بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 698-697
تاریخ دادنامه: 16/9/1395
کلاسه پرونده: 93/683 و 93/682
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای فرامرز شفیع زاده با وکالت آقای حافظ غفاری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر بازرگان در خصوص اخذ عوارض حق تفکیک
گردش کار: شاکی ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر بازرگان در خصوص اخذ عوارض حق تفکیک را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام:
استحضاراً اینجانب شاکی [فرامرز شفیع زاده] مالک پلاک ثبتی شماره 5 اصلی بازرگان می باشم که قبلاً برای احداث اعیانی اقدام گردیده و برابر پایانکار شماره 791-4/2/1393 صادر گردیده است که این نشان می دهد پلاک مزبور در داخل محدوده شهری بوده و طرح هادی شهر را شامل میگردد در ایام اخیر اقدام به تفکیک قطعه مزبور به قطعات کوچکتر نموده ام که طی نامه شماره 48686-8/7/1392 اعلام شده است امکان ارایه تفکیک قبل از پرداخت و انتقال قسمتی از ملک وجود ندارد با تصور این که این ادعای آنها صحیح می باشد قصد مصالحه داشتم که با اطلاع از قوانین و آراء وحدت رویه آن دیوان محترم به شماره های 863 و 864-18/12/1387 و 492-4/11/1389 و 459-20/1/1389 و 393-29/9/1389 و 219-9/4/1387 و 949-11/9/1386 و امثال آنها طی و با عنایت به رای شماره 634 هیات عمومی دیوان که تصویر آن به پیوست می باشد متوجه شدم که هرگونه ادعای شهرداری در خصوص قسمتی از ملک مخالف آراء آن دیوان می باشد. با توجه به مراتب مستدعی است ضمن ابطال دفترچه عوارض شهرداری بازرگان در خصوص تملک قسمتی از ملک که در آن به ماده 19 قانون شهرداری استناد می نمایند و ابطال تصمیم شهرداری محترم در این خصوص حکم به الزام شهرداری به ارایه تفکیک قطعه مالکین به قطعات کوچکتر به صرف پرداخت ارزش منطقه ای بدون استحقاق دریافت قسمتی از ملک صادر و اعلام فرمایید. »
در پاسخ به اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای به شماره اندیکاتور هـ/1346-25/9/1393 پاسخ داده است که:
« هیات محترم عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و ادب:
احتراماً عطف به اخطاریه مورخ 7/8/1393 در خصوص کلاسه پرونده 93/683 و شماره پرونده 9309980900057263 معروض می دارد. در جواب نامه اعلام شده دادخواست تقدیمی در خصوص نحوه محاسبه حق تفکیک مربوطه به زمین بنده بوده که در داخل محدوده شهر بازرگان و دارای کاربری مسکونی می باشد و این که:
بند 1- به استناد ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقرراتهای دولت مصوب سال 1380 با تصویب قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، از ابتدای سال 1382 برقراری و دریافت هر گونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی و … به موجب قانون تجمیع عوارض صورت می پذیرد و کلیه قوانین و مقررات به برقراری، اختیار و یا اجازه برقراری و دریافت وجوه به استثناء مواد مندرج در قست اخیر ماده مزبور، از ابتدای سال 1382 لغو شده است، نظر به عموم و اطلاق قانون فوق الاشاره و حکومت آن بر قانون تشکیلات، وظایف [و انتخابات] شوراهای اسلامی کشور مصوب 1375 و فسخ قسمتهایی از قانون اخیرالذکر، در نتیجه اختیارات شوراهای اسلامی صرفاً به تبصره 1 ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم … [توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران]، محدود می شود و وضع هر نوع عوارض توسط شوراهای اسلامی سراسر کشور خارج از محدوده تبصره 1 ماده 5 مذکور، خلاف قانون و خلاف اختیارات به استناد رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 361- 9/9/1382 می باشد که این موضوع شامل مصوبه شماره 612/4ش92- 23/11/1392 شورای شهر بازرگان نیز می باشد و آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه های شماره 275- 16/5/1391 و 492-4/11/1389 و 393-4/11/1389 و 459-20/10/1389 و 218-9/4/1387 و 964-11/9/1386 که مصوب شورای اسلامی شهرهای کشور مبنی بر ممنوعیت اخذ و دریافت قسمتی از اراضی و یا بهای آن به ازای هزینه خدمات تفکیک و افراز را ابطال کرده است.
2- اعضای شورای اسلامی شهر بازرگان در جلسه 28 رسمی علنی خود، طی مصوبه شماره 612/4ش92-23/11/1392 که با پیشنهاد به شماره 8062-19/10/1392 موافقت و دستورالعملی در خصوص نحوه اخذ عوارض تفکیک اراضی داخل محدوده خدماتی شهر بازرگان را تصویب کردند که مصوبه مذکور طی شماره 9094-23/11/1392 وارده به دفتر شهرداری ابلاغ شده است، که تبصره 3 ماده 13 تعرفه پیشنهادی عوارض محل شهرداری بازرگان مصوبه شماره 612/4ش92- 23/11/1392 که در هفته نامه مورخ 2/6/1393 مهر آذربایجان که در معرض عموم قرار داده شده به پیوست تقدیم می گردد مورد اعتراض می باشد.
3- تاریخ ابلاغ مصوبه طی شماره 9094-23/11/1392 وارده به دفتر شهرداری ابلاغ شده است و تاریخ اجرای مصوبه در خصوص پرونده بنده 22/4/1393 بوده که صورتجلسه اولیه شهرداری به پیوست تقدیم می گردد. »
متعاقب آن آقای حافظ غفاری به وکالت از شاکی اعلام می کند که:
« ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم:
احتراماً پیرو دادخواست تقدیمی از ناحیه آقای فرامرز شفیع زاده که به شماره 930998900057263 ثبت و هم اکنون با شماره بایگانی 93/682 به هیات تخصصی ارجاع شده و علی الظاهر در دستور رسیدگی هیات محترم مزبور می باشد.
ضمن تقدیم قرارداد قبول وکالت از جانب یاد شده و آقای علی شفیع زاده مالکین مشاعی ملک و تقاضای صدور دستور ثبت در درگاه خدمات الکترونیک و ملحوظ نظر قرار گرفتن در جریان اقدامات آتی در جهت تبیین و ایضاح خواسته و تشحیذ ذهن مقامات عالی قضایی نسبت به موضوع به استحضار می رساند:
موکلین مالکین بخشی از پلاک ثبتی 383 و 384 از 5 اصلی واقع در شهر بازرگان به مساحت 85/2693 مترمربع و دارای گواهی پایان ساختمان شماره 791-4/2/1393 صادره از شهرداری بازرگان می باشند و بدیهی است که برای اخذ گواهی پایان ساختمان قبلاً تمامی عوارض قانونی من جمله عوارض مربوط به تفکیک ملک مزبور از پلاک اصلی پرداخت گردیده است.
موکلین برای اخذ مجوز تفکیک مجدد ملک به قطعات با مساحت کمتر به شهرداری بازرگان مراجعه و تجویز تفکیک ملک مزبور به قطعات با مساحت کمتر را تقاضا می نمایند که پس از انجام اقدامات اولیه در نهایت به تاریخ 16/11/1393 در قالب مصالحه ای مقدار 10/857 مترمربع از ملک را تحت عنوان قدرالسهم شهرداری تعیین و در ازاء تملیک آن مقدار از ملک تقاضای تفکیک ملک مورد موافقت واقع می گردد.
بعدها مـوکلین کسب اطلاع می نمایند کـه تجویز تفکیک مجـدد ملک در ازاء تملیـک رایگان بخشی از ملک بـه شهرداری برخلاف قانون بوده و هیات محترم دیوان عدالت اداری طی آراء متعدد مصوبات شوراهای اسلامی شهرهای مختلف را که ناظر بر تجویز امر فوق بوده خلاف قانون تشخیص داده و ابطال کرده است.
همچنین موکل کسب اطلاع می نماید که مبنای عمل شهرداری محترم در تملک بخشی از ملک موکلین تحت عنوان قدرالسهم شهرداری مفاد بندهای 1، 2، 3 و 5 از ماده 13 تعرفه عوارض محل شهرداری بازرگان مصوب در جلسه فوق العاده دوره چهارم شورای اسلامی شهر بازرگان به تاریخ 20/11/1392 می باشد که گویای مصوبه مزبور بعد از طی فرآیند تایید مقامات صالح در نهایت در تاریخ 3/6/1393 در صفحه 3 داخلی هفته نامه مهر آذربایجان منتشر گردیده است.
در مصوبه مزبور ذیل ماده 13 تحت عنوان تفکیک قطعات کمتر از پانصد متر و دارای اعیانی بندهای ذیل درج گردیده است:
1- چنانچه به هر دلیلی اعم از کوچک بودن قطعات و … تحویل زمین میسر نباشد، از جمله املاکی که اعیانی بدون پروانه آنها توسط کمیسیون ماده صد ابقاء گردد و دارای سند عادی یا رسمی از طریق ماده 147 ثبت و یا ماده 140 قانون برنامه سوم توسعه و … بهای عوارض خدمات موضوع این بند در حوزه استحفاظی و محدوده قانونی شهر بر مبنای 25% سهم شهرداری به قیمت کارشناسی روز و تایید کمیسیون مالی شهرداری محاسبه و دریافت خواهد شد.
2- عوارض تفکیک مجدد عرصه واحدهای مسکونی معادل 5 برابر ارزش منطقه ای دارایی روز توسط شهرداری محاسبه و وصول خواهد شد.
3- عوارض تفکیک مجدد واحدهای غیر مسکونی معادل 8 برابر ارزش منطقه ای دارایی روز توسط شهرداری محاسبه و وصول خواهد شد.
4- تفکیک زمینهایی که به کارشناسی جهت تعیین خسارت ارجاع شده اند قیمت کارشناسی ملاک محاسبه عوارض حق تفکیک خواهد بود.
5- عوارض حق تفکیک عرصه واحدهای مسکونی و غیر مسکونی که قبل از تصویب طرح هادی دارای هر گونه اعیانی باشند و مالکان جهت افزایش، تجدید بنا، گواهی پایانکار، استعلامات و هرگونه گواهی و غیره به شهرداری مراجعه نمایند، برای املاک دارای کاربری مسکونی 3 برابر و املاک غیر مسکونی 6 برابر ارزش منطقه ای دارایی روز محاسبه و وصول خواهد شد.
تبصره 1: صدور سند به اراضی کمتر از حد نصاب تفکیک از طریق اداره ثبت مانع (شمول) عوارض بندهای فوق الذکر نخواهد بود.
تبصره 2: مالک باید قبل از قطعه بندی مشاوره لازم و راه کارهای اجرایی را به صورت کتبی از مسوولین مربوطه با رعایت تراکم منطقه و شیب بندی و سایر مسایل از جمله نهر عمومی و زراعی و حفظ مسیر آبهای سطحی و همکاری و هماهنگی با مالکین زمینهای مجاور و سایر اقدامات را دریافت نمایند.
حالیه در خصوص مصوبه مزبور التفات اعضای محترم شعبه تخصصی و اعضای معزز هیات عمومی دیوان عدالت اداری را به مراتب ذیل معطوف می دارد:
1- استحضار دارند به حکم تبصره 1 ذیل ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوه مصوب 1387 مقرر گردیده:
« شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد تصویب و اعلان عمومی نمایند.» همین حکم در تبصره ذیل ماده 5 از قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی موسوم به قانون تجمیع عوارض مصوب 1381تصریح شده است.
بدیهی است به تصریح مقررات قانونی دیگر منظور از اعلان عمومی انتشار در روزنامه ها یا جراید های محلی و درج در دیدارگاههای الکترونیک می باشد.
بر این اساس تصویب تعرفه عوارض محلی در تاریخ 20 بهمن ماه 1392 و انتشار آن در تاریخ 3/6/1393 موجب آن شده که مصوبه فوق الذکر در سال 1393 قابلیت اجرایی نداشته باشد و به حکم قانون قبل از سال 1394 قابل اعمال نبوده است.
2- همان طور که در آرای شماره 39- 26/1/1392 و 275-16/5/1391 و 381-7/9/1390 و 627-20/9/1391 و 621-13/9/1391 و 644-18/9/1392 و 1086-10/9/1394 و 634-20/9/1391 و 1018-17/6/1393 هیات عمومی دیوان عدالت اداری تصریح شده وضع هر گونه عوارض تحت عنوان تفکیک برای اراضی کمتر از پانصد متر مغایر تبصره 3 ماده 106 اصلاحی قانون شهرداریها مصوب 1390 فاقد وجاهت قانونی است، بنابراین آن قسمت از بندهای ذیل ماده 13 تعرفه عوارض محلی شهرداری بازرگان که اخذ عوارض نسبت به اراضی کمتر از 500 متر را تجویز می کند مغایر حکم مقنن بوده و قابل ابطال به نظر می رسد.
3- از آنجا که شهرداری محترم در خصوص تفکیک ارایه دهنده خدمتی نمی باشد هرگونه وضع عوارض ناشی از تفکیک غیر از آن چه که در تبصره 3 ذیل ماده 101 اصلاحی قانون شهرداریها مصرح گشته مغایر مقررات مختلف قانونی است و از این حیث نیز مصوبه مورد اعتراض مطابق شرحی که در دادنامه شماره 381-26/9/1390 هیات عمومی دیوان عدالت اداری بیان شده محکوم به بطلان می باشد.
4- تعیین وتصویب و وصول عوارض تکلیفی است قانونی برای اعضای شورای اسلامی شهر و مدیران شهرداری و پرداخت عوارض نیز تکلیفی است قانونی که مدیران شهرداری مجاز به وصول کمتر یا بیشتر از میزان مصوب نمی باشند چرا که در فرض وصول کمتر از میزان مجازات تحت عنوان تضییع اموال و در فرض وصول بیشتر از حد مصوب تحت عنوان وصول مازاد قانونی مستوجب تعقیب و مجازات می باشند بر این مبنا آنچه که برخی از شهرداریها نظیر مانحن فیه در قالب قرارداد صلح و به عنوان مصالحه بخشی از املاک مردم را تحت عنوان مصالحه به رایگان دریافت و تملک می نمایند وجاهت و موقعیت قانونی نداشته و نخواهد داشت. چرا که برابر حکم ماده 753 از قانون مدنی برای صحت صلح طرفین باید اهلیت معامله و تصرف در مورد صلح را داشته باشند، حال آن که شهرداری جز اجرای بی کم و کاست مصوبه شورا در کاهش یا افزایش عوارض اختیاری ندارد و وصول آن چه که مقرر است نمی تواند تحت عنوان مصالحه بگنجد.
5- آنچه که از سیاق تبصره 3 از ماده 101 قانون اصلاحی مستفاد می گردد مقنن در خصوص جواز اخذ قدرالسهم برای موافقت با تقاضای تفکیک مجدد تصریحاً حکمی بیان نکرده، در نتیجه تسری دادن حکم مذکور در تبصره فوق به موارد تفکیک مجدد نظیر آنچه که از جانب موکلین جریان داشته از حیث جهات مختلف خروج از مرز قانون و در واقع جعل قاعده جدیدی غیر از آنچه که در قانون مصرح است می باشد.
علاوه بر سیاق بیان مقنن اصول و قواعد مختلف شرعی و قانونی من جمله اصل عدم و قاعده تسلیط و قاعده حرمت (اکل مال به باطل) شمول حکم تبصره 3 از ماده 101 اصلاحی قانون شهرداریها بر موارد تفکیک مجدد را نفی می نماید بنابراین اطلاق مصوبه مورد شکایت از آن جهت که اخذ عوارض بابت تفکیک مجدد ملک را تجویز می کند مغایر مفهوم مستنبط از تبصره 3 ماده 101 اصلاحی و مباین با اصول و قواعد مسلم فقهی و قانونی و در خور ابطال می باشد.
6- از آنجا که احکام مقرر در بندهای اعلامی از ماده 13 مصوبه شورای اسلامی به شرح پیش گفته مخالف قانون بوده و اجرای چنین مصوبه ای موجب تضییع حقوق اشخاص می گردد، مستنداً به حکم شق دوم از ماده 13 از قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری صدور رای بر ابطال مصوبه مورد شکایت از تاریخ تصویب مورد استدعا می باشد.
7- تمام آنچه که بیان گردید فی الواقع توضیح و تبیین شکایت و دادخواستی بود که قبلاً به صورت مجمل و مبهم بیان شده بود و موارد مارالبیان مشعر بر تغییر خواسته اولیه نبوده و مشمول حکم مصرح در ماده 49 از قانون اخیرالذکر می باشد. بنابر مراتب اصدار رای مبتنی بر ابطال مصوبه مورد شکایت از تاریخ تصویب مورد استدعای موکلین است.»
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر بازرگان طی لایحه شماره 325/4ش94-12/5/1394 نسبت به پرونده کلاسه 93/682 توضیح داده است که:
« مدیر محترم دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم:
با صلوات بر محمد و آل محمد(ص) احتراماً در پاسخ به دادخواست ارایه شده از جانب آقای فرامرز شفیع زاده موضوع پرونده کلاسه 93/682 در خصوص ابطال مصوبه شورا در خصوص اخذ عوارض حق تفکیک و … ظرف مهلت قانونی مطالبی را به استحضار قضات عالیقدر دیوان به شرح ذیل تقدیم می دارم:
1- تفکیک ملک بر اساس تبصره 3 ماده 101 قانون شهرداری در قالب مصالحه نامه شماره 10035-25/11/1393 فی مابین شهرداری بازرگان و شاکی صورت گرفته که این مصالحه نامه به تایید و تصویب شورای اسلامی شهر و سازمان منطقه آزاد ماکو رسیده است. لذا منع قانونی در امر تفکیک موجود نبوده و موضوع تفکیک ملکی شاکی هیچ گونه ارتباطی به مصوبات شورای اسلامی شهر بازرگان ندارد.
2- مصوبه شورای اسلامی شهر بازرگان در خصوص تفکیک اراضی بالای پانصد مترمربع نیز همان گونه که شاکی پیوست دادخواست نموده عیناً در تایید صراحت ماده 101 قانون شهرداریها بوده که تخلف از عمل به آن نیز برابر تبصره 5 همان قانون جرم تلقی می گردد.
3- هیچگونه عوارض تفکیک مجددی نیز از مالک اخذ نگردیده، حتی حق تفکیک اخذ شده با احتساب درصدهای موجود در تبصره 3 ماده 101 جهت تامین فضای عمومی و خیابان و شوارع نیز به نفع مالک (شاکی) محترم می باشد. ضمناً مستندات پیوستی به دادخواست نیز در خصوص پلاک ثبتی دیگری است که با ژرف نگری در موضوع (متن نامه های ارسالی بـه دفتر امـور شهری و شـوراهای استـانداری از سوی شهرداری) کـه ضم دادخواست گردیده در خصوص پلاک 384/385/5 اصلی استعلام گردیده در حالی که دعوی شاکی در خصوص اخذ حق تفکیک پلاک 459/5 اصلی بوده است.
نهایتاً با توجه به مستندات بلاوجه ارایه شده از سوی شاکی و با عنایت به اینکه اخذ حق تفکیک برابر صراحت ماده 101 قانون اصلاحی شهرداریها طی مصالحه نامه انجام شده از سوی شاکی صورت پذیرفته است و نیز دلیلی بر ابطال مصوبه شورا که بر اساس موازین شرعی و قانونی است در موضوع موجود نمی باشد تقاضای رد دعوی شاکی را استدعا می نمایم.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 16/9/1395 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
مطابق تبصره 3 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری مصوب سال 1390 مقرر شده است که « در اراضی با مساحت بیشتر از 500 مترمربع که دارای سند ششدانگ است شهرداری برای تامین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف 25 درصد و برای تامین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده از عمل تفکیک برای مالک تا 25 درصد از باقیمانده اراضی را دریافت می نماید. شهرداری مجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را بر اساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس دادگستری دریافت نماید.» نظر به حکم پیش گفته قانونگذار، ماده 13 مصوبه شورای اسلامی شهر بازرگان که برای امر تفکیک تعیین عوارض شده است خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب تشخیص داده شد و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
محمدکاظم بهرامی _ رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
