بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 38
تاریخ دادنامه: 31/1/1395
کلاسه پرونده: 94/721
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 69332275-11/6/1387 معاون اداری مالی سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای وزارت راه و شهرسازی
گردش کار: معاون حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 102035-2/6/1394 اعلام کرده است که:
«رییس محترم دیوان عدالت اداری سلام علیکم: احتراماً، به پیوست تصویری از گزارش اداره کل بازرسی استان ایلام و مستندات مرتبط با آن راجع به مغایرت بخشنامه معاون محترم اداری مالی و حقوقی سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای کشور پیرامون پرداخت حق مسکن به پرسنل اداره کل حمل و نقل و پایانه های استانها با قوانین و مقررات موضوعه که در کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون این سازمان مورد بررسی و تایید قرارگرفته است ارسال می گردد، به حکایت گزارش مزبور: معاون اداری مالی و حقوقی سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای کشور به موجب بخشنامه شماره 69332275 -11/6/1387 در خصوص پرداخت کمک هزینه مسکن به کلیه مدیران استانی ابلاغ کرده است: «… در صورت عدم استفاده همکاران از خانه سازمانی و تسهیلات مسکن به شرح ذیل اقدام نمایید.
1- کارکنان لیسانس و بالاتر ماهیانه 5/3 برابر حداقل حقوق مبنای جدول موضوع ماده یک قانون نظام هماهنگ پرداخت.
2- کارکنان فوق دیپلم 3 برابر حداقل حقوق مبنای جدول موضوع ماده یک قانون نظام هماهنگ پرداخت.
3- کارکنان دیپلم و پایین تر 5/2 برابر حداقل حقوق مبنای جدول موضوع ماده یک قانون نظام هماهنگ پرداخت.
4- کارکنان مستقر در پایانه های مرزی ماهیانه 5/4 برابر حداقل حقوق مبنای جدول موضوع ماده یک قانون نظام هماهنگ پرداخت.
5- مدیران پایانه های مرزی و معاونین مدیران کل ستادی و استانی ماهیانه 5 برابر حداقل حقوق مبنای جدول موضوع ماده یک قانون نظام هماهنگ پرداخت.»
در پرداخت حقوق و مزایا به کارکنان دولت قانون استخدام کشوری، قانون مدیریت خدمات کشوری و ضوابط اجرایی بودجه مبنای عمل قرار می گیرد. فصل سوم قانون استخدام کشوری به پرداخت حقوق و مزایا اختصاص یافته است که علاوه بر پرداختهایی که به عنوان حقوق ثابت تلقی می شود به استناد ماده 38 فوق العاده شغل و مستند به ماده 39 فوق العاده های تحت عنوان اضافه کار، بدی آب و هوا، محل خدمت، روزانه، اشتغال، سختی شرایط محیط کار، نوبت کاری و کسر صندوق و به موجب ماده 40 قانون اخیرالذکر هزینه ایاب و ذهاب، هزینه نقل و مکان و هزینه سفر قابل پرداخت است.
در قانـون مدیریت خـدمات کشوری نیز فصـل دهـم بـه پـرداخت حقـوق و مـزایا اختصاص یافته است که علاوه بـر پـرداختهایی مـوضوع مـاده 65 و تبصره هـای آن و مـاده 66 قـانون مـوصوف کـه حقوق ثابت تلقی می گـردند فوق العاده های به شرح ماده 68 آن قانون شامل: فوق العاده مناطق کمتر توسعه یافته و بدی آب و هوا، فوق العاده سختی کار و کار در محیطهای غیر متعارف، کمک هزینه عایله مندی و اولاد، فوق العاده شغل برای مشاغل تخصصی، فوق العاده کارایی و عملکرد، فوق العاده ماموریت روزانه، فوق العاده اشتغال خارج از کشور، فوق العاده ویژه و اضافه کار قابل پرداخت می باشد. در حالی که بخشنامه صدرالذکر اجازه پرداخت فوق العاده ای تحت عنوان فوق العاده مسکن را صادر کرده است که مغایر با قانون استخدام کشوری و قانون مدیریت خدمات کشوری است.
بنا به مراتب بخشنامه شماره 96332275- 11/6/1387 معاون اداری مالی و حقوقی سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای کشور در تجویز پرداخت کمک هزینه مسکن به پرسنل شاغل در اداره مانحن فیه فاقد منشاء قانونی است.
خواهشمند است دستور فرمایید در اجرای تبصره (2) ماده (2) قانون تشکیل این سازمان موضوع در هیات عمومی آن دیوان مطرح و به طور فوق العاده و خارج از نوبت مورد رسیدگی قرار گیرد. موجب امتنان است که از تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایند.»
متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
« کلیه مدیران محترم استانی
موضوع: کمک هزینه مسکن
با سلام: احتراماً، با توجه به مصوبه شماره 271 و 335 هیات محترم عامل سازمان مقتضی است نسبت به پرداخت کمک هزینه مسکن از تاریخ 1/5/1387 در صورت عدم استفاده همکاران از خانه سازمانی و تسهیلات مسکن به شرح ذیل اقدام نمایید.
1- کارکنان لیسانس و بالاتر ماهیانه 5/3 برابر حداقل حقوق مبنای جدول موضوع ماده یک قانون نظام هماهنگ
پرداخت.
2- کارکنان فوق دیپلم 3 برابر حداقل حقوق مبنای جدول موضوع ماده یک قانون نظام هماهنگ پرداخت.
3- کارکنان دیپلم و پایین تر 5/2 برابر حداقل حقوق مبنای جدول موضوع ماده یک قانون نظام هماهنگ پرداخت.
4- کارکنان مستقر در پایانه های مرزی ماهیانه 5/4 برابر حداقل حقوق مبنای جدول موضوع ماده یک قانون نظام هماهنگ پرداخت.
5- مدیران پایانه های مرزی و معاونین مدیران کل ستادی و استانی ماهیانه 5 برابر حداقل حقوق مبنای جدول موضوع ماده یک قانون نظام هماهنگ پرداخت. – معاون اداری مالی و حقوقی»
در پاسخ به شکایت شاکی، معاون توسعه مدیریت و منابع سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره 5/71/99823-1/9/1394 توضیح داده است که:
» ریاست محترم دیوان عدالت اداری
موضوع: درخواست سازمان بازرسی کل کشور
سلام علیکم:
احتراماً عطف به کلاسه پرونده 94/721 شماره پرونده 94099809000000003 دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری متضمن درخواست سازمان بازرسی کل کشور مبنی بر مغایرت بخشنامه شماره 75/69332-11/6/1387 معاون اداری مالی و حقوقی سازمان متبوع مبنی بر تجویز پرداخت کمک هزینه مسکن به پرسنل شاغل در ادارات کل تابعه استانی با قانون استخدام کشوری، قانون مدیریت خدمات کشوری و ضوابط اجرایی بودجه، موارد ذیل را دال بر مطابقت بخشنامه فوق با مقررات موضوعه به استحضار می رساند:
1- سازمان بازرسی کل کشور در گزارش شماره 102035- 2/6/1394 از جمله مستندات قانونی، غیر قانونی بودن بخشنامه فوق را، مغایرت بخشنامه مذکور با قانون استخدام کشوری بیان کرده است. این در حالی است که سازمان متبوع بر اساس ماده واحده قانون تاسیس شرکت سهامی خاص پایانه عمومی وسایل نقلیه باربری مصوب 28/10/1367 و الحاقی مصوب سال 1374 در قالب شرکت سهامی خاص پایانه های عمومی وسایل نقلیه باربری با اهداف و وظایف مشخص تاسیس گردیده و متعاقباً شرکت مذکور با معاونت حمل و نقل وزارت راه و ترابری وقت ادغام و نام شرکت به سازمان حمل و نقل و پایانه ها تغییر یافته و نهایتاً به موجب تبصره1 ذیل بند 2 مصوبه مورخ 27/2/1382 شورای عالی اداری، نام سازمان متبوع به سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای تغییر یافته و پس از آن به موجب تبصره 3 ماده واحده قانون فوق، اساسنامه سازمان نیز در تاریخ 15/11/1368 به تصویب رسیده لذا بر این اساس، ماهیت سازمان متبوع شرکت دولتی است و به تبع آن، امور مربوط به مستخدمان شرکت نیز تابع مقررات استخدامی شرکتهای دولتی است.
لذا بر این اساس ملاحظه می فرمایند که مقررات استخدامی سازمان متبوع از شمول قانون استخدام کشوری مورد استناد سازمان بارزسی کل کشور خارج است و در زمان صدور بخشنامه مبحوث عنه، مقررات استخدامی شرکتهای دولتی بر سازمان متبوع حاکم بوده است موید این امر عبارت به کار رفته در صدر مواد 40، 39 و 38 قانون استخدام کشوری، استنادی سازمان محترم بازرسی کل کشور است که در آنها صرفاً عبارت (وزارتخانه ها و موسسات دولتی) به کار رفته و با توجه به تعاریف بندهای (ت) و (ث) ماده 1 و صراحت مقرر در بند (پ) ماده 2 قانون استخدام کشوری، پیرامون عناوین وزارتخانه و موسسه دولتی و شرکت دولتی، قطعاً احکام مواد 40، 39 و 38 قانون استخدام کشوری شامل شرکتهای دولتی نظیر سازمان متبوع به عنوان یک شرکت دولتی ( سهامی خاص) نمی شود و امور استخدامی شرکتهای دولتی، در زمان حاکمیت قانون استخدام کشوری تابع مقررات استخدامی شرکتهای دولتی بود. مزید استحضار آن که ماده 1 قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب 13/6/1370 به روشنی و صراحت، مقررات استخدامی مستخدمان مشمول قانون استخدام کشوری را از مقررات استخدامی شرکتهای دولتی مصوب 1352 به تفکیک احصاء و مورد اشاره قرار داده که این نیز موید، عدم شمولیت مقررات استخدامی سازمان متبوع در زمره قانون استخدام کشوری است.
در مانحن فیه، با تجویز حاصل از ماده 29 مقررات استخدامی شرکتهای دولتی مصوب سال 1352 و به استناد ماده 9 اساسنامه سازمان متبوع، مجمع عمومی سازمان متشکل از وزرای راه و امور اقتصادی و دارایی و معاون رییس جمهور و رییس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور به عنوان بالاترین مقام تصمیم گیرنده سازمان در چهارچوب اختیارات حاصله، نسبت به تصویب آیین نامه رفاهی سازمان متبوع اقدام نموده و مصوبه مذکور طی نامه شماره 20191/11-5/11/1384 از سوی وزیر وقت راه و ترابری به عنوان رییس مجمع عمومی، جهت اقدام ابلاغ شده است که مطابق تبصره 1ماده 8 آیین نامه یاد شده صریحاً به سازمان متبوع اجازه داده شده تا نسبت به پرداخت کمک هزینه مسکن به کارکنان بر اساس تصمیمات و تصویب هیات عامل سازمان اقدام نماید. متعاقباً هیات عامل سازمان متبوع نیز با اختیارات حاصله ناشی از ماده 13 اساسنامه سازمان، طی مصوبات شماره های 271 و 335 نسبت به تعیین مبالغ قابل پرداخت به کارکنان سازمان برابر مقررات قانونی فوق اقدام کرده که نتیجه مصوبات مذکور جهت اجرا از طریق معاونت اداری و مالی و حقوقی وقت سازمان به ادارات تابعه استانی ابلاغ شده است.
لازم به ذکر است در گزارش سازمان بازرسی کل کشور مستفاداً از بخشنامه معنون، از پرداخت کمک هزینه مسکن به پرداخت فوق العاده مسکن اشاره شده و حال آن که پرداخت فوق العاده مسکن تابع قوانین و مقررات استخدامی مصوب است ولیکن پرداخت کمک هزینه مسکن در چهارچوب کمکهای مستقیم و غیر مستقیم به کارکنان مستند به آیین نامه رفاهی سازمان منبعث از قوانین یاد شده بوده و متفاوت از فوق العاده مسکن تعلق یافته به کارکنان طبق قوانین جاریه است که تقاضای عطف توجه این مهم را دارد.
2- دومین استناد قانونی سازمان بازرسی کل کشور، مغایرت بخشنامه فوق با قانون مدیریت خدمات کشوری است. این در حالی است که همان طور که فوقاً بیان گردید سازمان متبوع با توجه به ماهیت شرکت دولتی بودن در زمان تصویب آیین نامه رفاهی سازمان ( مورخ 27/6/1384) و قبل از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری، مشمول مقررات استخدامی شرکتهای دولتی مصوب 1352 بوده و بر همین اساس، مستند قانونی تصویب مذکور ماده 29 مقررت اخیرالذکر بوده که متعاقباً موضوع بخشنامه معترضُ عنه قرار گرفته است. لیکن با تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری در تاریخ 8/7/1386 مطابق ماده 4 و تبصره 3 ذیل آن، کلیه شرکتهای دولتی تابع مقررات استخدامی شرکتهای دولتی مصوب سال 1352 مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری قرار گرفتند که مطابق ماده 78 آن، برنامه کمکهای رفاهی موضوع آیین نامه رفاهی سازمان مصوب مجمع عمومی سازمان ( مشمول ماده 29 مقررات استخدامی شرکتهای دولتی) از شمول قانون مذکور مستثنی گردیده و همچنان به قوت خود ابقاء گردیده و لذا بدین وصف مغایرتی بین بخشنامه فوق ( موضوع مصوبه مجمع عمومی سازمان متبوع) با قانون مدیریت خدمات کشوری وجود ندارد و مطابقت مفاد بخشنامه فوق با قانون یاد شده به استناد ماده 78 آن تایید شده است.
لازم به ذکر است در زیرنویس ضمیمه شماره 2 فرم تفصیلی بودجه مصوب سازمان متبوع نیز که توسط سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور بر اساس ماده 78 قانون مدیریت خدمات کشوری تایید و ابلاغ شده است موضوع آیین نامه رفاهی سازمان برابر مقررات یاد شده مورد تایید قرار گرفته است که تایید مطابقت مصوبه مذکور با آیین نامه رفاهی سازمان نیز به روشنی موید قانونی بودن اقدام صورت گرفته است.
3- سومین استناد قانونی سازمان بازرسی کل کشور، مغایر بخشنامه فوق با ضوابط اجرایی بودجه است. این در حالی است که اولاً: مشخص نشده مغایرت مذکور با ضوابط اجرایی بودجه چه سالی است و از این حیث مستند ادعایی، غیر منجز و مبهم است. ثانیاً: ماده 12 تصویب نامه هیات وزیران به شماره 753/ت51762هـ- 11/1/1394 موضوع ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1394 کل کشور و همچنین ماده 15 تصویب نامه هیات وزیران به شماره 192441/ت50327هـ- 28/12/1389 موضوع ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1393 کل کشور و ایضاً مطابق بند 10 تصویب نامه هیات وزیران به شماره 54017/44585-9/3/1389 نمونه های تمثیلی از ضوابط اجرایی بودجه و مصوبات هیات وزیران در سالهای مختلف است که به صراحت پرداخت کمکهای رفاهی مستقیم و غیر مستقیم به کارکنان را مجاز اعلام کرده است و ممنوعیت قانونی برای پرداخت آن، وجود ندارد.
بنابراین با عنایت به مراتب فوق و با توجه به این که بخشنامه شماره 75/69332-11/6/1387 سازمان متبوع برابر مستندات فوق الاشاره چه در زمان تصویب مصوبه مجمع عمومی سازمان و صدور بخشنامه و چه در سالهای پس از آن تاکنون در چهارجوب مقررات قانونی بوده و هیچ گونه مغایرتی با سایر قوانین و مقررات موضوعه ندارد لذا تقاضای رد درخواست سازمان بازرسی کل کشور و تایید و ابرام بخشنامه معنون مورد استدعاست.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 31/1/1395 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
نظر به این که بخشنامه مورد شکایت با توجه به مصوبات شماره 271-20/3/1385 و شماره 335-22/4/1387 هیات عامل سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای صادر شده است و فی نفسه متضمن وضع مقررات آمره نیست، بنابراین قابل طرح و بررسی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری تشخیص داده نشد.
محمدکاظم بهرامی- رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
