بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 769
تاریخ دادنامه: 7/10/1395
کلاسه پرونده: 89/382
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای غلامعلی هدایتی با وکالت آقایان: صادق سعیدی و مهرداد فرهنگ
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 24 و تبصره های ذیل آن از مصوبه مورخ 24/1/1388 شورای اسلامی شهر راور
گردش کار: آقایان صادق سعیدی و مهرداد فرهنگ به وکالت از آقای غلامعلی هدایتی به موجب دادخواستی ابطال ماده 24 و تبصره های ذیل آن از مصوبه مورخ 24/1/1388 شورای اسلامی شهر راور را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:
" ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام:
احتراماً، اینجانبان مهرداد فرهنگ و صادق سعیدی وکلای قانونی آقای غلامعلی هدایتی به استحضار می رساند: موکل طبق سند مالکیت شماره 153601 الف/83 مالک ششدانگ یک قطعه زمین پلاک ثبتی 1277 فرعی از 1893 اصلی واقع در شهرستان راور- بلوار اربعین کوچه راه قدیم آسیاب به مساحت 8400 مترمربع داخل در محدوده شهری می باشد که با مراجعه به شهرداری شهرستان متقاضی تفکیک قطعه زمین مذکور بوده متاسفانه پس از طی مراحل مقدماتی مسوولان شهرداری با استناد به ماده 24 مصوبه (موسوم به عوارض ناشی از درصد تاسیسات شهری و افزایش جمعیت) مورخ 24/1/1388 شورای اسلامی شهر راور اعلام داشته اند که موکل جهت تفکیک زمین خود می باید 20% از خام زمین را به صورت رایگان و به عنوان ( درصد تاسیسات شهری و ارزش افزوده به شهرداری واگذار نماید). توضیح این که شورای شهر راور در مورخ 24/1/1388 اقدام به تصویب مصوبه ای کرده که بر اساس آن صاحبان اراضی که متقاضی تفکیک زمین خود می باشند با توجه به مساحت زمین می باید درصدی از آن را به طور رایگان به شهرداری واگذار نمایند. بنابراین از آن جا که مساحت زمین موکل 8400 مترمربع است برابر با بند 6 ماده 24 مصوبه محکوم به انتقال 20% از زمین خود به صورت رایگان به شهرداری می باشد حال گذشته از این امر که اجرای این مصوبه به معنی سلب مالکیت بدون مجوز از شهروندان است و از طرفی همان گونه که اساتید گرانقدر استحضار دارند سلب حقوق مالکانه افراد جامعه از آن چنان اهمیت برخوردار است که نیاز به وضع قاعده و قانون آن هم از سوی مراجع ذی صلاح چون مجلس شورای اسلامی و از طرفی مواردی که طبق قانون شهرداری حق تملک اراضی افراد را دارد در قانون مشخص گردیده و همان گونه که ملاحظه می شود مصوبه مذکور در موارد ذیل نیز مغایرت آشکار با قواعد شرع و قوانین موضوعه دارد که به استحضار می رسد:
اولاً: مصوبه شورای اسلامی شهر راور در الزام اراضی به واگذاری رایگان درصدی از زمین خود به هنگام تفکیک برخلاف اصل مالکیت مشروع و اصل تسلیط بوده و شهرداری شرعاً مجاز به تصرف املاک مردم بدون رضایت آنها نمی باشد ( الناس المسلطون علی اموالهم و انفسهم) و صرف تقاضای تفکیک املاک شرعاً ایجاد حقی برای شهرداری نمی نماید و مواردی که قانون به شهرداری اجازه تصرف املاک شهروندان را داده است محدود و مشخص شده است.
ثانیاً: در ماده 101 قانون شهرداریها به صراحت بیان داشته که معابر و شوارع عمومی که در اثر تفکیک اراضی احداث می شود متعلق به شهرداری است لذا مصوبه شورای اسلامی شهر راور مبنی بر واگذاری بیش از میزان مقرر در ماده 101 مغایر با قانون مارالذکر می باشد.
مضافاً به این که در تبصره 4 قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی شهرداریها مصوبه 29/8/1367 مجمع تشخیص مصلحت نظام به شهرداریها اجازه داده شده که فقط در قبال موافقت با تقاضای صاحبان اراضی خارج از محدوده شهر در قبال ورود به محدوده شهر تا 20% اراضی را رایگان دریافت نمایند در حالی که در مصوبه معترض عنه اعطای بیش از 20% اراضی که از اول هم داخل محدوده شهر قرار داشته اند پیش بینی شده که در مغایرت با تبصره 4 قانون مذکور است.
ثالثاً: چنانچه شهرداری برای اجرای طرحهای عمرانی خود نیاز به تملک املاک مردم دارد. در اجرای قانون نحوه تقویم ابنیه و املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری مصوبه 28/8/1370 می بایست قیمت روز املاک را پرداخت نموده و سپس به تملک آن اقدام نماید. مصوبه شورای اسلامی شهر راور در جهت تملک مجانی زمین اشخاص مغایر با قانون نحوه تقویم ابنیه اراضی مورد نیاز … می باشد.
رابعاً: مصوبه شورای شهر راور در الزام مالکین به واگذاری رایگان درصدی از اراضی خود به هنگام تفکیک برخلاف بند 16 ماده 71 قانون شوراها بوده چرا که قانونگذار بر مبنای اصول و قواعد حقوقی شوراها را مجاز به وضع عوارض در چهارچوب قوانین موضوعه کرده است در حالی که شورای شهر راور به شرح صدر لایحه تقدیمی برخلاف قوانین مربوطه و خارج از حیطه اختیارات خود قصد سلب مالکیت اشخاص را دارد.
خامساً: مصوبه شورای اسلامی شهر راور مغایرت آشکار با اصل 105 قانون اساسی کشورمان دارد چرا که صراحت این اصل بیان می دارد که تصمیمات شوراها نباید مخالف موازین اسلامی و قوانین کشور باشد و این در حالیست که همان گونه که ملاحظه می شود مصوبه مذکور در چنین مورد خلاف صریح با مقررات شرع و قوانین موضوعه دارد.
سادساً: مصوبه شورای اسلامی شهر راور خارج از حدود اختیارات شورا بوده و طبق بند 1 ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری قابل ابطال در هیات عمومی دیوان عدالت اداری می باشد. النهایه با توجه به مراتب که به استحضار اساتید گرانقدر رسید ابطال مصوبه غیر قانونی و غیر شرعی شورای اسلامی شهر راور به تاریخ 24/1/1388 از محضر قضات محترم مورد استدعاست. "
متن مصوبه در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر است:
" جدول چگونگی دریافت درصد تاسیسات شهری (ماده 24)
|
ردیف |
مساحت کل ملک بر اساس مترمربع |
درصد حق تفکیک |
ردیف |
مساحت کل ملک بر اساس مترمربع |
درصد حق تفکیک |
|
1 |
از 1 متر تا 1000 مترمربع |
8% |
7 |
10000 متر تا 15000 مترمربع |
22% |
|
2 |
از 1000 متر تا 2000 مترمربع |
10% |
8 |
15000 متر تا 20000مترمربع |
24% |
|
3 |
2000 متر تا 3000 مترمربع |
12% |
9 |
20000متر تا 25000 مترمربع |
26% |
|
4 |
3000 متر تا 5000 مترمربع |
15% |
10 |
25000 متر تا 30000 مترمربع |
27% |
|
5 |
5000 متر تا 8000 مترمربع |
18% |
11 |
30000 متر به بالا |
25% |
|
6 |
8000 متر تا 10000 مترمربع |
20% |
12 |
|
|
تبصره1- اراضی تا متراژ دو هزار مترمربع بهای کارشناسی زمین بر اساس درصد مشخص شده در جدول بالا به حساب شهرداری واریز شود.
تبصره 2- اراضی از 2000 مترمربع به بالا می بایست بر اساس درصد مشخص شده در جدول بالا از مساحت کل زمین از قطعات تفکیکی به شهرداری واگذار گردد.
تبصره 3- مالک یا مالکین اراضی که ملک خود را جهت تفکیک به کمیسیون ماده 101 ارایه می دهند موظفند علاوه بر درصدهای فوق الذکر به شهرداری بهای آن را یا زمین واگذاری می نمایند سرانه های عمومی و خدماتی آموزشی به فضای سبز، ورزشی فرهنگی مذهبی و غیره بر اساس ضوابط و دستورالعملهای طرح جامع و یا طرح تفضیلی شهر به ارگانهای ذی ربط واگذار نمایند.
تبصره 4- اراضی تا پنج هزار مترمربع از واگذاری درصد سرانه های فوق الذکر معاف خواهند بود.
تبصره 5- اراضی که جهت تفکیک به کمیسیون ماده 101 ارایه می گردند در صورتی که قسمتی از زمین در مسیر طرحهای شهرداری قرار گیرد معادل مساحت زمین در مسیر طرح از درصد سرانه های (موضوع تبصره بند 3) کم گردد.
تبصره: بهاء کارشناسی برای هر مترمربع زمین موضوع تبصره یک فوق 50 برابر ارزش منطقه ای خواهند بود."
در پی اخطار رفع نقصی که در اجرای ماده 38 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1385 از طرف دفتر هیات عمومی برای شاکیان ارسال شده بود، ایشان به موجب لایحه ای که به شماره 1113/711/د41-26/5/1388 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده اعلام کرده اند که:
" محضر محترم ریاست هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و آرزوی قبولی طاعات و عبادات
احتراماً بازگشت به اخطار رفع نقص مورخ 26/4/1389 به استحضار می رساند: همان گونه که اساتید دانشمند استحضار کامل دارند حتی تصاحب یک متر از املاک شهروندان بدون پیش بینی قانونگذار محترم و جز در موارد قانونی مخالف با تمام اصول شرعی و قانونی می باشد لذا با توجه به ادله مذکور به شرح دادخواست تقدیمی و مراتب فوق الذکر تقاضای ابطال کل ماده 24 مصوبه و کلیه تبصره های آن از محضر محترم عزیزان مورد استدعاست. "
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر راور به موجب لایحه شماره 876/1-25/10/1389 توضیح داده اند که:
" هیات عمومی محترم دیوان عدالت اداری
با سلام:
احتراماً: عطف به پرونده شماره 89/382-3/10/1389، (موضوع شکایت آقای غلامعلی هدایتی علیه مصوبه عوارضی سال 1388 شورای اسلامی شهر راور و درخواست نامبرده جهت ابطال آن)، بدین وسیله دفاعیات و مستندات شورای اسلامی جهت دفاع از مصوبه مورد نظر به شرح لایحه دفاعی ذیل و مدارک پیوست تقدیم می شود.
استحضار دارید که شهرداریها نهادهای مردمی هستند که فعالیت و خدمات آنان به صورت مستقیم با امور زندگی روزمره مردم ارتباط دارند و شاید تنها دستگاه اداری هستند که باید اعتبارات مورد نیاز خود را بر اساس خدماتی که ارایه می دهند مطابق قوانین و مقررات جاری کشور از شهروندان وصول و در نهایت بر اساس ردیفهای بودجه سالیانه هزینه نمایند. بخشی از این درآمدها، درآمد حاصل از تفکیک و تغییر کاربری املاکی است که خام بوده و تبدیل آنها به صورتی که قابلیت استفاده مسکونی را داشته باشند نیازمند صدور مجوزهای مربوطه و اعمال ضوابط شهرسازی شامل: تعبیه معابر- آماده سازی و غیره است که با صدور این مجوزها رشد ناگهانی در حدود 850 درصد مشمول این املاک می شود و پس از تفکیک و تبدیل اراضی دارای کاربری غیر مسکونی به مسکونی وظایفی شامل: شن ریزی، آسفالت معابر، ایجاد فضای سبز و تاسیسات مورد نیاز پلاک کوبی و شماره گذاری و سایر خدمات روزانه بر دوش شهرداری گذارده می شود. قانونگذاران محترم با وقوف بر این موارد در قوانین مربوط به تفکیک اراضی عوارضی را تحت عنوان درصد تاسیسات شهری و عوارض تغییر کاربری بر این املاک وضع کرده اند که از ابتدای تاسیس شهرداری راور تا سال 1387 این عوارض بر اساس جدول ضمیمه دریافت و وصول می شده، با لغو قانون تجمیع عوارض و بر اساس مصوبه قانون مالیات بر ارزش افزوده وظیفه و اختیار وضع قوانین مربوطه جهت وصول عوارض شهرداریها بر عهده شوراها گذارده شده است که تعرفه عوارض شهرداری راور متناسب با وضعیت درآمدی شهروندان جهت تامین بخشی از نیازهای اعتباری شهرداری وضع که املاک حاصل از اجرای آن صرف ادای دیون معوقه شهرداری به افرادی می شود که سالها قبل املاک آنان در مسیر احداث خیابان قرار گرفته و یا در آینده قرار می گیرد. وجوه حاصله نیز تماماً صرف ارایه خدمات روزمره از جمع آوری زباله و تنظیف گرفته تا ایجاد فضای سبز و غیره می شود.
ارزش املاک شهر راور پس از زلزله اسفند ماه 1384 راور و زرند به دلیل اعطای هزاران مورد تسهیلات بازسازی به شهروندان به شدت رونق یافته است به نحوی که در طول 5 سال یاد شده املاک شهر راور با رشد قیمتی حدود 90 درصد مواجه شده اند، به همین دلیل بسیاری از ارزشمندترین باغها و فضاهای سبز شهری که برای شهر کویری چون راور حیات بخش هستند بدون رعایت ضوابط مربوطه به سرعت توسط افراد سودجو تخریب و به منظور فروش و تبدیل به مسکن درخواست تغییر کاربری می یابند که ملک مورد ادعای آقای غلامعلی هدایتی نیز که استعداد کاملی برای بهره برداری کشاورزی دارد پس از ریشه کنی و قطع اشجار ارزشمند و از بین بردن کل آثار کشت و زرع بدون طی مراحل قانونی و بدون در نظر گرفتن تبعاتی که تغییر کاربری آن برای فضای سبز شهری دارد و با اعمال نفوذ مالک که خود در شهرداری مسوولیت تنظیم و تکمیل و ارسال پرونده ها را به کمیسیون بر عهده داشته و مدارکی از تهیه نامه ها توسط خود نامبرده ( استعلام اوقاف پاراف نامه ها توسط نامبرده که قبلاً تقدیم شده است) و سرانجام فریب دادن کمیسیون ماده 5 تغییر مغایرتهای مسکن و شهرسازی، تغییرکاربری یافته است و مالک در صدد است با ایراد اشکال به مصوبه شورای اسلامی شهر راور از پرداخت حقوق قانونی شهرداری که حق عموم مردم است و به استناد قانون اختیار تصویب آن به شوراهای اسلامی شهرها تفویض شده است شانه خالی نماید. در شرایطی که احداث مسکن در این قطعه ملک و سایر املاکی که به این طریق تفکیک شده است وظایف و هزینه های سنگینی را بردوش شهرداری می گذارد. وصول این عوارض به عنوان تنها ممر درآمدی شهرداری راور بسیار حیاتی است زیرا شهر راور فاقد هرگونه مشاغل تولیدی و صنعتی، معادن و غیره بوده و پس از لغو قانون تجمیع عوارض شهرداریها از کمکهای دولتی نیز محروم شده اند و تداوم خدمات به شهروندان، وابسته به وصول عوارضی است که با بررسی و مطالعه دقیق وضع شده است و در تهیه آن تمامی جوانب مربوطه به نحوی که حقی از شهروندان نیز ضایع نشود، لحاظ شده است لذا با توجه به موارد فوق الذکر و بندهای اعتراض وکلای شاکی توضیحات شهرداری به شرح ذیل تقدیم می شود. در بند یک شکواییه وکلای محترم آقای غلامعلی هدایتی عنوان شده است که دریافت عوارض از مالک مغایر اصل مالکیت نامبرده بوده و در جایی از قانون به آن اشاره نشده که این امر به هیچ وجه واقعیت نداشته زیرا مالک به خاطر نیازی که املاک تازه تفکیک به خدمات شهرداری دارند به شهرداری مراجعه و شهرداری با پذیرفتن تمام مسوولیتهای ناشی از تفکیک که شامل ارایه خدمات مختلف و هزینه بر است تفکیک مالک را انجام می دهد و به عهده گرفتن همین هزینه های سنگین و مزمن است که قیمت ملک تفکیکی را تا 10 برابر ملک خام افزایش می دهد و بر همین اساس مسوولیت وضع قوانین سازگار با محل به عهده نمایندگان مردم در شوراها نهاده شده است در خصوص بند دوم شکواییه (ثانیا) به استحضار می رساند که شهرداری از بابت تملک کوچه ها هیچ نفعی غیر از هزینه های گزاف آماده سازی آسفالت تهیه نقشه های زیر بنایی شهری و غیره عایدش نمی شود زیرا کوچه نه قابل فروش و نه قابل استفاده درآمدی هستند و تنها برای عبور و مرور مالکینند و ضمن این که مالک بدون احداث کوچه راهی جهت دسترسی به قطعات تفکیکی ندارد. در خصوص سایر بندها که وکلای محترم با دلایل مخلتف آنها را مغایر با اصل مالکیت مالک و اصول مختلف قانون اساسی بر شمرده اند به استحضار می رساند که اختیار تصویب مصوبات مورد بحث توسط مجلس محترم شورای اسلامی به شوراها واگذار شده است که این مصوبات پس از وضع و در نهایت تصویب توسط استانداری و عدم مغایرت با قوانین کشور تصویب و ابلاغ می شوند. حال با عنایت به موارد فوق استدعا دارد ضمن رد دادخواست نامبرده رای بر قانونی بودن مصوبه عوارض شورای اسلامی شهر راور صادر فرمایید. "
در خصوص ادعای مغایرت موضوع ماده 24 و تبصره های ذیل آن از مصوبه مورخ 24/1/1388 شورای اسلامی شهر راور، قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 50394/30/92-23/2/1392 اعلام کرده است که:
" با توجه به ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری مصوب 28/1/1390 مجلس شورای اسلامی اگر چه مصوبه شورای شهر راور مصوب 24/1/1388می باشد، نمی توان این مصوبه را در مواردی که خلاف ماده 101 اصلاحی مذکور باشد پس از تاریخ 28/1/1390 ملاک عمل قرار داد و همچنین نسبت به ماقبل (قبل از مورخ 28/1/1390) نیز اطلاق دریافت عین اراضی ( از دو هزار متر به بالا مذکور در تبصره های 2 و 3 مصوبه شورای مزبور) بدون موافقت مالک درمواردی که عین زمین مورد نیاز نیست خلاف موازین شرع شناخته شد. "
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 7/10/1395 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
الف- با توجه به اینکه قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 50394/30/92- 23/2/1392 در خصوص ماده 24 و تبصره های آن از مصوبه مورد اعتراض، نظر فقهای شورای نگهبان را به شرح زیر اعلام کرده است: « با توجه به ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری مصوب 28/1/1390 مجلس شورای اسلامی، اگر چه مصوبه شورای شهر راور مصوب 24/1/1388 می باشد، نمی توان این مصوبه را در مواردی که خلاف ماده 101 اصلاحی مذکور باشد، پس از تاریخ 28/1/1390 ملاک عمل قرار داد و همچنین نسبت به ماقبل (قبل از مورخ 28/1/1390) نیز اطلاق دریافت عین اراضی ( از دو هزار متر به بالا مذکور در تبصره های دو و سه مصوبه شورای مزبور) بدون موافقت مالک در مواردی که عین زمین مورد نیاز نیست، خلاف موازین شرع شناخته شد.» در اجرای تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 و در جهت تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان، حکم بر ابطال اطلاق تبصره 2 و 3 مصوبه مورد اعتراض در قبل از 28/1/1390 و مستند به ماده 13 قانون یاد شده از تاریخ تصویب صادر و اعلام می شود.
ب- طبق ماده 101 قانون شهرداری، فقط معابر و شوارع عمومی که در اثر تفکیک اراضی احداث می شود متعلق به شهرداری بوده و در قبال آن وجهی به مالکان پرداخت نمی شود و اخذ زمین رایگان یا وجهی از جهت سرانه های خدماتی تحت هر عنوانی که باشد طبق آراء متعدد هیات عمومی از جمله رای شماره 1086-10/9/1394 به لحاظ مغایرت با قانون و خارج بودن از اختیار شورای اسلامی شهرها ابطال شده است، بنابراین ماده 24 مصوبه شورای اسلامی شهر راور و تبصره های آن مبنی بر تعیین جدول دریافت درصد رایگان تاسیسات شهری، مغایر قانون و آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری- محمدکاظم بهرامی
