بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 26
تاریخ دادنامه: 15/1/1396
کلاسه پرونده: 95/396
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه های شماره 30604/ش الف س-17/10/1391 و 452/94/ص-10/2/1394 شورای اسلامی شهر شیراز
گردش کار: معاون حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایتنامه شماره 35775-27/2/1395 ابطال مصوبه های شماره 30604/ش الف س-17/10/1391 و 452/94/ص-10/2/1394 شورای اسلامی شهر شیراز را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« حضرت حجت الاسلام والمسلین جناب آقای بهرامی
رییس محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً، به پیوست تصویری از گزارش اداره کل بازرسی استان فارس و مستندات مرتبط با آن راجع به مغایرت مصوبات شورای اسلامی شهر شیراز با قوانین و مقررات موضوعه که در کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون این سازمان مورد بررسی و تایید قرار گرفته است، ارسال می گردد به حکایت گزارش مزبور:
شورای اسلامی شهر یاد شده به موجب مصوبه شماره 30604-17/10/1391 که با اصلاحات و الحاقاتی مجدداً طی شماره 452/94/ص-10/2/1394 تصویب گردیده است دستورالعمل حمایتی از کارکنان شهرداری در مورد اخذ پروانه ساختمانی، تسهیلات معافیت از پرداخت حداکثر به میزان یکصد و پنجاه میلیون ریال برای کارکنان رسمی و قراردادی بازنشستگان شهرداری و نیز سیصد و پنجاه میلیون ریال معافیت از پرداخت عوارض برای شاغلین دارای سابقه مدیریت و در پستهای مدیریت شهرداری صادر نموده است در حالی که مصوبه های موصوف بر خلاف بند 9 اصل 3 قانون اساسی می باشد که دولت را مکلف به رفع تبعیضات ناروا و نیز ایجاد امکانات عادلانه برای همه و در تمام زمینه های مادی و معنوی نموده است، ضمن آن که مصوبه های موصوف مغایر با تبصره 3 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده می باشد که مقرر داشته است: « قوانین و مقررات مربوط به اعطای تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداریها و دهیاریها ملغی می گردد».
بنا به مراتب مصوبه های شماره 30604-17/10/1391 و 452/94/ص-10/2/1394 شورای اسلامی شهر شیراز که به موجب آن شهرداری شیراز اقدام به ارایه معافیتهایی از 000/000/150 ریال تا 000/000/300 در پرداخت عوارض پروانه ساختمانی مختص به کارکنان و بازنشستگان شهرداری شهر مزبور نموده است از مصادیق تبعیض ناروا و مغایر با مواد قانونی یاد شده و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص می گردد.
خواهشمند است دستور فرمایید در اجرای تبصره (2) ماده (2) قانون تشکیل این سازمان موضوع در هیات عمومی آن دیوان مطرح و به طور فوق العاده و خارج از نوبت مورد رسیدگی قرار گیرد. »
متن مصوبات مورد اعتراض به قرار زیر است:
الف) مصوبه شماره 30604/ش الف س-17/101/391
«برادر گرامی جناب آقای جواد زرین کلاه
فرماندار محترم شهرستان شیراز
با سلام
احتراماً، نامه شماره 1/914620895- 22/9/1391 شهرداری مثبوت به شماره 30604-25/9/1391 دبیرخانه شورا در خصوص تسهیلات جهت کارکنان شهرداری، ارسالی از کمیسیون برنامه و بودجه شورا، در دویست و هفتاد و ششمین جلسه علنی مورخ 17/10/1391 شورای اسلامی شهر شیراز مطرح و مستند به وظایف مندرج در ماده 76 (71 سابق) اصلاحی قانون شوراها و پیرو مصوبه 16142- 1/4/1389، با لایحه اصلاحی حمایت از کارکنان شهرداری شامل 5 تبصره و 4 بند به شرح پیوست ممهور به مهر شورا موافقت گردید. خواهشمند است مستند به مواد 83 و 94 اصلاحی قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی مصوب 1/3/1375 مصوبه مذکور را بررسی و نتیجه را به این شورا اعلام نمایید.»
ب) مصوبه شماره 452/94/ص-10/2/1394
" نامه های شماره 61213/93-7/3/1393 و شماره 47882/93-18/12/1393 شهرداری شیراز در خصوص شفاف سازی و تعادل بخشی به مصوبه شماره 30604-20/10/1391 موضوع تسهیلات به مدیران، کارشناسان و بازنشستگان شهرداری در زمان اخذ پروانه ساختمانی پس از وصول و ثبت به ترتیب به شماره های 1507/93- 8/3/1393 و 8973/93/و- 18/12/1393 دبیرخانه شورا موضوع در کمیسیون برنامه و بودجه، امور حقوقی و املاک شورا بررسی و تصمیم کمیسیون در نود و چهارمین جلسه علنی شورای اسلامی شهر شیراز مورخ 7/2/1394 با حضور 18 نفر از اعضاء شورا مطرح و مستند به ماده 71 اصلاحی قانون شوراها و با 18 رای موافق مصوبه شماره 30604-20/10/1391 به شرح ذیل اصلاح و 2 تبصره 7 و 6 به مصوبه مذکور الحاق می گردد:
تبصره 2 اصلاحی: تعریف مدیر: مدیر به افرادی اطلاق می گردد:
الف) در پستهای مدیریتی مصوب شهرداری حداقل 2 سال سابقه کار داشته و در زمان استفاده از این معافیت در پست مدیریتی شهرداری مشغول به کار باشند.
ب) افرادی که از تاریخ 1/1/1391 به مدت 2 سال سابقه مدیریت داشه و در زمان استفاده از این معافیت نیز در شهرداری مشغول به کار باشند.
تبصره 6 الحاقی: در راستای جبران بخشی از تورم سالانه، به ازای هر سال به میزان 15% به سقف معافیت مندرج در متن دستورالعمل و تبصره 1 آن اضافه می شود و مبالغ تسهیلات مذکور از ردیف 1020516 (خدمات رفاهی کارکنان) قابل پرداخت و اعمال می باشد.
تبصره 7 الحاقی: مشمولین دستورالعمل حمایتی از کارکنان شهرداری می توانند معادل مبالغ مذکور به صورت وجه نقد جهت خرید ساختمان مسکونی هزینه و پس از ارایه سند رسمی خرید ساختمان به شهرداری، از محل ردیف 1020516 (خدمات رفاهی کارکنان) وفق مندرجات مصوبه توسط شهرداری قابل پرداخت و اعمال می باشد.»
در پاسخ به شکایت مذکور، نایب رییس شورای اسلامی شهر شیراز به موجب لایحه شماره 4275/95/ص- 2/8/1395 توضیح داده است که:
« احتراماً، عطف به پرونده کلاسه 95/396 در خصوص دادخواست سازمان بازرسی کل کشور به طرفیت شورای اسلامی شهر شیراز مبنی بر تقاضای ابطال مصوبه شماره 30604-17/10/1391 دفاعیات این شورا به شرح ذیل حضور حضرتعالی و قضات دیوان معروض می گردد:
1- تبصره 2 ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور منحصر به گزارشات سازمان در خصوص آیین نامه، تصویب نامه ها و دستورالعملهای خلاف قانون صادره از طرف ادارات و سازمانهای مندرج درماده 2 است که شورای اسلامی شهر از مصادیق مندرج در این ماده نمی باشد و مصوبات شوراهای اسلامی شهر، آیین نامه و تصویب نامه یا بخشنامه تلقی نمی گردند تا مشمول تبصره فوق الذکر گردند.
2- قانونگذار به استناد ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران شورا مرجع خاصی را جهت تطبیق مصوبات شورا با قانون پیش بینی نموده است که متعاقب آن مصوبه معترضٌ عنه به مرجع ذیصلاح ارسال و به دلیل عدم مغایرت مصوبه مذکور با قانون از سوی فرمانداری تایید و ابرام گردیده.
3- مصوبه شماره 306040- 17/10/1391 و مصوبه شماره 452/94/ص-10/2/1394 شورای اسلامی شهر تحت عنوان دستورالعمل حمایت از کارکنان شهرداری به تصویب رسیده است که طی آن اجازه داده می شود به کارکنان شهرداری مبالغی در زمان اخذ پروانه ساختمانی یا تحت عنوان هزینه خرید یا ساخت مسکن از محل اعتباراتی که در بودجه سالیانه شهرداری پیش بینی گردیده است منظور و پرداخت گردد. لازم به ذکر است شهرداری نیز همانند سایر دستگاههای اجرایی دارای سرفصل تسهیلات رفاهی کارکنان بوده و مبالغ موضوع مصوبه از محل سرفصلهای مذکور پرداخت می گردد و هر ساله در ردیف بودجه جبران و جایگزین می گردد.
4- پرداخت تسهیلات مورد نظر در راستای اجرای قوانین جاری از جمله تبصره 3 ماده 36 قانون کار « که کارفرمایان را به پرداخت مزایای رفاهی و انگیزشی و تامین هزینه مسکن موظف نموده است» و همچنین ماده 149 قانون مذکور « که کارفرمایان را مکلف نموده است به صورت مستقیم با کارگران فاقد مسکن جهت تامین خانه شخصی مناسب همکاری نمایند». به تصویب شورای اسلامی رسیده است.
5- برخلاف اعتقاد سازمان محترم بازرسی این تسهیلات تخفیف عوارض نمی باشد بلکه تسهیلاتی است که در راستای قوانین مندرج در بند 4 به کارگران و کارمندان زحمتکش شهرداری که شبانه روز در جهت خدمات رسانی به شهروندان تلاش می کنند، اعطا گردیده.
6- سازمان بازرسی مصوبه شورا را مغایر با بند 9 اصل 3 قانون اساسی که قانونی عام و کلی و مشتمل بر عبارات کلی می باشد دانسته و این موضوع به عنوان تنها دلیل غیر قانونی بدون مصوب ذکر شده است کما اینکه در بسیاری از اصول قانون اساسی از جمله اصل 43 بر پاسخ به نیازهای اساسی مانند تامین مسکن تاکید شده است وکلیه بخشها باید جهت تامین این نیازها در حیطه کاری خود بخشی از آنها را پوشش دهند، که در پاسخ به ادعای آن سازمان قابل توضیح است که اولاً: اصل 3 قانون اساسی وظایف دولت را در نیل به اهداف مندرج در اصل 2 برشمرده و در آن دولت را موظف نموده است تبعیضات ناروا را رفع و امکانات عادلانه برای همه را در تمام زمینه های مادی و معنوی در کل کشور گسترش دهد و ملاحظه می گردد اصل مذکور به هیچ عنوان این وظیفه را به شهرداریها که موسسات عمومی غیر دولتی هستند محول نکرده است. ضمن اینکه مساعدت و کمک دستگاههای اجرایی به کارکنان خود را نمی توان مصداق تبعیض ناروا دانست. ثانیاً: تسهیلاتی که شورای اسلامی شهر در جهت رفع محرومتیهای کارکنان و کارگران زحمتکش شهرداری از بودجه شهرداری و در راستای قوانین جاری اعطا نموده است از مصادیق تبعیض ناروا نمی باشد کما اینکه کلیه کارفرمایان، ادارات، سازمانها جهت تشویق و ایجاد انگیزه در کارکنان خود تسهیلاتی را در اختیار آنها می گذارند و این عین عدالت است نه تبعیض. ثالثاً: چنانچه ادعای سازمان بازرسی در مورد تبعیض آمیز بودن تسهیلات رفاهی را درست بدانیم در این صورت پرداخت حقوق و مزایایی که کارمندان دریافت می نمایند را نیز می توان از مصادیق تبعیض ناروا دانست زیرا که بسیاری از اقشار جامعه بیکار هستند و حقوقی دریافت نمی کنند. رابعاً: شهرداری بخش کوچکی از حاکمیت محسوب می شود نه دولت و تسهیلاتی را که در چارچوب مقررات و بودجه مصوب سالانه شهرداری به کارکنان اعطا می کند. کاملاً معقول، قانونی و در مسیر عدالت اجتماعی و رفع محرومیت و کمک جهت خانه دار شدن قشر عظیمی از آحاد این جامعه می باشد. لذا با عنایت به مراتب فوق تقاضای رد شکایت شاکی و صدور رای شایسته را دارد تا شورا و شهرداری قادر به ارایه خدمات بیشتر به کارکنان شهرداری باشند تا این قشر زحمتکش نیز بتوانند بدون دغدغه مسکن، خدمات عمومی را به همشهریان خویش ارایه نمایند.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 15/1/1396 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
نظر به این که مقنن در تبصره 3 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 قوانین و مقررات مربوط به اعطاء تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداری ها و دهیاری ها را لغو کرده است، بنابراین مصوبه شماره 30604-17/10/1391 و اصلاحی 452/94/ص-10/2/1394 شورای اسلامی شهر شیراز مبنی بر اعطاء معافیت از پرداخت عوارض به کارکنان شهرداری مغایر قانون است و از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر شیراز خارج می باشد و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
محمدکاظم بهرامی – رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
