بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 322
تاریخ دادنامه: 13/4/1396
کلاسه پرونده: 94/744
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شرکت ارتباطات سیار ایران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه موضوع جلسه یکصد و سی و هفتم مورخ 11/5/1394 شورای اسلامی شهر قم ابلاغی به شماره 8131-14/5/1394
گردش کار : شرکت ارتباطات سیار ایران به موجب دادخواستی ابطال مصوبه موضوع جلسه یکصد و سی و هفتم مورخ 11/5/1394 شورای اسلامی شهر قم ابلاغی به شماره 8131-14/5/1394 را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
"با عرض سلام و تحیت به استحضار عالی می رساند:
اخیراً شورای اسلامی شهر مقدس قم طی نامه شماره 8131-14/5/1394 به عنوان شهردار قم مصوبه شورای اسلامی را که در جلسه یکصد و سی و هفتم مورخ 11/5/1394 شورا مطرح و مورد رسیدگی و تصویب قرار گرفته است را جهت اجرا ابلاغ نموده است. شایان ذکر است به موجب مصوبه مذکور مقرر گردیده که شهرداری بابت اجاره بهای هر دکل و آنتن مخابراتی و ارتباطی ماهیانه 000/000/30 ریال (سالیانه 000/000/360ریال) از هر اپراتور دریافت نماید.
به عبارت دیگر در مصوبه مذکور ارایه خدمات و دسترسی به فضای سبز و معابر عمومی شهری جهت ارایه خدمات عمومی بدون لحاظ قیمت عرف و کارشناسی محل مذکور که می تواند توسط هر شخصی جهت ارایه خدمات مورد تقاضا و استفاده قرار گیرد، برای شرکهای اریه دهنده خدمات ارتباطی تلفن همراه به قیمت بیشتر و به صورت ثابت در نظر گرفته شده است، این در حالی است که شرکتهای ارایه دهنده خدمات تلفنی ( اپراتورهای تلفن همراه) نیز مانند سایر اشخاص حقیقی و حقوقی حق دسترسی به فضای سبز و اجاره اماکن عمومی بدون پرداخت مبلغ بیشتر را باید داشته باشند و این اقدام شورای شهر قم بر خلاف اصول کلی حقوق شهروندی و مغایر با حقوق رقابت است، چه اینکه به موجب مقررات مندرج در فصل نهم اصلاح موادی از قانونی برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و سیاسی جمهوری اسلامی ایران و اجرای اصل 44 قانون اساسی از جمله بند 1ماده 44 قانون مارالذکر که مشخص کردن قیمتهای خرید یا فروش کالا و یا خدمت در بازار را به طور مستقیم یا غیر مستقیم منع کرده است و همچنین بند 3 مقرره یاد شده که ناظر به ممنوعیت تحمیل شرایط تبعیض آمیز در معاملات همسان می باشد و از این حیث اپراتورهای تلفن همراه در اجاره فضای سبز و اماکن عمومی خصوصیت دیگری با سایر شهروندان ندارند، لذا مصوبه شورای شهر قم مغایر با قوانین و مقررات جاری کشوربوده و بطلان آن مورد تقاضا می باشد. منصرف از نقض مقررات اساسی حقوق شهروندی و رقابت به شرح فوق، مصوبه مذکور از حیث صلاحیت شوراها و مقررات حاکم بر شوراهای شهر و همچنین اختیارات قانونی اعصا شده به اپراتورهای تلفن همراه واجد ایراد و اشکال قانونی به شرح ذیل الذکر می باشد:
1- در شرح وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی شهر موضوع ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375 و اصلاحات بعدی آن اختیار تعیین مال الاجاره برای اموال اختصاصی و یا در اختیار شهرداری، پیش بینی نشده است.
2- مطابق مفاد ماده 46 آیین نامه مالی شهرداری مصوب 12/4/1346 صرفاً حفاظت از اموال عمومی شهرداری (اموالی که متعلق به شهر بوده و برای استفاده عموم اختصاص یافته مانند معابر عمومی، پارکها و …) و مهیا ساختن آنها برای استفاده عمومی بر عهده شهرداری می باشد.
3- طبق مفاد تبصره 2 ماده 1 آیین نامه معاملات شهرداری تهران مصوب 25/1/1355 و اصلاحات بعدی آن مبنای نصاب در فروش، مبلغ تعیین شده از طرف کارشناس منتخب شهرداری تهران است و فروش ممکن است نسبت به عین باشد یا منعفت که اجاره سایتهای مخابراتی از مصادیق مورد اخیر است.
4- وفق مفاد قانون اصلاح و تسری آیین نامه معاملات شهرداری تهران مصوب سال 1355 با اصلاحات بعدی به شهرداریهای مراکز استانها، کلان شهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت مصوب 14/2/1390، شهرداری قم نیز مکلف است در فروش منافع (اجاره دادن اموال در اختیار خود اعم از اختصاصی و عمومی) از نظر کارشناس منتخب استفاده نماید.
5- وفق اصل 105 قانون اساسی و مفاد بند 2 ماده 11 آیین نامه اجرایی تشکیلات، انتخابات داخلی و امور مالی شوراهای اسلامی شهرها مصوب 11/1/1387 اعضای شورا باید در تصمیمات خود قوانین و مقررات مربوطه را مورد توجه قرار دهند.
6- طبق مفاد ماده 15 آیین موصوف نحوه انجام معاملات و مقررات مالی شوراها طبق آیین نامه مالی شهرداریهاست با این تفاوت که به جای مصوب رییس حسابداری، خزانه دار شورا اقدام می نماید.
7- مطابق مفاد تبصره ذیل ماده 15 و 16 آیین نامه مارالذکر شورا باید از مقررات آیین نامه معاملات شهرداری تهران استفاده نماید وکلیه پرداختهای آن با رعایت مقررات آیین نامه مالی شهرداری به عمل آید.
8- نه تنها شوراهای اسلامی شهرها متولی اموال متعلق به شهرداریها نمی باشند که بتوانند از موضع مالکانه در مقام تعیین مال الاجاره مقطوع برآیند بلکه در مورد اموال متعلق به خود نیز ملزم به تبعیت از آیین نامه مالی و معاملاتی شهرداری می باشند و تکلیف دارند که در فروش منافع (اجاره دادن اموال) از نظر کارشناس استفاده نمایند زیرا قانونگذار نظر کارشناسی را معیار و مبنای تشخیص حقوق طرفین قرار داده است.
9- اصولاً تعیین مال الاجاره یک امر تخصصی و در حیطه وظایف کارشناسان رسمی دادگستری در رشته مربوطه می باشد که تحت شرایط و ضوابط مقرر در قانون و با رعایت جمیع جهات موثر در قضیه از جمله مساحت، موقعیت ملک و غیره تعیین گردد و تعیین مبلغ مقطوع و مشابه برای مال الاجاره سایتهای منصوبه در نقاط مختلف شهر مغایر قانون و عدل و انصاف و رویه و عرف جاری می باشد.
10- هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه 1796 الی 1805 و 1808-29/10/1393 متعاقب شکایات متعدد و دادخواستهای جداگانه ای که از سوی شکات به طرفیت شوراهای اسلامی شهرهای مختلف در دیوان عدالت اداری طرح و مورد رسیدگی قرار گرفته است، مصوبات شوراهای اسلامی راجع به وضع عوارض برای دکلهای مخابراتی را ابطال کرده است و پس از صدور دادنامه موصوف شهرداری قم در صدد برآمده که با شیوه دیگری همان عوارض را در قالب مال الاجاره از شکات دریافت نماید.
11- نظر به اینکه اصل مصوبه که علی القاعده بایستی چگونگی و نحوه محاسبه مال الاجاره را تعیین نموده باشد به این شرکت ابلاغ نگردیده که این عمل موید ادعای مذکور در بند 10 می باشد مستدعی است دستور فرمایید وفق اختیارات مذکور در ماده 44 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به شورای اسلامی قم ابلاغ نمایند که نسبت به ارسال اصل مصوبه مورد شکایت در فرجه یک ماهه به دیوان اقدام نمایند.
12- با عنایت به دلایل فوق الذکر و با التفات و امعان نظر به اینکه مطابق قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخابات شهرداران مصوب سال 1375 مصوب مجلس شورای اسلامی و اصلاحات بعدی آن، اختیارات شوراهای اسلامی شهر و روستا در وضع مصوبات، مقید و مشروط به رعایت سیاستهای کلی دولت از جمله همکاری با مسیولین ذیربط برای احداث، نگهداری و بهره برداری از تاسیسات عمومی در زمینه های مختلف اجتماعی، فرهنگی، آموزشی، اقتصادی و عمرانی و امور رفاهی است و نصب دکلهای مخابراتی نیز دقیقاً در راستای ایجاد بستر مناسب برای ارایه خدمت در عرصه های فوق برای عموم صورت می پذیرد و مصوبه شماره 355613/ت35337/هـ-7/4/1385 هیات وزیران که کلیه وزارتخانه ها، موسسات عمومی غیر دولتی از جمله شهرداریها را به لحاظ اهمیت و حساسیت موضوع شبکه ارتباطی کشور مکلف به همکاری با شرکت ارتباطات سیار ایران نموده دلیل بارزی بر تایید این ادعا است. شایان ذکر است مصوبه مذکور اساساً شرکت متبوع را جهت استفاده از چنین فضاهایی ملزم به پرداخت اجاره بهای متعارف نیز ندانسته است، با عنایت به مراتب فوق تصدیق خواهند فرمود که شهرداریها حتی به اعتبار اصل تسلیط و جواز مطالبه حقوق مالکانه مقید و مشروط به رعایت قوانین جاری کشور به ویژه اصول هفتم و چهلم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و مصوبه مارالذکر می باشند. از طرفی کلیه امور مربوط به تلفن اعم از تاسیس، نگهداری و بهره برداری آن به موجب قانون ملی شدن ارتباطات تلفنی در سراسر کشور مصوب سال 1334 ملی اعلام شده است و دکلهای مخابراتی منصوبه در نقاط مختلف شهرهایی که لازمه برقراری ارتباط گوشی های تلفن همراه می باشند جزیی از شبکه های ملی ارتباطات کشور محسوب می گردند که با اختیارات حاصله از مواد 7 و 13 قانون تاسیس شرکت مخابرات ایران مصوب سال 1351 مجلس و مفاد پروانه اپراتوری صادره از سوی سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی وابسته به وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات نصب گردیده اند و شیونات آنها ملی تشخیص داده شده است در حالی که قلمرو فعالیت و اختیارات شوراهای اسلامی محدود به امور محلی است و این امر بارها در آراء صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورد تایید قرار گرفته است.
لذا از آنجا که مغایرت مدلول مصوبه مورد شکایت با قوانین و مقررات موضوعه مشهود و صدور آن خارج از حدود صلاحیت و اختیارات شورای اسلامی شهر قم می باشد، رسیدگی وفق مفاد بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 25/3/1392 و ابطال آن در اجرای ماده 88 قانون موصوف مورد استدعاست. "
متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:
" جناب آقای دکتر سقاییان نژاد شهردار محترم قم
سلام علیکم
با احترام عطف به لایحه شماره 304797-26/12/1393 موضوع اخذ مجوز اجاره بهای نصب دکل و آنتن های مخابراتی و ارتباطی، بدین وسیله مصوبه شورای اسلامی شهر قم ارسال می گردد تا با رعایت ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و پس از لازم الاجرا شدن مصوبه نسبت به اجرای مفاد آن اقدام لازم معمول گردد:
متن مصوبه شورا:
لایحه موصوف که در جلسه مورخ 10/5/1394 کمیسیون برنامه و بودجه و سرمایه گذاری مطرح و مورد رسیدگی قرار گرفته بود، موضوع جهت تصویب نهایی در جلسه یکصد و سی و هفتمین جلسه رسمی و علنی روز یکشنبه مورخ 11/5/1394 شورای اسلامی شهر مقدس قم که به صورت عادی در محل سالن و جلسات شورا تشکیل گردید مطرح و پس از بحث و تبادل نظر، موضوع به رای گذاشته شد. در نتیجه اجاره بهای ماهیانه به ازای هر دکل و آنتن مخابراتی و ارتباطی به میزان 000/000/30 ریال ( سی میلیون ریال) به تصویب رسید و مقرر شد قرارداد مربوط به صـورت سالیانه و بـر مبنای سال بـودجه ای شهرداری تنظیم گـردد و مقرر شـد شهرداری قم با رعایت کلیه موازین قانونی و آیین نامه مالی شهرداریها و قانون اصلاح و تسری آیین نامه معاملاتی شهرداری تهران به کلانشهرها و مراکز استانها نسبت به اجرای مصوبه اقدام مقتضی معمول دارد. "
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر قم به موجب لایحه شماره 12978/د-3/9/1394 توضیح داده است که:
" ریاست محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
با احترام در خصوص پرونده کلاسه 94/744 موضوع شکایت شرکت ارتباطات سیار ایران به طرفیت شورای اسلامی شهر قم مبنی بر درخواست ابطال مصوبه موضوع جلسه یکصد و سی و هفتم مورخ 11/5/1394 شورای اسلامی شهر قم به استحضار می رساند:
1- همان گونه که مستحضرید به موجب ماده 45 آیین نامه مالی شهرداریها، دو نوع اموال شامل اموال اختصاصی و اموال عمومی برای شهرداریها احصاء گردیده است که به موجب ماده 46 آیین نامه مذکور « حفاظت از اموال عمومی شهرداری و آماده و مهیا ساختن آن برای استفاده عموم وجلوگیری از تجاوز و تصرف اشخاص نسبت به آنها به عهده شهرداری است…»
2- برخلاف ادعای شاکی واگذاری منافع قسمتی از پارکها و میادین و اموال عمومی اعم از عرصه و اعیان به اشخاص حقیقی یا حقوقی توسط شهرداریها و دریافت اجاره بها از سوی قانونگذار تجویز گردیده است. توضیح آن که به موجب قانون مستثنی شدن شهرداریها کشور در واگذاری قسمتی از پارکها و میادین و اموال عمومی اعم از عرصه و اعیان از شمول قوانین مربوط به مالک و مستاجر مصوب 1389مجلس شورای اسلامی شهرداریها مجاز می باشند که منافع قسمتی از پارکها، میادین و اموال عمومی متعلق به شهرداری را به اشخاص حقیقی و حقوقی با رعایت مصالح عمومی و دریافت اجاره بهای مناسب واگذار کنند. بنابراین ادعای شاکی در بند 2 دادخواست تقدیمی مبنی بر اینکه طبق ماده 46 آیین نامه مالی صرفاً موظف به حفاظت از اموال عمومی می باشند مردود و مغایر نص قانون است.
3- شرکت ارتباطات سیار در مواردی که دکلها و آنتن های مخابراتی خود را در املاک خصوصی اشخاص نظیر حیاط یا بام یک ساختمان نصب می نماید اجاره بهای آن را به مالک تادیه می نماید و بدیهی است تصرف در اموال عمومی که شهرداری متولی صیانت و حفاظت از آن و انتفاع از آن قسمت است. اولاً: مستلزم اذن شهرداری است. ثانیاً: شرکت ارتباطات سیار همان گونه که در تصرف املاک خصوصی شهروندان مال الاجاره آن راتادیه می کند، می باید مال الاجاره تصرف پارکها یا میادین و معابر را جهت نصب دکل و آنتن های مخابراتی را به شهرداری پرداخت نماید.
بررسی محتوای دادخواست شاکی نیز حاکی از آن است که شاکی نیز خود به این امر اذعان دارد که می باید بابت تصرفات خود مال الاجاره آن را به شهرداری بپردازد منتها عمده ایرادات مطروحه از سوی شاکی ناظر به نحوه تعیین مال الاجاره و میزان آن است به عنوان نمونه شاکی اعلام داشته: « شرکتهای ارایه دهنده خدمات تلفنی نیز مانند سایر اشخاص حقیقی و حقوقی، حق دسترسی به فضای سبز و اجاره اماکن عمومی بدون پرداخت مبلغ بیشتر را باید داشته باشند» و یا آن که اعلام داشته اند « در مصوبه مذکور ارایه خدمات و دسترسی به فضای سبز و معابر عمومی شهری جهت ارایه خدات عمومی بدون لحاظ قیمت عرف و کارشناسی محل مذکور … برای شرکتهای ارایه دهنده خدمات ارتباطی تلفن همراه به قیمت بیشتر و به صورت ثابت در نظر گرفته شده است» و یا در بندهای 4 و 8 و 9 دادخواست به لزوم کارشناسی در اجاره اموال اشاره کرده است. همان گونه که ملاحظه می فرمایید، شاکی خود قایل به این نکته است که تصرف در اموال عمومی شهرداری و انتفاع از آن مستلزم پرداخت مال الاجاره است اما بر نحوه تعیین و میزان مال الاجاره معترض می باشد و طبعاً سایر مطالبی نیز که شاکی در دادخواست اعلام داشته صرفاً محملی است برای آن که به مقصود خویش مبنی بر کاهش مبلغ مذکور و تعدیل آن نایل گردد.
4- شاکی در بند 8 دادخواست تقدیمی خود اعلام داشته است که شورای اسلامی شهر نمی تواند از موضوع مالکانه در مقام تعیین مال الاجاره مقطوع برآیند، که در این خصوص توجه قضات دیوان عدالت اداری را به این نکته معطوف می دارد. اولاً: برخلاف ادعای شاکی، شورای اسلامی شهر قم راساً اقدام به تعیین مال الاجاره ننموده است بلکه مصوبه این شورا مسبوق به لایحه و پیشنهاد شهرداری قم بوده است. ثانیاً: در متن مصوبه تصریح گردیده در مورد دکلها و آنتن های مخابراتی موضوع مصوبه قرارداد مربوط به صورت سالیانه تنظیم گردد بنابراین شرکت ارتباطات سیار در صورتی که قصد استفاده از اموال شهرداری قم نصب دکل و آنتن مخابراتی دارد می تواند با تنظیم قرارداد، دکلهای خود را نصب نماید و در صورتی که به هر دلیل مبلغ اجاره را مقرون به صرفه نمی داند، می تواند آنها را در املاک خصوصی شهروندان دایر و با توافق مالکین، مال الاجاره مورد نظر را به آنان تادیه کند.
5- در خصوص ایرادات شاکی به اینکه شورای اسلامی شهر فاقد اختیار تعیین مال الاجاره جهت اموال شهرداری می باشد معروض می دارد، طبق آیین نامه مالی شهرداریها و بند 14 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور، معاملات شهرداری اعم از خرید، فروش، اجار و استیجاره باید به تصویب شورای اسلامی شهر برسد و در این راستا شهرداری قم جهت انعقاد قرارداد اجاره مجوز اخذ مال الاجاره را به عنوان یکی از ارکان مهم قرارداد اجاره از شورای اسلامی شهر قم درخواست نموده و در مصوبه شورای اسلامی شهر قم نیز تصریح شده که قرارداد اجاره بر این مبنا تنظیم گردد.
6- تاکید و تکرار شاکی مبنی بر اینکه قلمرو فعالیت این شرکت ملی است نه محلی تا شورای اسلامی شهر بتواند اتخاذ تصمیم نماید، موضوعاً منتفی است زیرا موضوع مصوبه مورد شکایت « عوارض» نیست تا گفته شود شورای اسلامی شهر فقط صلاحیت وضع عوارض محلی را دارد بلکه موضوع مصوبه تصویب اخذ مال الاجاره از شرکت ارتباطات سیار است. علیهذا با عنایت به مراتب فوق، صدور حکم شایسته مبنی بر رد شکایت شاکی مورد استدعاست."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 13/4/1396 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
نظر به اینکه مطابق قانون مستثنی شدن شهرداریهای کشور در واگذاری قسمتی از پارکها، میادین و اموال عمومی اعم از عرصه و اعیان از شمول قوانین مربوط به مالک و مستاجر مصوب 1389، به شهرداریها اجازه داده شده است منافع قسمتی از پارکها، میادین و اموال عمومی متعلق به شهرداریها را به اشخاص حقیقی و حقوقی با رعایت مصالح عمومی و دریافت اجاره بهای مناسب واگذار نماید. همچنین در بند 14 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375، تصویب معاملات و نظارت بر آنها اعم از خرید، فروش، مقاطعه، اجاره و استیجاره که به نام شهر و شهرداری صورت می گیرد با در نظر گرفتن صرفه و صلاح و با رعایت مقررات آیین نامه مالی و معاملات شهرداری تجویز شده است. با توجه به مراتب مصوبه شماره 8131-14/5/1391 شورای اسلامی شهر قم مبنی بر تجویز اخذ اجاره از محل نصب دکل و آنتن مخابراتی و ارتباطی خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب تشخیص نشد.
محمدکاظم بهرامی – رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
