بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 27
تاریخ دادنامه: 15/1/1396
کلاسه پرونده: 90/171
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: بانک پارسیان با وکالت خانم لیلا باقری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد 18، 44 و 61 مصوبه شماره 7/3/10809-14/11/1388 شورای اسلامی شهر برازجان
گردش کار: خانم لیلا باقری به وکالت از بانک پارسیان و با مدیریت آقای علی سلیمانی شایسته به موجب دادخواستی ابطال مواد 18، 44 و 61 مصوبه شماره 7/3/10809-14/11/1388 شورای اسلامی شهر برازجان در خصوص وضع عوارض کسب و پیشه و مشاغل برای بانکها را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
احتراماً، به وکالت از بانک پارسیان به استحضار می رساند: شورای شهر برازجان در سال 1388 به شرح مصوبه پیوست مبادرت به وضع عوارض از جمله عوارض کسب و پیشه نمود و شهرداری مربوطه طی اطلاعیه ای بانک پارسیان شعبه برازجان را ملزم به پرداخت عوارض کسب و پیشه نمود در حالی که وضع مصوبه مذکور منطبق با مقررات و آراء صادر شده از هیات عمومی دیوان عدالت اداری نبوده و بنا به مراتب معروضی، موجبات ابطال آن فراهم می باشد. بدیهی است متعاقب احراز حقانیت بانک و ابطال مصوبه مزبور، اقدام مقتضی در راستای اعتراض به رای کمیسیون نیز معمول خواهد شد. به نظر می رسد می باید بین حدود اختیارات شورای اسلامی شهر در وضع عوارض و انواع آن و اینکه موضوع و ماهیت فعالیت بانک در زمره مواردی که وضع عوارض آن در صلاحیت شورای اسلامی شهر باشد قابل تفکیک شد بدین شرح که: 1- به موجب بند 16 ماده 71 و 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی مصوب 1375 و ماده 1 و 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی مصوب 1381 موسوم به قانون تجمیع عوارض، صلاحیت و اختیارات شورای اسلامی شهر در وضع عوارض محلی جدید یا افزایش نرخ هر یک از عوارض محلی منوط به رعایت شرایط و ضوابط قانونی مربوطه گردید و اگر چه به موجب ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 2/3/1387 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی مصوب 1381 و اصلاحیه بعدی و سایر قوانین و مقررات مربوطه در این خصوص لغو و نسخ شده است لیکن وفق تبصره 1 ماده 50 قانون مذکور (اخیرالتصویب) که اشعار می دارد (شورای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید، که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد، موظفند عوارض و موارد را حداکثر تا 15/11 هر سال برای اجرا در سال بعد، تصویب و اعلام عمومی نمایند) کما کان بر ضرورت رعایت تشریفات مقرر پیرامون وضع عوارض محلی دلالت دارد و ضمانت اجرای عدم رعایت تشریفات مذکور، تحقق موجبات بطلان مصوبات می باشد.
2- اگرچه وضع عوارض محلی توسط شوراها مستلزم رعایت تشریفات قانونی گردید لیکن به دلالت آراء صادر شده از دیوان عدالت اداری از جمله رای شماره 2- 16/1/1389 مصوبات شورای اسلامی یزد پیرامون وضع عوارض و بهای خدمات برای بانکها به دلیل محلی نبودن حوزه فعالیت بانکها و شعب آنها در نقاط مختلف کشور ابطال گردیده و همچنین به موجب رای شماره 344- 21/4/1388 نیز مصوبه صادر شده از شورای اسلامی قایم شهر با استدلالی مشابه غیر قابل قبول و غیر قانونی تلقی و ابطال شده است. بنابراین آراء مذکور حکایت از غیر قانونی بودن مصوبات شوراهای اسلامی پیرامون تعیین عوارض محلی برای بانکها علی رغم اینکه ماهیت و فعالیت آنها محلی نیست، دارد از آن جا که شوراهای شهر در سراسر کشور تابع قوانین واحد می باشند، امکان تفسیر مقررات موضوعه، حسب مناطق جغرافیایی مختلف، متفاوت نبوده و به لحاظ وحدت موضوع، تنقیح مناط از آراء صدرالاشعار به منظور تسری حکم مصرح در آن به موارد مشابه، متصور می باشد. به بیان بهتر بر اساس قوانین موضوعه و واحد استناد به تعابیر و تفاسیر متعارض و متضاد قابلیت استماع نداشته و نمی توان در برخی از شهرستانها فعالیت بانکها را محلی و ملزم به پرداخت عوارض و در سایر شهرستانها به لحاظ محلی نبودن فعالیت بانکها، معافیت آنها از پرداخت عوارض محلی در نظر گرفته شود که در صورت تحقق این موضوع امری خلاف انصاف و عدالت صورت گرفته و موجبات تشتت آراء فراهم و تعارض این قسم مصوبات با مقررات و رویه متداول بلاشک اقتضای ابطال این قسم از مصوبات را به دنبال خواهد داشت.
با عنایت به مراتب معنونه ابطال مصوبه شماره 7/3/10809-14/11/1388 صادر شده از شورای اسلامی برازجان مورد استدعاست. ضمناً از آن جا که شهرداری مربوطه از ارایه تصویر مصوبه مذکور امتناع می نمایند و امکان دسترسی به آن نیز میسر نیست خواهشمند است در مقام تبادل لوایح دستور فرمایید، تصویر مصوبه مذکور را ارسال نمایند.»
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی برای وکیل شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره 5800312-16/4/1390 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده پاسخ داده است که:
" ریاست محترم دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری
احتراماً، در خصوص پرونده کلاسه 900163 موضوع شکایت موکل (بانک پارسیان) به خواسته ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر برازجان، در راستای رفع نقص از دادخواست تقدیمی به استحضار می رساند:
به دلالت نامه شماره 38846/10/51- 14/11/1388 شهرداری برازجان، بانک را ملزم به پرداخت عوارض کسب و پیشه مستنداً به مواد 18، 44، 61 مصوبه شماره 7/3/10809-14/11/1388 شورای اسلامی شهر برازجان نموده است. بنابراین:
1- ماده 18 مصوبه مذکور که در مقام وضع عوارض نصب تابلوی تبلیغاتی
2- ماده 44 مصوبه مذکور که در مقام تعیین بهای خدمات بانکها و موسسات مالی
3- ماده 61 مصوبه نیز که جریمه تاخیر در پرداخت عوارض را تعیین کرده است به لحاظ مطالب معروضی به شرح دادخواست تقدیمی مورد اعتراض بوده که رسیدگی و اتخاذ تصمیم شایسته مبنی بر ابطال آنها مورد استدعاست."
متن مصوبه در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر است:
مصوبه شماره 7/3/10809-14/11/1388 شورای اسلامی شهر برازجان
" ماده 18:
عوارض نصب تابلو تبلیغاتی
1- از کلیه تابلوهای تبلیغاتی که در سطح شهر با مجوز شهرداری نصب می گردد برای هر مترمربع 1 برابر قیمت منطقه ای روز دارایی برای هر ماه محاسبه و وصول می گردد.
2- تابلوهایی که بر سردرب محل فعالیت جهت معرفی و یا راهنمایی عمومی از سوی واحدهای فعال دارای مجوز نصب می گردند نیز معادل یک برابر قیمت منطقه ای برای هر مترمربع وصول می گردد.
3- کلیه تابلوهای تبلیغاتی که بدون اجازه شهرداری در سطح شهر نصب می گردند شهرداری مجاز است نسبت به جمع آوری آن اقدام نماید.
4- دیوارنویسی مستلزم اخذ مجوز از شورای اسلامی شهر می باشد و در صورت انجام هر گونه دیوارنویسی مجاز به ازای هر مترمربع 2 برابر قیمت منطقه ای به عنوان جریمه باید پراخت نمایند و هزینه پاک سازی هم وصول خواهد شد.
تابلوهایی که بر روی پایه در پیاده رو نصب می گردند مشمول عوارض معادل 2 برابر ارزش قیمت منطقه ای روز دارایی در ازای هر مترمربع به صورت ماهیانه می گردد.
5- هر واحد حق استفاده از یک تابلو را دارد و چنانچه بیش از یک تابلو استفاده نماید به ازای هر مترمربع 1 برابر قیمت منطقه ای عوارض اضافه بر عوارض معمول برای هر مترمربع محاسبه و وصول می گردد.
6- کتیبه سر درب مغازه ها از عوارض فوق معاف است.
ماده 44
بهای خدمات بانکها و موسسات مالی
از بانکها، موسسات مالی و اعتباری و صندقهای قرض الحسنه بابت بهای فعالیت سطح شهر به شرح زیر عوارض دریافت می گردد.
شعب مرکزی بانکها ماهیانه 000/000/3 ریال
دیگر شعب بانکها ماهیانه 000/000/2 ریال
شعب مرکزی موسسات مالی و اعتباری ماهیانه 000/000/2 ریال
دیگر شعب موسسات مالی و اعتباری ماهیانه 000/000/1 ریال
صندوقهای قرض الحسنه ماهیانه 000/500 ریال
ماده 61
جریمه تاخیر
به ازای هر ماه تاخیر در هر کدام از عوارض ابلاغی پس از مهلت یک هفته ای از تاریخ ابلاغ 3% از کل مبلغ عوارض محاسبه و وصول می گردد. جریمه فوق روز شمار می باشد."
در پاسخ به شکایت مذکور، کارشناس واحد حقوقی شهرداری برازجان به موجب لایحه ای که به شماره 5800821-30/7/1390 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده توضیح داده است که:
" به: مدیر محترم دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: کلاسه پرونده 9009980900019160
سلام علیکم
احتراماً، عطف به کلاسه پرونده 900163 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص شکایت بانک پارسیان با مدیرعاملی آقای سلیمانی شایسته و به وکالت سرکار خانم لیلا باقری با خواسته ابطال مصوبه شماره 7/1080913-14/11/1388 شورای اسلامی شهر برازجان دایر بر وضع [عوارض] کسب و پیشه و مشاغل برای بانکها در مهلت مقرر قانونی با نمایندگی آقای ارسطو قایدی برازجانی کارشناس و نماینده حقوقی شهرداری برازجان به قرار شماره نمایندگی 21529/10/9 ذیل معروض داریم:
1- ابتدا نظر قضات محترم را به قانون صنفی معطوف می داریم که در ماده 90 قانون مذکور به صراحت کلیه وزارتخانه ها و موسسات و شرکتهای دولتی و سایر دستگاههای دولتی را از شمول پرداخت عوارض کسب و پیشه مشاغل و سیمای خدمات چون تابلوهای تبلیغاتی معاف دانسته است در صورتی که بانکها و صندوقهای مالی اعتباری خصوصی و غیر دولتی و سهام آنان شخصی بوده و مشمول این قانون نمی باشد و می باید بهای خدمت که از شهرداری یا دیگر ارگانها دریافت می نمایند را پرداخت نمایند.
2- نظر به اینکه استناد وکیل بانک پارسیان به رای های صادر شده از دیوان عدالت اداری (رای های شماره هـ/88/633- هـ/87/291) که مربوط به بانکهای ملی و صادرات می باشند از بانکهای دولتی بوده و قابلیت استناد از طرف وکیل را ندارد. زیرا که بانکهای خصوصی و غیر دولتی از قبیل پارسیان، مهر ایران، پاسارگاد به دلیل خصوصی بودن مشمول این آراء نخواهند گردید.
3- سوم اینکه بنا به صراحت قانون تجارت مرکز اصلی بنگاههای اقتصادی شرکتها در صورتی که شعبی داشته باشند مرکز اصلی امور آنان خود شعب می باشد و خود شعب پاسخگو مسایل مبتلا به خود در سطح مناطق می باشد و محلی بودن فعالیت آنان لحاظ می شود و نمان اسقاط نمود که این موسسات به صورت ملی فعالیت دارند.
4- از آن جا که بانکهای غیر دولتی و خصوصی که به صورت گسترده در سطح کشور فعالیت دارند در ابتدا آنان به صورت بنگاههای اقتصادی فعالیت می نمایند و با امعان نظر در فعالیت آنان این موسسات غیر دولتی در سطح شهرها و برای شهرداریها مشکلات عدیده ترافیکی، پارکینگی و ایجاد ضایعات حاصله را دارد که این موارد در حوزه فعالیت آنان اتفاق می افتد که بایستی آنان پاسخگو باشند و استدلال غیر محلی بودن فعالیت آنان این موسسات را از پرداخت عوارضهای یاد شده مبرا نماید.
5- علیهذا با عنایت به اینکه بیشترین و بزرگترین تابلوهای تبلیغاتی در سطح شهرها از آن بانکهای خصوصی می باشد که از آن جا که به صورت خصوصی فعالیت می نمایند و آنان بایستی عوارض را طبق تعرفه مصوب شوراهای اسلامی شهر و قانون پرداخت نمایند.
6- از آن جا که در لایحه تکمیلی سرکارخانم باقری وکیل در بند 3، خود به طور ضمنی پرداخت عوارض از طرف بانکها را قبول نموده و اعتراض نسبت به تاخیر پرداخت عوارض کرده است و پرداخت تاخیر خود قانونی بوده است و بنا به قوانین جاری و مصوبات شورای اسلامی شهر صورت پذیرفته است.
7- تبصره 1 ماده 5 قانون تجمیع عوارض 22/10/1388 صراحتاً اعلام داشته که شهرداریها و شوراهای اسلامی شهر اجازه وضع عوارض را داشته و این عوارض جهت تامین بخشی از هزینه های شهرداریها و بر اساس قانون شوراها توسط شوراهای شهرهای کشور وضع شده است و شایان ذکر است فعالیت بانکهای غیر دولتی و خصوصی بوده است که دادگاه می توانند جهت صحت این ادعا از بانک مرکزی جمهوری اسلامی استعلام نماید.
8- از آن جا که آیین نامه اجرایی قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی را بررسی نماییم تمامی شرکتها و سازمانها و موسسات ( از قبیل آب و برق، دخانیات، خودروسازی تلفنهای ثابت و همراه …) را مشمول پرداخت عوارض کرده است و ما می توانیم صراحتاً بیان داریم که بانکهای خصوصی مشمول پرداخت عوارض می شوند.
9- نظر به این که وکیل در درخواست خود را مبنی بر وضع کسب و پیشه مشاغل نام برده است که در صورتی که این کسب و پیشه نبود کلیه بهای خدمات می باشد که هر موسسه که غیر دولتی باشد نسبت به پرداخت آن ملزم می باشد.
10- در ماده 5 قانون فوق الذکر نیز بانکها را معاف از پرداخت ننموده بلکه سود اوراق مشارکت، سود سپرده گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانکها و موسسات اعتبار غیر بانکی مجاز توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع را ممنوع کرده است که در این ماده بایستی سود اشخاص را در نظر گرفت و این ماده نسبت به بانکهای غیر دولتی و موسسات اعتباری غیر بانکی در خصوص پرداخت عوارض مشمول قانون و وضع مصوبات شوراهای اسلامی می باشد.
لذا مستدعی است آن مرجع با امعان نظر در جامع اوراق پرونده و دفاعیات و لایحه تقدیمی نماینده حقوقی این شهرداری دستور به رد دعوی ایشان صادر فرمایید."
در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، پرونده به هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری مطرح شد و این هیات در خصوص خواسته شاکی مبنی بر ابطال بندهای 1 و 3 و آن قسمت از بند 4 که در خصوص تابلوهایی که بر روی پایه در پیاده رو نصب می گردند مشمول عوارض خواهند بود و بند 6 از ماده 18 تعرفه عوارض سال 1389 از مصوبه شماره 7/3/10809-14/11/1388 شوراهای اسلامی شهر برازجان به موجب دادنامه شماره 208-29/9/1395 رای به رد شکایت شاکی صادر کرده و رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات محترم دیوان قابل اعتراض است.
در خصوص تقاضای ابطال مواد 44، 61 و سایر بندهای ماده 18 از مصوبه فوق الذکر مبنی بر رفع عوارض کسب و پیشه و مشاغل برای بانکها پرونده به هیات عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع شد.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 15/1/1396 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
الف- با عنایت به حدود اختیارات شورای اسلامی شهر در زمینه وضع عوارض و تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته به آن به شرح مقرر در بندهای 16 و 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی و همچنین وضع هـر یک از عوارض محلی جـدید بـا شرایط مـذکور در تبصره 1 مـاده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 و اینکه تابلوهای منصوبه بر سردرب اماکن تجاری و اداری علی القاعده مبین معرفی محل استقرار و فعالیت اماکـن مذکور است و الزاماً متضمن تبلیغاتی در زمینـه ارایه خدمات مربـوط نیست و اصولاً شهرداری در خصوص مورد ارایه کننده خدمتی نیست تا ذیحق به دریافت بهای آن باشد، بنابراین بندهای 2 و 5 ماده 18 مصوبه مورد شکایت، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب می باشد و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
ب- نظر به این که تعیین مجازات و جریمه اختصاص به حکم صریح قانونگذار دارد و در ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 و اصلاحات بعدی اختیاری در خصوص وضع جریمه به شوراهای اسلامی داده نشده است بنابراین بند 4 ماده 18 مصوبه مورد شکایت که در آن اجازه دریافت جریمه داده شده است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر برازجان تشخیص داده شد و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
ج- مطابق بندهای 16و 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدی تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و نیز تغییر نوع و میزان آن و نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته با رعایت مقررات مربوط از جمله وظایف شوراهای اسلامی می باشد و به موجب تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، شوراهای اسلامی شهر و بخش، مجاز به وضع هر یک از عوارض محلی جدید با رعایت شرایط مذکور در این تبصره می باشند و بر اساس ماده 52 قانون اخیرالذکر، از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون، قانون اصلاح مـوادی از قانون بـرنامه سـوم تـوسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی بـرقراری و وصول عوارض و سایـر وجـوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خـدمات و کالاهای وارداتـی و اصلاحیه های بعدی آن و سایـر قوانین و مقررات خاص و عام مغایر، مربوط به دریافت هر گونه مالیات غیر مستقیم و عوارض بر واردات و تولید کالاها و ارایه خدمات لغو شده و برقراری و دریافت هر گونه مالیات غیر مستقیم و عوارض دیگر از تولید کنندگان کالاها و ارایه دهندگان خدمات ممنوع است. نظر به اینکه شعب بانکها و موسسات مالی و اعتباری که در سراسر کشور مستقر می باشند دارای شخصیت حقوقی واحدی بوده و ملی تلقی شده و غیر محلی می باشند و اختیارات شوراهای اسلامی شهر در وضع عوارض موضوع بندهای 16 و 26 ماده 71 و ماده 77 اصلاحی قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مقید به وضع عوارض محلی جدید حسب شرایط زمانی با رعایت ممنوعیتهای مذکور در مواد 50 و 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده می باشد بنابراین ماده 44 مصوبه مورد اعتراض، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب تشخیص داده شد و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
د- نظر به این که وضع قاعده آمره مبنی بر تعیین جریمه تاخیر تادیه در پرداخت عوارض اختصاص به مقنن دارد و از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر با توجه به وظایف و مسیولیتهای آن شورا به شرح ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 و سایر قوانین مربوط خارج است، بنابراین ماده 61 مصوبه معترضٌ عنه، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر برازجان می باشد و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
محمدکاظم بهرامی- رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
