بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 415
تاریخ دادنامه: 16/6/1395
کلاسه پرونده: 94/1011
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: اتحادیه صنف تهیه کنندگان و فروشندگان بستنی و آب میوه قم
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 19 تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری قم مصوب سال 1388 شورای اسلامی شهر قم
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده 19 تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری قم مصوب سال 1388 شورای اسلامی شهر قم را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« احتراماً، در اجرای اصل 170 قانون اساسی به استحضار می رساند: لایحه ای در تاریخ 2/11/1387 به شماره 46565 تحت عنوان آیین نامه تعرفه عوارض و بهای خدمات مصوب در کمیسیون تلفیق شورا، به شورای شهر ارسال و موضوع جهت تصویب نهایی در دویست و شانزدهمین جلسه رسمی و علنی روز یکشنبه مورخ 13/11/1387 شورای اسلامی شهر مقدس قم به صورت فوق العاده مطرح و با اکثریت آراء در 37 صفحه و 42 ماده به تصویب می رسد و در مورخ 15/11/1387 به شهرداری ابلاغ تا با اعلام عمومی به اجرا گذارده شود.
در ماده 19 به شهرداری اجازه داده که بابت نصب انواع تابلوهای ثابت محلهای کسب و پیشه و تجارت و بانکها و ادارات و … درکلیه نقاط شهر مبالغی تحت عنوان عوارض به اجبار از شهروندان وصول کند. نظر به این که اخذ مبالغ یاد شده تحت عنوان عوارض، خلاف قانون و خارج از اختیارات قانونی شورای شهر قم در تصویب آن بوده است، لذا با استناد به موارد مشروحه ذیل، تقاضای ابطال ماده 19 آیین نامه مذکور را از تاریخ اجرا استدعا داریم.
اولاً: با تصویب قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، از ابتدای سال 1382 برقراری و دریافت هر گونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی و … به موجب قانون موسوم به تجمیع عوارض صورت می پذیرد وکلیه قوانین و مقررات ناظر بر برقراری، اختیار و یا اجازه برقراری و دریافت وجوه به استناد مواد مندرج در قسمت اخیر ماده مزبور، از ابتدای سال 1382 لغو شده است. نظر به عموم و اطلاق قانون یاد شده و حکومت آن بر قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب 1375 و نسخ قسمتهایی از قانون اخیرالذکر، در نتیجه اختیارات شوراهای اسلامی صرفاً به تبصره 1 ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم محدود می شود و وضع هر نوع عوارض توسط شوراهای اسلامی سراسر کشور خارج از محدوده تبصره 1 ماده 5 مذکور به استناد رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 361-9/9/1382، خلاف قانون و خلاف اختیارات شوراست که این موضوع شامل ماده 19 مصوبه شورای شهر مقدس قم می باشد.
دوماً: آیین نامه مذکور به استناد بند 26 ماده 71 قانون شوراها مصوب 1375 تصویب شده که قانون مزبور اشعار دارد، شورای شهر می تواند نرخ خدمات ارایه شده شهرداری را تصویب نماید، در حالی که اصولاً تابلوهای نصب شده در سر درب اماکن تجاری و اداری و بانکها و دفاتر پزشکان و وکلا و … مبین معرفی محل استقرار و نوع فعالیت اماکن مذکور در محدوده قانونی شهر می باشند و الزاماً متضمن تبلیغاتی در زمینه ارایه خدمات مربوطه نمی باشد. لذا شهرداری در این خصوص ارایه کننده خدمتی به شهروندان نمی باشد تا مجاز به دریافت بهای آن خدمت در اجرای مصوبه شورای شهر قم باشد.
سوماً: قانون اساسی دریافت هر گونه وجه از اشخاص را منوط به تدوین قانون و مقررات خاص در این زمینه می داند، نظر به این که وضع قاعده آمره مشعر بر الزام اشخاص به پرداخت هر گونه وجه، اختصاص به قوه مقننه و یا ماذون از قبل قانونگذار دارد، لذا محرز می شود که آیین نامه مورد بحث در یک اقدامی تقنینی که در صلاحیت خاص مجلس نمایندگان منتخب مردم است، به وضع قانون و گام نهادن در فراتر از حدود اختیار مقام واضع مبادرت کرده است، در حالی که این مصوبه توجیه قانونی و حقوقی ندارد.
با توجه به مراتب یاد شده، نظر به این که ماده 19 مصوبه جلسه 216 شورای اسلامی شهر مقدس قم به شماره 6238/ش/ق-14/11/1387 با استناد به اصول 22، 37، 44 و 51 قانون اساسی و رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 407-406-3/6/1387 در مورد ابطال مصوبه شورای شهر تهران و رای دیوان به شماره دادنامه 241-7/6/1390 در مورد ابطال مصوبه شورای شهر گرگان، خلاف قانون و خارج از اختیارات قانونی شورای شهر قم به تصویب رسیده است، در اجرای قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی و ماده 19 و قسمت اخیر ماده 20 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385، تقاضای ابطال ماده 19 مصوبه مذکور را از تاریخ اجرا را استدعا داریم. »
متن تعرفه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:
« ماده 19- عوارض تابلو:
1- تابلوهای معرف کاربری: تابلو معرف کاربری تابلویی است قابل نصب بر پیشانی ملک که از طریق متن نوشتاری و نماد کاربری یا علامت تصویری، فقط معرف و نشانگر نوع شغل و کاربری آن مکان باشد، چنانچه تابلوهای شناسایی توام با تبلیغات باشد، تابلوی شناسایی تبلیغاتی محسوب و پس از محاسبه عوارض سالیانه آن تابلو بر حسب عوارض تابلوهای تبلیغاتی 20% تخفیف لحاظ خواهد گردید.
2- معافیت هر واحد تجاری از پرداخت عوارض جهت نصب تابلوهای معرف کاربری در صورت رعایت ضوابط ایمنی و زیباسازی این آیین نامه حداکثر 2 مترمربع است.
3- فرمول عوارض معرف کاربری:
(قیمت منطقه ای) × (2 مترمربع – مساحت تابلو)= عوارض سالیانه تابلو
4- تابلوهای تبلیغاتی: به تابلوهایی اطلاق می گردد که متن نوشتاری و تصویر تابلو به نوعی تبلیغ کننده یک محصول یا علامت تجاری و یا سازندگان کالا یا ارایه دهندگان خدمات آن باشد.
5- عوارض تابلوهای تبلیغاتی:
تبصره: در خصوص تابلوهایی که تبلیغ کالای خارجی را می نماید، هنگام نصب تابلو عوارض مصوب یک سال دریافت گردد.
6- تابلوهای خبری: تابلوهایی هستند که متن نوشتاری آن نشان دهنده معرف مراکز خدماتی و غیر انتفاعی بوده و جهت سهولت دسترسی شهروندان به این گونه مراکز نصب می گردند.
7- تابلوهای خبری صرفاً شامل مراکز درمانی، مدارس، دانشگاهها و موسسات آموزش عالی، ادارات، مراکز مذهبی، ورزشگاههای عمومی، نهادهای دولتی و انقلاب اسلامی، اماکن نظامی و انتظامی، مراکز قضایی ( شعبات حل اختلاف و محاکم) از پرداخت هرگونه عوارض معاف می باشند.
8- تابلوهای راهنما: به تابلوهایی اطلاق می شود که جهت هدایت شهروندان و زایرین برای رسیدن به مسیرها و اماکن عمومی مورد نیاز بوده و کاربرد دارند.
9- تابلوهای عمود بر ساختمان: فقط پزشکان دارای مجوز از نظام پزشکی با رعایت ضوابط فنی و اخذ مجوز از زیباسازی مجاز به نصب این گونه تابلوها می باشد.
10- مواردی که به تشخیص شورای خدمات با حضور شهرداران مناطق و معاونت معماری شهرسازی، در صورت محدودیت دید از بر خیابان، مجاز به نصب تابلوی راهنمای پایه دار طبق طرح تیپ الگوی ارایه شده توسط زیباسازی می باشند.
11- کلیـه تابلوهای پایـه دار منصوب در پیـاده رو کـه بـدون اخـذ مجوز و بـرخلاف ضوابط در سطح شهر نصب گردیده اند، لازم است ظرف یک سال، با اخطار، ابلاغ، آگاهی رسانی عمومی و برابر مقررات جمع آوری گردد.
12- فرمول عوارض تابلوی عمود بر ساختمان: 2 × P × مساحت(مترمربع)= عوارض سالیانه
– هنگام نصب برای یک سال دریافت می شود.
13- بیلبوردهای تبلیغاتی: شهرداری می تواند پس از برگزاری مزایده و با رعایت آیین نامه مالی شهرداریها برای مدت سه سال با کانونهای تبلیغاتی دارنده مجوز فعالیت از اداره فرهنگ و ارشاد اسلامی قرارداد، منعقد نماید.
14- سهم شهرداری از قراردادهای منعقده بالاترین بهای اعلامی حق الارض تعیین شده توسط کارشناس رسمی دادگستری است که شرکت تبلیغاتی در مزایده برنده اعلام می گردد.
15- نصب بیلبورد جهت ترویج فرهنگ دینی و مقدسات اسلامی و شعایر مذهبی از پرداخت عوارض معاف است، لیکن با موافقت و اخذ مجوز از شهرداری اقدام گردد.
16- در مواردی که در نظر است تابلوی تبلیغاتی روی بام ملک نصب شود، به نحوی که از معبر عمومی قابل رویت بوده و متولی تبلیغات، کانون تبلیغاتی باشد و تبلیغات متنوع انجام گیرد، در این گونه موارد لازم است کانون تبلیغاتی با اجازه نامه کتبی مالک ملک، درخواست اخذ مجوز نماید، شهرداری می تواند با انعقاد قرارداد سه ساله و اخذ تضمین لازم، معادل P 5 (5 برابر قیمت منطقه ای) برای هر مترمربع در سال عوارض وصول نماید.
17- در مواردی که تابلوی تبلیغاتی روی نمای ساختمان نصب شود و متولی تبلیغ کانون تبلیغاتی نبوده و مالک راساً نسبت به نصب تابلو اقدام می نماید و تبلیغ محدود به یک نوع کالای فرهنگی باشد، با اخذ تعهد از مالک که صرفاً یک نوع کالای مرتبط با مجوز کسب قابل تبلیغ باشد و از اداره کل ارشاد اسلامی نیز مجوز اخذ گردد، به موجب مجوزی که برای مدت سه سال صادر می گردد از هر مترمربع 5 برابر قیمت منطقه ای سالانه وصول گردد.»
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر قم به موجب لایحه شماره 21024-28/11/1392 توضیح داده است که:
« هیات عمومی محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم:
احتراماً در خصوص پرونده شماره 9209980900074325 موضوع دادخواست اتحادیه صنف تهیه کنندگان و فروشندگان بستنی و آب میوه قم، به طرفیت شورای اسلامی شهر قم به استحضار می رساند:
1- برابر بند 25 ماده 71 قانون شوراها، تصویب مقررات لازم به پیشنهاد شهرداری، جهت نوشتن هر نوع مطلب و یا الصاق هر نوع نوشته و آگهی و تابلو روی دیوارهای شهر، با رعایت مقررات موضوعه و انتشار آن برای اطلاع عمومی از وظایف شورای اسلامی شهر است و به استناد بند 9 ماده 71 قانون شوراها، تصویب آیین نامه های پیشنهادی شهرداری، پس از رسیدگی به آنها نیز از اختیارات شوراهاست.
برابر ماده 57 قانون شهرداریها، اجرای مقررات شهرداری که جنبه عمومی دارد و به تصویب شورای اسلامی شهر رسیده، پس از اعلام برای کلیه ساکنین شهر لازم الرعایه است، لذا تصویب مقرراتی برای ساماندهی تابلوها و ایجاد نظم و هماهنگی بصری و زیباسازی در محیط شهری، از وظایف شوراهای اسلامی شهر است که قانونگذار محترم تصریح نموده است.
بند 3 ماده 19 تعرفه عوارض، مصوبه شماره 6239/ش/ق-14/11/1387 در اجرای تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده و بند 16 ماده 71 قانون شوراها و با رعایت تشریفات قانونی، به تصویب و تنفیذ شورای اسلامی شهر قم رسیده است، لذا استناد شاکی محترم به قانون تجمیع عوارض، فاقد وجاهت قانونی بوده زیرا قانون تجمیع عوارض، با تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده ملغی گردیده است.
مصوبه شورای محترم اسلامی شهر قم در خصوص عوارض بر تابلو، مقرراتی است برای ساماندهی انواع تابلوها و آگهی هایی که در سطح شهر نصب می گردد، که در مقررات مزبور، در مورد تابلوهای منصوبه بر سر درب اماکن تجاری، اداری که علی القاعده مبین معرفی محل استقرار و فعالیت اماکن مزبور است، در حد معینی که باعث ایجاد هماهنگی بصری و نظم و انضباط امور شهری و زیباسازی می گردد (در حد دو مترمربع)، معاف از پرداخت عوارض تعیین شده است و بعضی از انواع تابلوها که ذیلاً توضیح داده می شود، کاملاً معاف از پرداخت عوارض و تابلوهای تبلیغاتی مشمول عوارض مربوطه می باشند. لازم به توضیح است برابر مقررات ماده 19 تعرفه فوق، تابلوها در شهر به چهار دسته تفکیک می گردند:
الف- تابلوهای راهنما: به تابلوهایی اطلاق می شود که جهت هدایت شهروندان و زایرین محترم برای رسیدن به مسیرها و اماکن عمومی مورد نیاز بوده و کاربرد دارد و اغلب این تابلوها با هزینه شهرداری نصب می شود.
ب- تابلوهای خبری: تابلوهایی هستند که متن نوشتاری آن نشان دهنده معرف مراکز خدماتی و غیر انتفاعی بوده و جهت سهولت دسترسی شهروندان به این گونه مراکز است. شامل مراکز درمانی، مدارس، دانشگاهها و موسسات آموزش عالی، مراکز مذهبی، ورزشگاههای عمومی، نهادهای دولتی و انقلاب اسلامی، اماکن نظامی و انتظامی، مراکز قضایی ( شعبات حل اختلاف و محاکم) از پرداخت هرگونه عوارض معاف می باشند.
ج- تابلوهای معرف کاربری: تابلوهایی است که قابل نصب بر پیشانی ملک که از طریق متن نوشتاری و نماد کاربری یا علامت تصویری، فقط معرف و نشانگر نوع شغل و کاربری آن مکان باشد، کلیه اماکن تجاری و اداری، حق دارند به منظور معرفی محل استقرار و فعالیت مربوطه، تا دو مترمربع که می تواند یک متر عرض × دو متر طول یا نیم متر عرض و چهار متر طول باشد، بدون پرداخت عوارض اقدام به نصب تابلو نمایند و به منظور این که این گونه اماکن، تابع نظم و نظام فوق باشند، در صورت نصب تابلو بیش از حد معین شده در مقررات، عوارضی در حد ½ قیمت منطقه ای به هر مترمربع، سالیانه به شهرداری پرداخت نمایند و شهرداری با دریافت این عوارض، هزینه زیباسازی شهر و ایجاد تابلوهای راهنما (نوع الف در فوق) را تامین نماید. به عبارتی عوارض فوق به سطحی از تابلو تعلق می گیرد که مازاد بر حد متعارف است و ایجاد عارضه برای زیبایی شهر می نماید.
د- تابلوهای تبلیغاتی: به تابلوهایی اطلاق می گردد که متن نوشتاری و تصویر تابلو به نوعی تبلیغ کننده محصول یا علامت تجاری و یا سازندگان کالا باشد. کالاهایی مانند، سامسونگ، سونی، ال جی و … که تولید کنندگان و فروشندگان کالاهای تجاری فوق از تبلیغات تجاری روی تابلوها انتفاع حاصل می نمایند و از سطح تابلوهای تبلیغاتی، معادل یک برابر قیمت منطقه ای از هر مترمربع سالیانه عوارض دریافت می گردد.
2- رای هیات عمومی محترم دیوان عدالت اداری به شماره 406 و 407-11/6/1387 که مورد استفاده شاکی محترم قرار گرفته ارتباطی به عوارض موضوع مصوبه شورای اسلامی شهر قم ندارد چرا که با مقایسه ماده 19 تعرفه عوارض مصوب شورای اسلامی شهر قم که تصویر آن پیوست است با مفاد مصوبه شورای اسلامی شهر تهران در خصوص بهای خدمات تابلوی بانکها که از سوی دیوان عدالت اداری ابطال گردیده، کاملاً مشخص می شود که به طور کلی موضوع مصوبه شورای اسلامی شهر قم از حیث موضوع و ماهیت با مصوبه شورای اسلامی شهر تهران متفاوت است و برخلاف ادعای شاکی محترم نمی توان با وحدت ملاک رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری را به مصوبه شورای اسلامی شهر قم تسری داد دلایل این تفاوت بین مصوبه شورای اسلامی شهر قم و مصوبه مورد ابطال شورای اسلامی شهر تهران موضوع هیات عمومی دیوان عدالت اداری بدین شرح می باشد:
اولاً: عنوان مصوبه شورای اسلامی شهر تهران عبارت است از « چگونگی اخذ هزینه تبلیغات محیطی سالیانه از تابلوهای منصوب صنفی در شهر تهران» همان گونه که ملاحظه می شود، در مصوبه شهرداری تهران هزینه تبلیغات تصویب شده است، در حالی که به موجب مصوبه شورای اسلامی شهر قم، تابلوی موضوع مصوبه شورای اسلامی شهر قم به عنوان تابلوی تبلیغاتی محسوب نگردیده، بلکه تابلوی معرف کاربری می باشد که به میزان دو مترمربع نیز مشمول پرداخت هیچ گونه عوارض نمی گردند و بنای استدلال رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری آن است که اخذ بهای خدمات از تابلوی بانکها به دلیل عدم ارایه خدمت مغایر قانونی است در حالی که آنچه مورد مصوبه شورای اسلامی شهر قم می باشد، عوارض بوده و تا حدی که صرفاً جهت معرفی کاربری باشد تا میزان دو مترمربع معافیت پیش بینی شده است.
ثانیاً: عنوان مصوبه شورای اسلامی شهر تهران ( هزینه خدمات) می باشد که دیوان عدالت اداری با این استدلال که خدمتی جهت نصب تابلو از سوی شهرداری ارایه نمی باشد، آن را ابطال کرده است وحال آن که مصوبه شورای اسلامی شهر قم، عوارض تابلوی معرف می باشد.
با توجه به مراتب فوق مشخص می شود مفاد رای شماره 406 و 407-3/6/1387 هیات عمومی دیوان عدالت اداری قابل تسری به مصوبه شورای اسلامی شهر قم نمی باشد.
3- با عنایت به آن که هیات عمومی دیوان عدالت اداری دادنامه شماره 406 و 407- 3/6/1387 و همچنین دادنامه 241-7/6/1390 را با استناد به ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال کرده است لذا از مصادیق ماده 43 قانون دیوان عدالت اداری که لازم الاتباع است نمی باشد.
با شرح مراتب فوق و این که تعرفه مصوب عوارض مورد عمل شهرداری قم، بنا به اذن صریح قانونگذار و اختیارات واگذاری به شوراها، با رعایت تشریفات قانونی به تصویب شورای اسلامی شهر قم رسیده و هیچ گونه تعارضی با رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 406 و 407-11/6/1387 نداشته، بلکه منطبق با منطق و مستندات رای مزبور به تصویب رسیده است و محدودیتها و ممنوعیتهای مورد نظر رای هیات عمومی مذکور را رعایت کرده است، لذا رد شکایت مورد استدعاست. »
در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، پرونده در هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری مطرح شد و این هیات در خصوص خواسته شاکی مبنی بر تقاضای ابطال ماده 19 تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری قم مصوب سال 1388 شورای اسلامی شهر قم، همه بندهای ماده 19 به استثناء بندهای 2، 3 و 12 آن را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی ندانسته است و به موجب دادنامه شماره 283- 13/8/1394 رای به رد شکایت شاکی صادر کـرده است و رای مـذکور بـه علت عـدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری و یـا ده نفر از قضات
دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 16/6/1395 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد تا در خصوص تقاضای ابطال بندهای 2، 3 و 12 ماده 19 از تعرفه مذکور، اتخاذ تصمیم کند. هیات پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
مطابق بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375، تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته به آن با رعایت آیین نامه های مالی و معاملاتی شهرداریها از جمله وظایف شورای اسلامی شهر است. با توجه به این که تابلوهای منصوبه بر سر درب اماکن تجاری و اداری علی القاعده مبین معرفی محل استقرار و فعالیت اماکن مذکور است و الزاماً متضمن تبلیغاتی در زمینه ارایه خدمات مربوط نیست و اصولاً شهرداری در خصوص مورد ارایه کننده خدمتی نمی باشد تا به دریافت بهای آن محق باشد، بنابراین بندهای 2، 3 و 12 ماده 19 تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری قم برای اجرا در سال 1388 مصوب شورای اسلامی شهر قم در خصوص تعیین عوارض بر تابلوهای معرف کاربری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر قم تشخیص داده شد و مستند به بند 1 ماده 2 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود.
محمدکاظم بهرامی- رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
