیدگی و ابطال مصوبه یاد شده را دارد.
1- برابر اصل 51 قانون اساسی و ماده 1 قانون اصلاح موادی از برنامه توسعه سوم اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران برقراری هرگونه مالیات و عوارض باید به موجب قانون باشد که مبنای قانونی وصول عوارض مذکور (بهاء خدمات) توسط شهرداری مشخص نمی باشد و به استناد ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون، قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا و ارایه دهندگان خدمات لغو گردیده و برقراری هر گونه عوارض برای ارایه دهندگان خدمات ممنوع می باشد.
2- به موجب ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده برقراری هر گونه عوارض و سایر وجوه برای ارایه دهندگان خدمات که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده و همچنین برقراری عوارض بر درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات و …. و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانکها و موسسات اعتباری غیر بانکی مجاز توسط شورای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می باشد و به صراحت بند 11 از ماده 12 قانون مذکور خدمات بانکی و اعتباری بانکها و … از پرداخت مالیات معاف بوده و نیز وفق مواد 38 و 39 این قانون نرخ عوارض شهرداریها در رابطه با کالا و خدمات بانکی که می باید برای آنها عوارض پرداخت گردد کاملاً احصا شده و بانکها از این بابت معاف از پرداخت هر گونه عوارض می باشند.
3- نظر به اینکه به موجب ماده 50 قانون مالیات برارزش افزوده برقراری و دریافت هر گونه عوارض ملی و محلی صرفاً به موجب این قانون صورت می پذیرد و این قانون ماهوی از حیث زمانی موخر بر ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی و انتخاب شهرداران مصوب 1375 می باشد و وضع عوارض محلی مغایر با قانون مالیات بر ارزش افزوده را از سایر مراجع سلب نموده و از سوی دیگر بانکها مشمول قانون نظام صنفی نبوده و اطلاق صنف نسبت به بانکها و محدود نمودن خدمات بانکها در سطح محلی در تعارض با ماهیت و فعالیت آنها می باشد. چرا که بانکها به موجب قانون پولی و بانکی کشور و سایر مقررات خاص اداره می شوند و زیر نظر بانک مرکزی بوده و درآمدها و هزینه های آنها تابع دستورالعملها و نظامات بانک مرکزی و مراجع قانونی دیگر از جمله مجمع عمومی بانکها و شورای اقتصادی می باشند و خدماتی که بانکها ارایه می نمایند در حد خدمات عمومی و در سطح کشور و ملی محسوب می گردد و اختصاص به محل خاصی ندارد معهذا نوع عوارضی که شهرداری مطالبه نموده کلی و مبهم بوده و خدماتی که بنا بر ادعا شهرداری به طور خاص به بانک ارایه می نماید و بابت آن مطالبه عوارض نموده معلوم نمی باشد.
4- وضع هرگونه عوارض به عنوان بهاء خدمات و عوارض محلی برای بانکها صرف نظر از اینکه محمل قانونی ندارد می باید این نوع عوارض در قبال ارایه خدمات خاص و ویژه و مشخصی غیر از آنچه وظیفه عمومی شهرداری است و به تمامی آحاد جامعه ارایه می گردد از بانکها وصول گردد حال آن که شهرداری هیچ گونه خدمات خاصی غیر از آنچه خدمت عمومی محسوب و برابر بندهای 1 و 2 ماده 55 قانون شهرداری از جمله وظایف شهرداری می باشد به بانکها ارایه نمی نماید که از بابت آن مستحق مطالبه عوارض مزبور باشد و اخذ عوارض بدون ضابطه و مستند قانونی خود موجب اخلال در نظم اقتصادی و لطمه به منافع عمومی کشور می گردد.
لذا شوراهای اسلامی قانوناً نمی توانند نسبت به شعب بانکها که فعالیت آنها برون شهری یا برون استانی می باشد وضع عوارض نمایند زیرا تصمیم گیری در مورد هر یک از بانکها ممکن است تسری به بانکهای سراسری کشور با اعمال سلیقه در اخذ عوارض گردد و هدف قانونگذار وضع قوانین فوق الذکر نیز جلوگیری از تشتت و تعدد مراجع در وصول عوارض بوده تا کلیه بانکها سراسر کشور تحت یک ضابطه و قانون واحد قرار گیرند. در همین راستا هیات عمومی دیوان عدالت اداری برابر رای وحدت رویه شماره 2-16/1/1389 با توجه به اینکه حوزه فعالیت بانکها و شعب آنها در نقاط مختلف کشور بوده و محلی تلقین می شوند وضع عوارض محلی و بهاء خدمات برای بانکها توسط شورای اسلامی را مغایر قانون تشخیص داده است.
5- با عنایت به این که مستنداً به تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده شورای اسلامی شهر صرفاً در حوزه محلی صلاحیت تعیین و وضع عوارض را دارد و با امعال نظر به اینکه حوزه فعالیت بانکها محلی محسوب نمی گردد و شورای اسلامی شیراز صلاحیت وضع عوارض شهری و بهای خدمات برای بانکها را نداشته است دادخواست ابطال مصوبه مربوط به سال 1384 در دیوان عدالت اداری ثبت و به موجب رای شماره 724 الی 759 هیات عمومی دیوان اداری مصوبه شورای اسلامی شهر شیراز که مستند آراء کمیسیون ماده 77 بوده ابطال گردیده است، لذا شهرداری حق دریافت عوارض یاد شده را نداشته و آراء کمیسیون نیز بر خلاف مقررات صادره شده و مغایر با رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری است.
6- همچنین به موجب رای وحدت رویه شماره 59-24/1/1394 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص مصوبه شورای اسلامی شهر شیراز و در مورد بهای خدمات از بانکها، صندوقهای قرض الحسنه و سایر موسسات مالی و اعتباری و دفاتر خدمات بیمه مربوط به سال 1392، این مصوبه مغایر مفاد حکم مقرر در ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 تشخیص و مستنداً به مواد به مواد 92، 88 ، 12 قانون پیش گفته مصوبه فوق الذکر ابطال گردیده است.
7- علاوه بر این برابر رای شماره 99-17/3/1393 شعبه اول تشخیص دیوان عدالت اداری اخذ عوارض صدرالذکر به جهت محلی نبودن حوزه فعالیت بانکها بر خلاف مقررات و فاقد وجاهت قانونی شناخته شده است.
8- مستنداً به ماده 12 آیین نامه اجرایی نحوه وضع عوارض توسط شوراهای اسلامی شوراهای مصوب سال 1378 می باید تشریفات قانونی تصویب عوارض صورت پذیرد و به تایید استانداری و وزارت کشور برسد که در مانحن فیه مقررات یاد شده مراعات نگردیده و حتی حسب مفاد نامه شماره 49792/9279/62-30/11/1384 وزیر امور اقتصادی و دارایی مراتب به طور صریح بـه عنوان وزیر کشور در خصوص عمل بـه دستور مقام ریاست جمهوری مبنی بر عدم تسری عوارض مذکور به بانکها تایید گردیده است.
علیهذا با عنایت به مراتب معروضه صدور حکم به ابطال مصوبه شماره 4703/94/ص-17/9/1394 شورای اسلامی شهر شیراز مورد استدعاست."
متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است :
"مصوبه
نامه شماره 513/94/ش ش-2/9/1394 فرماندار شهرستان شیراز مبنی بر ایراد به مصوبه شماره 4192/94/ص-20/8/1393 در خصوص هزینه سالیانه خدمات از کلیه اماکن مورد استفاده فعالان اقتصادی به استثنای مشمولین قانون نظام صنفی و … پس از وصول و ثبت به شماره 5848/94/ و -4/9/1393 دبیرخانه شورا، در یکصد و بیست و هشتمین جلسه علنی شورای اسلامی شهر شیراز مورخ 16/9/1394 با حضور 19 نفر از اعضاء شورا مطرح و مستند به مواد 71 و 80 اصلاحی قانون شوراها و با 19 رای موافق مصوبه شماره 4192/94/ص -20/8/94 اصلاح و طی
ماده واحده:
در جهت ایجاد درآمد پایدار شهرداری نظر به استفاده فعالان اقتصادی اعم از صاحبان حرف و مشاغل، دفاتر تجاری، مشاغل خدماتی، بنگاه های اقتصادی، متصدیان معاملات تجاری، مشمولین قوانین خاص از خدمات شهری از جمله فضای سبز، پارکینگ، آسفالت بلوارها و پیاده روها، اتوبوس، آتش نشانی و … در جهت جبران قسمتی از هزینه سرانه، سهم این گونه مکانها تحت عنوان هزینه سالیانه به شرح فرمول ذیل محاسبه و از استفاده کنندگان اماکن دریافت گردد.
هزینه سالیانه سرانه خدمات – ساخت زیربنای واحد استفاده کننده B
B : عبارت است از یک درصد قیمت روز زمین موضوع مصوبه شماره 5850/93/ص -9/11/1393 شورای اسلامی شهر تبصره 1: بالکن و نیم طبقه جزء مساحت زیر بنای واحد استفاده کننده لحاظ می گردد. پارکینگ، انباری و تاسیسات در طبقات جزء مساحت محاسبه نمی گردد.
تبصره 2: حداکثر متراژ مساحت مورد محاسبه برای هزینه سالانه سرانه خدمات 200 مترمربع می باشد.
تبصره 3: مدت زمان اجرای مصوبه یک سال از تاریخ تصویب بوده و پس از پایان مدت شهرداری می باید موضوع تمدید مدت زمان مصوبه را به همراه گزارشی از نحوه عملکرد آن به شورا ارایه نماید.
تبصره 4: مشمولین قانون نظام صنفی، پزشکان و حرف وابسته به پزشکی و اشخاصی که در قانون مالیات بر ارزش افزوده تکلیف عوارض آنها مشخص گردیده است و همچنین مشمولین مصوبات شورای اسلامی شهر موضوع عوارض شغلی و بهره برداری موقت مشمول مندرجات این مصوبه قرار نمی گیرند.- رییس شورای اسلامی شهر شیراز "
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر شیراز به موجب لایحه شماره 3378/95/ص- 11/6/1395 توضیح داده است که :
"رییس محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام
با احترام، بازگشت به نامه شماره 95/180-8/3/1395 موضوع دادخواست بانک رفاه کارگران به طرفیت شورای اسلامی مبنی بر ابطال مصوبه شماره 4703 /94/ص-17/9/94 شورای اسلامی شهر شیراز، بدین وسیله مراتب ذیل در رد ادعای شاکی و تبیین اقدامات شورا حضور حضرتعالی و قضات دیوان معروض می گردد:
1- علیرغم استدلال شاکی، اصل 51 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، به وضع مالیات، طبق قانون تاکید نموده و قابل ذکر است که سخنی از عوارض به میان نیاورده است و اصولاً مالیات و عوارض دو مقوله متفاوت بوده و هیچ گونه ارتباطی به هم ندارد و در رابطه با نحوه وضع عوارض به قوانین مختلفی اشاره شده که قانون تشکیل شوراهای اسلامی شهر یکی از این قوانین می باشد.
2- مصوبه شماره 4703/94/ص-17/9/91 پس از اصدار به مرجع ذیصلاح ابلاغ و طبق ماده 80 اصلاحی قانون شوراها مرجع مورد نظر مصوبه شورا را خلاف قانون ندانسته و شورا پس از قطعیت، مصوبه را جهت اجرا به شهرداری ابلاغ نموده است.
3- قانون اصلاح موادی از برنامه توسعه سوم اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، به استناد قانون مالیات بر ارزش افزوده ملغی گردیده و قابلیت استناد ندارد، هر چند در ماده 5 قانون مذکور صرفاً اخذ عوارض از درآمدهای ماخذ مطالبه مالیات، سود سهام شرکتها، سود اوراق مشارکت، سود سپرده گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانک ها و موسسات اعتباری غیر بانکی مجاز، منع گردیده است حال آن که موضوع مصوبه شورای اسلامی شهر اخذ هزینه خدمات از اماکن و ساختمانهای مورد استفاده بانک که از خدمات شهر استفاده می نمایند می باشد و ارتباطی به درآمدهای بانک ندارد.
4- شاکی در بند 2 دادخواست به استناد ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده و در ادامه مستند به بند 11 ماده 12 قانون مذکور مبنی بر معافیت خدمات بانکی اشاره نموده و به تبع آن خود را از پرداخت عوارض نیز معاف دانسته است حال آن که اولاً: معافیت مالیات هیچ گونه ارتباطی به پرداخت عوارض ندارد و ثانیاً: همان گونه که اعلام شد عوارض شهرداری بر املاک بانکها است نه خدمات آنها. ثالثاً: عدم اخذ عوارض نیاز به نص صریح قانون دارد و نمی توان از وحدت ملاک قوانین معافیت مالیاتی، معافیت عوارض را استنباط نمود.
5- علیرغم اعتقاد شاکی ماده 71 قانون تشکیلات شوراها صلاحیت و وظایف شوراها را احصاء کرده است که وضع عوارض نیز یکی از وظایف شوراها است همچنین در بند 26 ماده 71 قانون مذکور نیز بر تصویب هزینه خدمات تاکید نموده، علاوه بـر این در بند الف مـاده 174 قانون برنامه پنجم توسعه بـر تصویب بهاء خدمات بهره برداری از واحدهای احداثی در کاربریهای اداری، تجاری و … تاکید شده و شورا نیز با این رویکرد نسبت به تصویب هزینه خدمات اقدام کرده است.
6- در تبصره ذیل ماده 181 قانون برنامه پنجم توسعه قانگذار هرگونه تخفیف، بخشودگی حقوق و عوارض شهرداریها توسط دولت و قوانین مصوب را منوط به تامین آن از بودجه عمومی کشور نموده و تاکید کرده است در غیر این صورت بخشودگی و تخفیف حقوق و عوارض شهرداری ممنوع است، بنابراین از آنجا که این قانون در سال 1389 ابلاغ گردیده است از نظر زمانی موخر بر قانون مالیات بر ارزش افزوده که مصوب 1387 است، می باشد، لذا شاکی نمی تواند به قانون مالیات بر ارزش افزوده جهت معافیت خود استناد نماید. هر چند قانون مالیات بر ارزش افزوده ناظر بر ارایه خدمات می باشد و ارتباطی به عوارض مرتبط با ابنیه و ساختمانها ندارد.
7- شاکی در بند 4 دادخواست ارایه خدمات شهرداری به بانک ها را منکر شده و اعلام نموده است شهرداریها هیچ گونه خدماتی را به بانک ارایه نمی نمایند در حالی که:
– چنانچه خدمات شهرداری در شهرها نبود آیا فعالیت بانکها در شهرها معنی پیدا می کرد؟
– علت افتتاح بانکها در خیابانها با امکانات زیاد چه می تواند باشد؟
– زباله بانکها را چه کسی و با چه هزینه ای جمع آوری می کند؟
– ساختمان خیابانها که بانکها ساختمان خود را در آنها احداث می کنند به وسیله چه ارگانی انجام شده است؟
– ساختمان پارکینگها که مورد استفاده مراجعین مشاغل مختلف مخصوصاً بانکها قرار می گیرد را چه دستگاهی و با چه هزینه ای می سازد؟
– احداث پارکها، اقدامات ترافیکی، نصب تابلوها و هزاران خدمات دیگر توسط چه ارگانی انجام می پذیرد؟
اگر منصف باشیم باید موفقیت بانکها در کسب سودهای سرشار را ناشی از امکانات ایجاد شده توسط شهرداریها بدانیم و اصولاً چنانچه خدمات شهرداری وجود نداشت بانکها قادر به ارایه خدمات به مشتریان خود نبودند.
8- مصوبه موضوع شکایت منحصر به بانکها نمی باشد و به دلالت متن آن، کلیه مشاغل و صنوفی که در سطح شهر فعالیت دارند و از خدمات شهرداری استفاده می نمایند را شامل می گردد و این مصوبه اختصاص به بانکها ندارد بدیهی است بانکها نیز همانند سایر فعالان اقتصادی و خدمات در سطح شهر از انواع خدمات عمومی شهرداری بهره مند می گردند و می باید در تامین هزینه این خدمات، مشارکت داشته باشند و نمی توان معتقد به لزوم این هزینه ها از سایر اشخاص بود اما بانکها را از پرداخت آن معاف دانست زیرا در هر حال هزینه های مذکور واقعیت داشته و در صورتی که بانکها را از پرداخت آن معاف بدانیم این هزینه ها بر سایر اشخاص حقیقی یا حقوقی فعال در سطح شهر تحمیل می گردد و این امر دور از انصاف و عدالت اجتماعی خواهد بود.
در خاتمه اعلام می دارد شورای اسلامی شهر به استناد بند 16 و 26 ماده 71 قانون تشکیلات و وظایف شوراها و ماده 174 برنامه پنجم توسعه کشور صلاحیت وضع عوارض و هزینه خدمات را به عنوان یکی از اصلی ترین وظایف خود دارا بوده و مصوبه مذکور نیز بر همین اساس تصویب و تشریفات قانونی خود را طی کرده است. لذا خواهشمند است در جهت ابرام اقدامات شورا و رد دعوی شاکی رای شایسته را صادر فرمایید."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 3/5/1396 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
به موجب بندهای 16 و 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود و همچنین تصویب نرخ خدمات ارایه شده، توسط شهرداری و سازمان ها وابسته به آن با رعایت آیین نامه مالی شهرداری ها از جمله وظایف شورای شهر اعلام شده است و مطابق تبصره 1 ماده 70 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد، موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد تصویب و اعلام عمومی نمایند. بنا به مراتب مذکور، اختیارات مندرج در بندهای 16 و 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران صرفاً در وضع عوارض محلی جدید قابل اعمال است. نظر به اینکه حوزه فعالیت بانک ها محدود به محل خاص و معینی نبوده و قلمرو فعالیت آنها کشوری می باشد، بنابراین مصوبه شماره 4703/94/ص -17/9/1394 شورای اسلامی شهر شیراز در خصوص هزینه سالیانه خدمات از کلیه اماکن مورد استفاده فعالان اقتصادی به استثنای مشمولین قانون نظام صنفی از حیث تسری و شمول مصوبه مذکور به بانک های کشور، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب تشخیص می شود و به استناد بند 1 ماده 12 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
محمدکاظم بهرامی – رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
